[ 文世楚 ]——(2016-12-14) / 已閱12970次
摘要：司法制度是政治制度的重要組成部分，司法公正是社會公正的重要保障。2013年中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出，建設(shè)法制中國，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益。2014年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，標(biāo)志著我國司法體制改革正式啟動。2016年，我國所有省份全部啟動改革。與之同時，推進員額制，實現(xiàn)人員分類管理制度，雖然被視為司法改革的牛鼻子。但一段時間來，伴隨著辭職熱、年輕干警無上升空間等熱點話題，人們對員額制似乎有著更為復(fù)雜的看法。故而，本文在結(jié)合基層司法一線干警對員額制改革感悟之基礎(chǔ)上，現(xiàn)試論該制度對我國司法干警隊伍建設(shè)之影響，并在此基礎(chǔ)上再兼評司法干警之“擇優(yōu)選任”，以期為我國司法制度深化改革略表反思與瞻望。
關(guān)鍵詞：員額制 司法干警 隊伍建設(shè) 檢察官 擇優(yōu)選任
……當(dāng)新的問題產(chǎn)生，公平和正義會指引人們的思維找到解決方案，而當(dāng)人們仔細審視這些解決方案，就會發(fā)現(xiàn)它們是和平衡與秩序相一致的。在法律乃至其他思維領(lǐng)域的發(fā)展中，我們永遠不能擺脫對于直覺的依賴，這也并不意味著規(guī)則是毫無用處的。方法論所給予的并不是一把鑰匙，而是一條線索，一條值得我們探索和開發(fā)，從而提取其本質(zhì)和精華的線索。——（美）本杰明·N.卡多佐[1]
一、員額制概念、價值目標(biāo)及其入額方式[2]
正式介紹員額制概念之前，筆者在此先講解一下什么叫員額管理。所謂員額管理，其指的是管理學(xué)領(lǐng)域內(nèi)一專業(yè)術(shù)語。該術(shù)語具體內(nèi)涵為，部門（單位）為加強員額管理隊伍建設(shè)，科學(xué)調(diào)配人力資源，而實行員額制考核管理。員額管理與員額制不盡相同，但是下文所講的員額制確實是源自前者，或者說我們也可以從司法管理學(xué)角度來思考員額制的推進問題。[3]
（一）概念
員額制，是指通過設(shè)立單獨的司法序列，將法院、檢察院工作人員同傳統(tǒng)公務(wù)人員序列予以區(qū)別，剝離原本存在于法院、檢察院工作人員身上的行政、司法兼具之二元屬性，使法官、檢察官成為一個純粹的法律職業(yè)之司法制度。
（二）價值目標(biāo)
員額制，是司法體制改革的重點。而法律實踐的復(fù)雜性和個案的差異性，又令每一個法律從業(yè)者都要不斷的學(xué)習(xí)。[4]所以，員額制改革的價值目標(biāo)，是法官、檢察官的專業(yè)化和職業(yè)化，凸顯法官、檢察官的核心地位，弱化法院、檢察院內(nèi)部的行政科層制，最終實現(xiàn)法官、檢察官的精英化。額外提一點，該制度的推行勢必也需要均衡兼顧法官（檢察官）、司法輔助人員與行政管理人員（三者統(tǒng)稱為司法干警）之間的切身利益。
（三）入額方式
員額制，通過設(shè)置五級法官、檢察官序列，給司法干警規(guī)劃了一條注重經(jīng)驗積累的自然晉升之路。與之同時，該項制度也沒有堵塞，素質(zhì)高、能力強的司法干警，快速提升之道路。言歸正傳，要想入額，首先必須滿足入額條件，即需滿足司法干警工作年限的要求。當(dāng)入額條件滿足后，就可以參加入額考試。然后再經(jīng)過綜合考核，就可擇優(yōu)任命為法官、檢察官了。而當(dāng)入額結(jié)束后，在法官、檢察官序列中還是會留出一定的空間，讓沒有入額的司法干警以后再次參加考試。
二、法官員額制對其隊伍建設(shè)之影響
隨著法院內(nèi)部改革的不斷深入和法官職業(yè)化建設(shè)進程的逐步實施，對法官實行員額制度并不只是單純的法官編制問題，怎樣科學(xué)、合理地確定法官員額的比例，實現(xiàn)法官的整體優(yōu)化，是亟待解決的問題。
（一）法官員額制之利點[5]
