[ 關(guān)保英 ]——(2000-11-24) / 已閱21302次
市場經(jīng)濟下行政法的效率職能
2000年11月24日 14:10 作者：關(guān)保英
提要 理論界關(guān)于行政法的職能的研究取得了很大成就。近年來涌現(xiàn)了一系列關(guān)于行政法職能的理論，各理論都有一定道理，然而，作為對現(xiàn)代行政權(quán)和現(xiàn)代行政管理活動起作用的行政法必須承擔的效率職能卻鮮有研究。行政法的效率職能要求行政系統(tǒng)確立新的價值體系、確立新的體制結(jié)構(gòu)、確立新的技術(shù)知識分系統(tǒng)、確立新的行政過程、確立新型人際關(guān)系。
關(guān)鍵詞 行政法的職能 效率 法律表現(xiàn) 市場經(jīng)濟
作者 關(guān)保英，中南政法學(xué)院公安與行政法系副教授。
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所謂行政法的效率職能是指行政法在對行政權(quán)的全面作用和調(diào)適過程中，促使行政權(quán)效率化、效能化、明顯社會效果化的職能。它是對行政法傳統(tǒng)的控權(quán)職能、程序職能等職能的必要補充。從發(fā)達國家的行政法制實踐看，20世紀中期后，不單單強調(diào)行政法的民主性、程序性，更重要的在于突出行政法的科學(xué)性和超前調(diào)控性。一方面是由行政的迅速發(fā)展所決定的，另一方面也是由國家管理中的權(quán)利義務(wù)的新取向所決定的。最根本的決定因素在于社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟模式以及經(jīng)濟參與主體的自由意志。眾所周知，本世紀五六十年代以后，世界一體化的經(jīng)濟市場逐漸形成，傳統(tǒng)的勞動價值理論被勞動和信息雙重價值論所取代。就是說，在當代不僅勞動決定價值，而且信息也決定價值。使整個社會生活和經(jīng)濟生活有了顯著的信息色彩。為了適應(yīng)社會和經(jīng)濟生活的新變奏，行政管理不得不發(fā)生一場革命。50年代產(chǎn)生于美國的X理論和Y理論以及60年代在日本出現(xiàn)的Z理論就生動地體現(xiàn)了這場革命的實質(zhì)。顯然， 對行政權(quán)進行約束和限制的行政系統(tǒng)的外殼已難以容納新的行政權(quán)和行政管理的內(nèi)核。其立法機關(guān)不得不對原來的行政法規(guī)進行修改和廢止，補充和制定新的行政法規(guī)。在一些單行性的行政法律文件中確立“行政自由裁量制度”、“代理制度”、“時效制度”、“簡易程序制度”、“緊急處理制度”等等。這些制度集中到一點就是促使行政權(quán)具有高度的、規(guī)范化的效率模式�？梢院敛豢鋸埖卣f，效率職能已成為各發(fā)達國家行政法的基本職能。
一、市場經(jīng)濟下行政法效率職能的科學(xué)內(nèi)含
行政法的效率職能不但是市場經(jīng)濟的必須要求，而且有相對完整的科學(xué)內(nèi)含。以市場經(jīng)濟下政府職能和行政管理的狀況而論，行政法的效率功能有如下強烈要求。
其一，效率功能要求行政系統(tǒng)確立新的目標——價值目標。任何行政系統(tǒng)或行政機構(gòu)都以一定的目標為存在的前提。行政目標甚至是行政體系和行政機構(gòu)的決定因素，它賦予了行政權(quán)獨有的特性，決定了行政活動的原則、行政機構(gòu)的組織體系等。同時，行政機構(gòu)處在一定的社會、經(jīng)濟、文化、政治、民族等環(huán)境中，無論機構(gòu)總體還是機構(gòu)中的個人都受這些環(huán)境的影響和制約，因而形成了相對獨立的價值體系。為了使這種目標和價值體系適應(yīng)政府大系統(tǒng)，國家往往制定一系列的法律規(guī)范將其確定下來并形成定式。我國傳統(tǒng)的行政系統(tǒng)目標價值體系既是由歷史延續(xù)下來的，又是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，更是行政法程式化、權(quán)威化、一統(tǒng)化功能的必然結(jié)果。市場經(jīng)濟下行政法的效率功能要求確立新的目標——價值體系。其基本含義是：以政府責任法和公務(wù)員權(quán)利義務(wù)立法確立新型的行政系統(tǒng)與社會以及經(jīng)濟、文化諸事務(wù)的關(guān)系形態(tài)，使行政系統(tǒng)的目標具有服務(wù)、統(tǒng)籌等屬性，使政府行政價值以市場為基本觀念。