首先，有利于提高法官素質(zhì)。法官隊伍整體素質(zhì)不高，沒有法官職數(shù)、法官隊伍過于龐大，是其中的重要原因之一。所以，要解決大量積壓的案件，要么犧牲質(zhì)量求得數(shù)量，要么增加法官人數(shù)，這就又回到法官數(shù)量增多的起點。也正是這樣國家才難以給法官提供較為優(yōu)厚的待遇，從而導(dǎo)致了法院難以吸引優(yōu)秀人才。反而言之，法官人數(shù)精簡后，國家就可以給法官提供較為優(yōu)厚的待遇，即法院相對而言就易于招賢納才。
其次，有利于實現(xiàn)法官精英化和專業(yè)化。代表法院行使審判權(quán)的法官應(yīng)該是一個精英化的小群體，從專業(yè)化與精英化的角度考慮，法官的數(shù)量必須限制在合理的規(guī)模之內(nèi)�！胺ü俨皇谴蟊娀穆殬I(yè)，而應(yīng)當(dāng)是社會的精英�！盵6]我國法官的絕對數(shù)量和相對數(shù)量都是很高的，但卻與世界通行的法官精英化潮流格格不入。即建立法官員額制度是實現(xiàn)法官精英化、專業(yè)化的關(guān)鍵步驟�！�
再次，有利于建立現(xiàn)代法官制度，完善法官制度，提高法官地位。中國法院共有近20萬名法官，如此龐大的隊伍，若有效實施保障、遴選等法官制度是很困難的。西方國家法官享有很高的威望和崇高的地位，其原因之一就是人數(shù)少。[7]
（二）法官員額制之疑點
第一，誰充當(dāng)法官？法官員額是否會淪為官員法官，唯有行政職務(wù)的法官才能當(dāng)法官。
第二，法官員額制度會不會換湯不換藥？案件最后會不會還是由法官助理來辦。
第三，司法改革之后，越來越多的年輕法官助理會不會離開法院？法院工作任務(wù)繁重，工資待遇低，這是現(xiàn)實，而司法改革之后，或許還會有更多的人將要當(dāng)終身法官助理。
（三）小結(jié)
法官員額制度本身價值構(gòu)建的基礎(chǔ)源于司法審判實踐。因此，法官員額制度必須服務(wù)于司法審判。但是從上海試點法院來看，法官員額大約占法院工作人員的33%，這就意味著部分年輕法官將退回到法官助理階段。故要發(fā)揮法官員額制的價值必須從以下幾點進一步探究：
（1）落實法官責(zé)任制度；（2）豐富法官考評、考核條件；（3）提高法官及法官助理待遇；（4）完善法官后備制度；（5）完善法官變轉(zhuǎn)制度。
三、檢察官員額制對其隊伍建設(shè)之影響
推行檢察官職業(yè)化，其目的是使檢察官將行使國家檢察權(quán)為其職業(yè)，從而實現(xiàn)專業(yè)化。同時，有助于增加檢察官榮譽感、責(zé)任心和依法保障檢察官正確履行檢察職責(zé)。而推行檢察官職業(yè)化建設(shè)，無疑是加強檢察隊伍建設(shè)的發(fā)展方向和必由之路。而在檢察官職業(yè)化建設(shè)過程中，建立檢察官員額制又是其必不可缺的一個核心環(huán)節(jié)。因此，建立檢察官員額制是檢察官職業(yè)化建設(shè)的重要保障措施，也決定著職業(yè)化建設(shè)的發(fā)展和未來。
（一）檢察官員額制之利點
首先，建立檢察官員額制可為檢察官依法行使檢察權(quán)提供技術(shù)層面上的職業(yè)保障。司法實踐中，檢察機關(guān)的人事權(quán)受制于人，極易造成檢察官地位不穩(wěn)、意志不堅定，而其直接后果則是既阻礙了檢察官嚴格公正執(zhí)法，又降低了法治精神在社會公眾中的信服度。反而言之，建立檢察官員額制，則確保了檢察官一經(jīng)任用，除正常工作變動外，非因法定事由和法定程序，不會被隨意免職、降職、辭退，調(diào)動或者處分。充分保障其秉承正義信念，熟練地運用其專業(yè)法律技能將法律賦予的監(jiān)督職能進行最大發(fā)揮，最大限度地維護國家法律的統(tǒng)一正確實施，樹立司法權(quán)威。
其次，建立檢察官員額制有助于實現(xiàn)檢察官的精英化，這是檢察官職業(yè)化建設(shè)的前提條件。鑒于檢察官所擔(dān)負的法律監(jiān)督重任，其邏輯思維能力、文化素養(yǎng)、行為模式、職業(yè)操守、法律造詣都非普通人士所能勝任，因此，要實現(xiàn)檢察官職業(yè)化，就必須在精干隊伍、提高素質(zhì)上下功夫。而建立檢察官員額制，則將檢察官與其它從事檢察輔助性工作或行政工作的人員區(qū)別開來，凸現(xiàn)檢察官的職業(yè)化特色。
再次，建立檢察官員額制是實行檢察人員分類管理的基礎(chǔ)性措施。實行檢察人員分類管理，為檢察官職業(yè)化建設(shè)的重要配套措施。其中，關(guān)鍵又是如何確立各類人員特別是檢察官的員額比例問題。即建立檢察官員額制，對于實現(xiàn)檢察人員分類管理，確保檢察官職業(yè)化建設(shè)穩(wěn)步推進將起到積極作用。
最后，建立檢察官員額制有利于淡化檢察官的行政化色彩，符合檢察官職業(yè)化的要求。實施該制度后，將使檢察官職業(yè)從大眾化向職業(yè)化轉(zhuǎn)換，并一改過去以行政官本位作為個人價值體現(xiàn)，而忽視甚至輕淡檢察官法律地位的觀念，激勵檢察人員愛崗敬業(yè)，通過悉心鉆研檢察業(yè)務(wù)，提高法律監(jiān)督能力，并最終晉升為檢察官而得到應(yīng)有的社會地位、尊重和相應(yīng)的職級及物質(zhì)保障，從而使其將檢察官職業(yè)作為其畢生專一的事業(yè)，由此也就有可能出現(xiàn)真正意義上的中國職業(yè)大檢察官。
（二）檢察官員額制之疑點
第一，如何對檢察官來進行任命？是否是對意欲成為檢察官的干警，都統(tǒng)一以檢察官的任職資格、任命條件來要求，通過當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯M行任命。
第二，如何對檢察官來進行考評？即當(dāng)?shù)氐娜舜蟪Ｎ瘯撏ㄟ^何種程序、標(biāo)準，來決定是否同意檢察官的晉升、續(xù)職或者予以罷免。
第三，如何對檢察官進行補缺？檢察官考評委員會，要從檢察官隊伍以外的其他檢察人員中選定多少人，作為檢察官職務(wù)空缺的后備人選。
第四，如何對檢察官進行轉(zhuǎn)出？檢察官可否因個人原因或者說不愿從事檢察官職務(wù)，而轉(zhuǎn)入檢察人員的其它序列中。
第五，如何來監(jiān)督檢察官職權(quán)？由于實施檢察官員額制和檢察人員分類管理制度后，檢察官專司負責(zé)案件辦理和法律事務(wù)的決定處理，故沒有必要再實施原有的主訴檢察官或主辦檢察官辦案責(zé)任制，由檢察官承擔(dān)原主訴檢察官和主辦檢察官的職責(zé)。即在檢察官依法獨立行使法律授予的檢察權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的情況下，到底該用什么樣的制約性、懲戒性措施來規(guī)范檢察官執(zhí)法活動，防止檢察權(quán)的濫用。
（三）小結(jié)
可以預(yù)見的是，建立檢察官員額制以后，檢察官的人數(shù)必然大為減少，這就意味著有相當(dāng)一批原具有檢察官資格的人員要被剝離出檢察官序列，而進入到檢察事務(wù)官、行政人員序列中。因此，如何科學(xué)合理的實施檢察官員額制無論是對于檢察事業(yè)的長遠健康發(fā)展，還是相對于檢察人員個人來說，都一個極其重大的問題，也就有必要確定和遵循若干基本原則，以確保該制度的順利實施。例如，以額定員原則、以崗定額原則、公開平等競爭原則、職位任期制原則等。
毫無疑問，建立檢察官員額制的關(guān)鍵是如何科學(xué)合理地確定員額。然，定額太少，則可能使檢察官不堪重負，既難以體現(xiàn)制度本身的優(yōu)越性，影響到檢察官的積極性，不利工作正常開展，又無法使檢察官有時間進行繼續(xù)教育和培訓(xùn)，使其在更高層面上思索復(fù)雜的法律問題，提高其法律監(jiān)督能力；定額太多，則體現(xiàn)不出檢察官的專業(yè)化和精英化，有違設(shè)立的初衷，且易出現(xiàn)檢察官空泛化的濫竽充數(shù)現(xiàn)象，可能導(dǎo)致整項制度的夭折。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，以人口和案件受理數(shù)作為兩個主要的考查因素。
除此之外，筆者認為原本的檢察長、黨組、部門領(lǐng)導(dǎo)等人員，應(yīng)該要劃入行政人員序列，不能讓他們占檢察官定額。即檢察委員會作為檢察機關(guān)議大事和討論決定重大復(fù)雜疑難案件的機構(gòu)，其委員也應(yīng)從檢察官序列中產(chǎn)生，以改變過去由黨組成員或部門正職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任檢察委員會委員的做法。