其二，效率功能要求確立新的體制結(jié)構(gòu)。行政體制結(jié)構(gòu)是指行政系統(tǒng)的分層、分工和相互協(xié)作關(guān)系。包括權(quán)責關(guān)系、信息技術(shù)流通關(guān)系、工作流程關(guān)系和各級別之間的勾通關(guān)系等等�？茖W(xué)合理的體制結(jié)構(gòu)是機構(gòu)是否高效工作的關(guān)鍵。以前我國行政機制結(jié)構(gòu)弊端很多，正如全國人大和國務(wù)院多次指出的，機構(gòu)臃腫、人浮于事、相互扯皮、職責不明、權(quán)責不清、踢皮球等。這些弊端導(dǎo)致了兩個結(jié)果：一是機構(gòu)消耗過大，即總體行政開支和職員的個人消耗。據(jù)財政部公布，這兩項開支近年來呈上升趨勢。二是機構(gòu)不能高效工作，使得行政管理職能難于實現(xiàn)，甚至一些機構(gòu)的存在已成為一種社會負擔。目前這種行政體制結(jié)構(gòu)恰恰是行政法效率功能的對立物。那么，依效率功能新建立的行政體制結(jié)構(gòu)應(yīng)當一則具有較少的規(guī)模，機構(gòu)數(shù)和職員數(shù)都應(yīng)少而精；二則機構(gòu)層級應(yīng)當少，不能有較多的中間環(huán)節(jié)；三則行政機構(gòu)的工作過程和流程關(guān)系應(yīng)當短而有序，等等。新的體制結(jié)構(gòu)的確立應(yīng)與行政組織法的完善同步。就是說，通過有關(guān)的行政組織法實現(xiàn)體制結(jié)構(gòu)上的效率化。
其三，效率功能要求在行政系統(tǒng)內(nèi)部確立技術(shù)知識分系統(tǒng)。現(xiàn)代行政系統(tǒng)越來越朝著知識化、專業(yè)化、技術(shù)化方面發(fā)展。行政機構(gòu)的組成人員必須具備一定的管理知識和管理業(yè)務(wù)技術(shù)。而且每個政府部門都有自己的專業(yè)化要求，只有一定知識結(jié)構(gòu)的人才能夠勝任。市場經(jīng)濟對政府行政系統(tǒng)的知識和技術(shù)提出了更高的要求，要使行政的效率功能在這方面體現(xiàn)出來，剛性的行政編制法是不可缺少的。通過行政編制法使機構(gòu)設(shè)置從工作需要出發(fā)，考慮機構(gòu)是否需要，是否能夠勝任和適用工作。機構(gòu)不能重疊，對于多余的要依法撤銷、合并。機構(gòu)的設(shè)置必須從提高工作效率出發(fā)，包括辦事環(huán)節(jié)等。另外，在一個行政系統(tǒng)內(nèi)，各機構(gòu)合理分工、任務(wù)明確、職責分明，最主要的是通過剛性編制確定行政機關(guān)的員額，并考慮人員的知識和其它比例關(guān)系。
其四，效率功能要求確立新的行政管理過程。行政管理過程是行政機構(gòu)的動態(tài)要素，也就是機構(gòu)如何活動，依什么序列活動和具體的活動過程等問題。對于一個行政機構(gòu)體系和單個的行政機關(guān)來講，其活動可分為三種類型，三者的有機結(jié)合構(gòu)成了一個活動序列。行政機構(gòu)的目標價值、社會職能就是通過活動過程的循環(huán)往復(fù)而實現(xiàn)的。這三類活動包括：1.戰(zhàn)略性活動。即把行政機構(gòu)與社會環(huán)境和其他環(huán)境聯(lián)系起來制定計劃和實施方案的活動。機構(gòu)中較高層次的人員和組織的活動大多屬此類。2.協(xié)調(diào)性活動。主要是機構(gòu)內(nèi)部活動，使內(nèi)部各機構(gòu)和人員協(xié)調(diào)工作，它由機構(gòu)中的中層機關(guān)和人員來完成。3.作業(yè)性活動。就是機構(gòu)中的各種操作活動。計劃經(jīng)濟體制下這三類活動都較前發(fā)生了質(zhì)的變化。行政法的效率功能將使行政活動過程具有較高的效率，以相應(yīng)的行政法制度保證高效性，如通過行政程序法確定公開化制度、聽證制度、會議制度、工作交接制度、期限制度等。