綜上，在確定檢察官定額時，總的原則是先按一個地區(qū)檢察院各類案件年均受理數(shù)計算出每個檢察院內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門所需的檢察官數(shù)等，然后再在國家確定的所在地區(qū)檢察官應(yīng)占人口的最高和最低比例數(shù)內(nèi)權(quán)衡進行確定，唯此方可做到既有利于工作高效有序開展，又留有余地，有利于可持續(xù)發(fā)展。
當(dāng)然，與之同時，還應(yīng)該制定并實施檢察官員額制配套措施。例如，實行檢察人員分類管理[8]、提高檢察官職業(yè)待遇、改革傳統(tǒng)的管理方式等。
三、司法干警“擇優(yōu)選任”之研析——以上海檢察官管理制度改革為例
眾所周知，現(xiàn)存法官、檢察官都可以分為具有行政管理權(quán)（領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)）的，以及不具有行政管理權(quán)的，司法問題則主要集中在后者。而2014年上海試點所進行的司法人員分類管理制度改革，卻是將改革的紅利和變化主要集中在前者，依然以審批者、不親歷者為核心的事務(wù)模式——法官、檢察官與助理的實質(zhì)仍是庭長與審判員、科長與檢察官關(guān)系的翻版，審判、檢察輔助人員如同不具有行政管理權(quán)的諸多法官、檢察官。即對后者而言，工作機制、評價指標(biāo)體系等基本工作生態(tài)如同往昔。就是在這種情況下，筆者不免擔(dān)憂起了“擇優(yōu)選任”，也不免想要對司法問題作出更深入和更細致的思考。
其實，稍加瀏覽上海司法人員分類管理制度改革的相關(guān)報道，我們就可以很容易的發(fā)現(xiàn)上海試點改革的路徑，即改革后法官、檢察官都是從審判、檢察輔助人員中“擇優(yōu)選任”的。[9]
下面，筆者就結(jié)合自身的檢察工作經(jīng)歷，以上海檢察官管理制度改革為例，來論述令筆者百思不得其解的兩個實際問題[10]：
第一，改革后可以確定檢察官的基本工作機制是檢察官加助理模式，那么，請問如何能讓“檢察官”不做領(lǐng)導(dǎo)，而讓助理不去辦案，從而避免檢察不獨立的弊端；抑或是，又如何能讓“檢察官”不審批，讓助理有辦案權(quán)利，從而改變檢者不察，察者不檢的局面？如果這些都沒有問題，那么現(xiàn)在的科長與檢察官之間的事務(wù)關(guān)系有什么問題呢？我們何必去改革呢？如果這些都是問題，我們的這種改革改變了什么呢？因此，檢察官加助理的工作機制是以審批者、不親歷者為核心的檢察事務(wù)模式。所謂突出檢察官的辦案主體地位，這句話的語境其實是對檢察行使審批權(quán)者和聽檢察官匯報的不親歷者的檢察核心地位的否定，然則，上海模式在意圖改變這一現(xiàn)狀時，又肯定了造成這一現(xiàn)狀的秩序關(guān)系。所以，現(xiàn)存主要問題不會改變而是要依然存在。
第二，現(xiàn)存檢察官中的大部分仍將沒有評價指標(biāo)體系。根據(jù)《關(guān)于加強和改進新形勢下檢察隊伍建設(shè)的意見》，我們要探索建立執(zhí)法資格證和專業(yè)評級制度、探索考核干部的科學(xué)評價指標(biāo)體系。但是，屆時的“檢察官”非現(xiàn)在的檢察官，因為檢察官員額制將使現(xiàn)存的檢察官群體之大多數(shù)演變?yōu)闄z察輔助類，而屆時我們?nèi)詫]有檢察輔助人員的評價指標(biāo)體系。也就是說，現(xiàn)存檢察官中的大多數(shù)在改革后，盡管還能從事檢察輔助類工作，但卻沒有評價指標(biāo)體系。
總而言之，檢察官和助理之間的事務(wù)關(guān)系相對于科長與檢察官之間的關(guān)系并無實質(zhì)性改變，所以，不具有行政管理權(quán)的檢察人才在改革后其“工作機制”將沒有實質(zhì)性變化。同時，我們雖有檢察官評價指標(biāo)體系，但是沒有檢察輔助類人員的評價指標(biāo)體系，因此，不具有行政管理權(quán)的檢察人才往往會因為被劃歸為檢察輔助類，從而沒有科學(xué)的評價指標(biāo)體系。
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