其五，效率功能要求在行政系統(tǒng)內(nèi)部確立新型人際關(guān)系。行政機關(guān)是由相互作用著的個人、集體、單位、部門所組成的，其中各個公職人員的行為與動機、地位與作用以及相互關(guān)系，單位、部門的利益關(guān)系，個人的感情、態(tài)度、影響，集體的價值觀都是諸種人際關(guān)系的因素之一。然而，決定人際關(guān)系的因素還在制度方面。計劃經(jīng)濟體制以及在其下形成的人際關(guān)系往往呈現(xiàn)出極大的中庸、折衷等色彩，上級對下級以指揮集合和下級對上級以絕對服從為主要關(guān)系形態(tài)，而不是依法合理執(zhí)行職務(wù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。市場經(jīng)濟下，要求人際關(guān)系以法律上的權(quán)利義務(wù)為紐帶，互相支持、互相監(jiān)督、共同對行政過程起作用。當然，新的關(guān)系形態(tài)要通過確立新的行政法原則和新的行政法規(guī)來實現(xiàn)。上列行政法效率功能的科學(xué)內(nèi)涵既是今后行政立法的方向，也是行政執(zhí)法實踐必須予以考慮的。
二、行政法效率職能的法律表現(xiàn)
市場經(jīng)濟下行政法的效率職能不但使行政法制體系有了全新的含義，更使行政法的調(diào)控手段發(fā)生了深層次的變化。筆者認為這種變化主要體現(xiàn)在以下方面。
（1）由同步調(diào)整到超前調(diào)控。 法律與社會的發(fā)展可表現(xiàn)為三種關(guān)系形態(tài)：一是置后于社會，此種情況下，法律落后于社會的發(fā)展和進程，往往起著阻礙社會向前發(fā)展的作用。二是與社會同步，即法律能夠適應(yīng)社會發(fā)展的要求，但這種適應(yīng)是被動的、消極的。三是超前于社會進程，此時法律承擔了預(yù)測功能、信息功能，可以為社會的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。行政法對社會關(guān)系的調(diào)整也往往表現(xiàn)為上列三種情形，當行政法對社會關(guān)系的調(diào)整落后于社會進程時，便起到了相反的作用，各法律規(guī)范自身的價值也就喪失。在行政法對社會關(guān)系的調(diào)整還能適應(yīng)當時的經(jīng)濟、文化、政治水平時，它自身的價值僅實現(xiàn)了一部分。計劃經(jīng)濟體制下，形成的我國行政法制體系對社會關(guān)系的調(diào)整要么是滯后的，要么是同步的。如有些法律規(guī)范認可了政府行政部門的一統(tǒng)化權(quán)力，而忽視了管理相對一方的自主性。市場經(jīng)濟對行政法的時代特征提出了新的要求，除了與時代同步外，最重要的是要承擔超前性的調(diào)控職能�，F(xiàn)代社會是信息化的社會，各種社會關(guān)系具有復(fù)雜性、多變性、未來性等特點。那么，作為承擔效率職能的行政法不僅要積極地適應(yīng)和調(diào)整現(xiàn)有的社會關(guān)系，更重要的是能夠設(shè)定和在一定范圍內(nèi)調(diào)控即將出現(xiàn)的社會關(guān)系。要有一定的預(yù)測性和超前調(diào)控性。
（2）由程式到疏通。 行政法學(xué)中有一個根深蒂固的觀念就是認為行政法的核心任務(wù)就是為行政機關(guān)的活動提供范式和程序。該觀念不只是學(xué)者所特有的，立法者往往也有此種觀念作為行政立法的出發(fā)點。它作為意識范疇對行政法制實踐、尤其對行政立法起著重要指導(dǎo)作用。受其影響我國傳統(tǒng)行政法突出了程式化的特性。換言之，計劃經(jīng)濟體制下行政法制所追求的是嚴格的程式和行政過程中的工作環(huán)節(jié)。一個行政行為的做出，要經(jīng)過許多道環(huán)節(jié)，許多道手續(xù)，往往貽誤時機。行政管理相對人在取得某項權(quán)利時也要經(jīng)過復(fù)雜的程式。例如，在我國有關(guān)行政許可證的取得，須經(jīng)過六至八道環(huán)節(jié)。顯然，程式化的行政立法傾向、行政執(zhí)法過程既不適應(yīng)市場對政府職能的要求，更不能適應(yīng)各市場參與者在市場經(jīng)濟下活躍的經(jīng)濟行為。所以，效率職能要求行政法的法律表現(xiàn)必須由程式化轉(zhuǎn)化為疏通化。即市場經(jīng)濟下，行政法的主要目的是疏通行政管理的各個環(huán)節(jié)，促使行政系統(tǒng)內(nèi)部形成一個完整的運行系統(tǒng)。不致于出現(xiàn)阻塞、中斷等不良現(xiàn)象。疏通各管理相對人之間的經(jīng)濟權(quán)益、政治權(quán)益、文化權(quán)益關(guān)系，最大限度地減少管理對象間的摩擦。疏通行政機關(guān)所管理的各種社會事務(wù)。很明顯，疏通和程式是兩種完全不同的法律表現(xiàn)。疏通所肯定的行政法制手段是宏觀調(diào)控，而程式則強調(diào)行政權(quán)的全面干預(yù)。
（3）由規(guī)范到轉(zhuǎn)化。 行政法是用以規(guī)范行政過程和行政管理關(guān)系的，這似乎已成為一種毋須證明的真理。然而，筆者認為，市場經(jīng)濟下行政法的轉(zhuǎn)化作用似乎比規(guī)范作用更重要。規(guī)范作為行政法的法律表現(xiàn)其實質(zhì)在于，確認各種現(xiàn)存的行政管理關(guān)系，確認行政關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)，約束行政主體和管理相對一方當事人，其立足點在于維護已經(jīng)存在的行政法秩序。顯而易見，規(guī)范性的法律表現(xiàn)很難創(chuàng)設(shè)出新的社會關(guān)系，更難于起到調(diào)動全社會積極性的作用。而行政法的效率職能要求必須由規(guī)范的法律表現(xiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)化的法律表現(xiàn)。所謂轉(zhuǎn)化，我們認為包括三個有機聯(lián)系的含義：首先，通過行政法把抽象的權(quán)力關(guān)系和社會關(guān)系轉(zhuǎn)化為固定的形式，使每一個特定的權(quán)力關(guān)系具有法律的外殼。而這個外殼能夠容納各種變化了的新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使行政權(quán)力受到法律原則和市場原則的限制。其次，把各市場參與主體傳統(tǒng)的政治信念和經(jīng)濟信念轉(zhuǎn)化為適應(yīng)市場要求的價值觀念。再次，通過行政權(quán)把各種社會因素轉(zhuǎn)化為促進市場發(fā)展的物質(zhì)力量。如果說，規(guī)范的法律表現(xiàn)側(cè)重法律靜態(tài)傾向的話，那么，轉(zhuǎn)化的法律表現(xiàn)則使行政法具有了明顯的動態(tài)屬性。正是這種動態(tài)性體現(xiàn)了行政法的效率職能。
（4）由側(cè)重制裁到側(cè)重激勵�，F(xiàn)代管理一般有兩種手段， 即“棍棒”和“胡蘿卜”。前者指通過制裁、強迫等手段使管理相對人就范。后者指通過引誘或誘導(dǎo)的方式使管理者服從管理。我國傳統(tǒng)行政側(cè)重前者，就是說，為了實現(xiàn)行政法的社會價值，國家賦予了行政機關(guān)制裁、強制、命令等權(quán)力，并把此作為主要的行政手段，促使相對義務(wù)當事人忠實履行義務(wù)。但沒有給激勵以應(yīng)有的法律地位。市場經(jīng)濟下，無論行政機關(guān)還是被管理者，都呈現(xiàn)出了極大的主動性，就行政機關(guān)的職權(quán)行為而論，應(yīng)當是主動的、積極的而不是消極的、被動的。就相對人對市場的參與來講，亦應(yīng)是自覺的、自愿的。這就要求，行政法無論對行政機關(guān)的作用還是對相對一方當事人的作用都應(yīng)以誘導(dǎo)為主。國家必須在行政法上確立相應(yīng)的激勵制度。通過建立激勵機制調(diào)動管理者和被管理者的積極性，使社會主義市場經(jīng)濟真正成為一種自覺、自愿、自主和平等的經(jīng)濟制度。
