[ 王冠華 ]——(2017-1-20) / 已閱9712次
PPP實務(wù)研究系列之一：推行PPP目的之認(rèn)知
王冠華
PPP本身是一個在內(nèi)涵和外延上均十分寬泛的概念，系英文“Public-Private Partnership”的縮寫，我國政府將PPP譯為“政府與社會資本合作”，其一般被理解為政府與社會資本長期合作提供公共產(chǎn)品(服務(wù))的各種形式(包括BOT、BT、OM、DB以及相應(yīng)的各種演變形式)的統(tǒng)稱。世界各國對PPP有不同的定義，但無一例外均是結(jié)合本國的實踐，在保證公私合作的前提下，從項目融資合作方的角度進行界定。實踐中，不同的公私部門參與程度以及社會資本介入項目運作的不同時期構(gòu)成了不同形式的PPP，也就是說，無論參與項目初始投資建造如BOT、BOO，項目建成后受讓運營如TOT，還是對項目升級改造進行投資后運營如ROT等，僅僅屬于PPP范疇下政府與社會資本的具體合作形式而已，都是從項目運作流程任務(wù)分解的角度予以區(qū)分，而非對PPP的概念進行重新界定。從這個意義上說，在我國現(xiàn)階段大力推廣的PPP并非一個新鮮事物。
上個世紀(jì)80年代，深圳沙角B電廠是我國內(nèi)地批準(zhǔn)的第一個BOT項目，通過政府與外資合作成為我國第一個具有實質(zhì)意義上的PPP項目。隨后，以1994年泉州刺桐大橋為標(biāo)志，民營資本開始逐步進入PPP領(lǐng)域，再后來于2003年開工到2009年正式通車的北京地鐵4號線，成為我國第一個成功由社會資本參與建設(shè)和后續(xù)運營管理的PPP項目的典范，似乎PPP于此獲得了一個加快發(fā)展的契機。然而，在2009年到2014年間，由于我國4萬億天量的信貨和投資刺激計劃，地方政府融資平臺的興起，再加上前期采用PPP模式的項目在后續(xù)的建設(shè)、運營、移交等環(huán)節(jié)進入矛盾高發(fā)期，PPP模式一度步入停滯狀態(tài)。
2013年11月9日至12日，黨的十八屆三中全會在北京召開并通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，但并沒有明確提出PPP的概念。此后，作為第一責(zé)任人的財政部開始著手落實。2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國預(yù)算法>的決定》，同年9月21日，國務(wù)院發(fā)布了43號文即《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)，從此拉開了以部委推動為主的方式推動PPP爆發(fā)式發(fā)展的序幕，首次正式提出“政府和社會資本合作”標(biāo)準(zhǔn)說法，并不斷升級對PPP的支持政策，展開了中國式PPP的重生和崛起之路。當(dāng)PPP熱潮席卷我國社會各個角落的時候，讓我們冷靜下來，重新審視和認(rèn)知我國發(fā)展PPP的目的，就顯得十分必要。
一、推行PPP目的之一：解決地方政府的融資問題
國發(fā)[2014]43號明確提出“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”；同時提出“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)�、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。”隨后，新《預(yù)算法》于2015年1月1日開始執(zhí)行，該法第35條第4款規(guī)定，“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)�！�，切斷了隸屬于政府的融資平臺公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道，進一步強化了國發(fā)[2014]43號文促進PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運營的實質(zhì)內(nèi)涵。
國發(fā)[2014]43號文和新《預(yù)算法》的實施，地方政府融資平臺公司被剝離政府融資職能，在預(yù)算管理和債務(wù)約束的情況下，傳統(tǒng)的地方政府投融資模式難以為繼，自然就有動力去尋找新的融資渠道，也迫使地方政府將其思想統(tǒng)一到中央通過推廣PPP模式來引導(dǎo)地方尋求基建投資新路徑上來，實際上就為PPP在我國現(xiàn)階段的重生和崛起點燃了火種。從這個意義上說，推行PPP目的之一就在于規(guī)范地方政府舉債融資機制，解決地方政府的融資問題，緩解地方政府債務(wù)壓力，減少地方政府增量債務(wù)。
二、推行PPP目的之二：提高社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投資運營效率
2014年9月23日，財政部下發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)，這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說法，也是首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導(dǎo)意見，對PPP模式進行了詳細(xì)明確的界定，部署了PPP推廣事宜。2014年11月29日和12月2日，財政部和國家發(fā)展和改革委員會分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)，從操作模式選擇、工作機制、項目操作流程、政策保障等多層次多角度指導(dǎo)PPP項目運作實施，標(biāo)志著PPP從理論走向?qū)嵺`。
2015年4月29日，中共中央政治局召開會議，對我國經(jīng)濟形勢的判斷發(fā)生了重要變化，首次提出“經(jīng)濟下行壓力較大”，宏觀經(jīng)濟政策的重心開始從供給收縮向需求擴張轉(zhuǎn)移，在堅定不移以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線實現(xiàn)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)。在這一形勢下，PPP開始進入由中央頂層推動的階段。2015年6月1日，國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部和中國人民銀行六部委發(fā)布、經(jīng)國務(wù)院同意的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》開始實施。2015年5月13日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署推廣PPP模式時明確表示，在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，推廣PPP模式，是當(dāng)前穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是拉動投資增長的有效手段。2015年5月19日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，等等。為克服PPP落地的瓶頸，提高PPP的項目質(zhì)量，2015年12月8日，財政部又發(fā)布了《關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》(財金[2015]158號)，出臺示范項目以獎代補政策；同年12月18日，印發(fā)了《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金[2015]167號)，規(guī)定擬采用PPP模式實施的項目應(yīng)在項目識別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評價；2016年3月，財政部PPP綜合信息平臺正式啟用，并于4月發(fā)布緊急通知，要求相關(guān)部門對全國PPP綜合信息平臺項目庫補充第三方中介機構(gòu)信息，規(guī)范咨詢服務(wù)，改進PPP項目設(shè)計；同年12月，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)項目庫管理辦法(試行) 》，亦明確了投資項目在線審批監(jiān)管平臺(重大建設(shè)項目庫)的建設(shè)和使用要求。2016年3月，首只國家級引導(dǎo)基金--中國政府和社會資本合作融資支持基金成立，等等。
上述舉措和政策文件的出臺表明了：在中央強力推動PPP的堅定導(dǎo)向下，以財政部、發(fā)展改革委為主的PPP主管機構(gòu)針對PPP發(fā)展過程中遇到的問題在持續(xù)不斷地進行調(diào)整和優(yōu)化，顯然，PPP成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的主要著力點。
“供給側(cè)改革”是政府提出的重要改革路徑，而供給效率的提升也是必然要求，PPP不僅能有效幫助儲存著大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營項目的地方政府解決融資難題，而且債務(wù)問題和政策趨勢正在“倒逼”地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。PPP幫助地方政府引入社會資本進行公共產(chǎn)品和服務(wù)的建造與運營，其核心之一就在于政府和社會資本要直接實現(xiàn)公平有效的風(fēng)險分擔(dān)和利益共享。通過引入市場競爭和激勵約束機制，無疑會提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，當(dāng)然，這也是我國現(xiàn)階段大力推行PPP的目的之一。
三、推行PPP目的之三：促使地方政府的服務(wù)歸位
改革開放以來，特別是1994年我國實行分稅制之后，央地兩級政府都將經(jīng)濟活動作為發(fā)展的重心，在工作層面上，地方政府的重點放在經(jīng)營城市上，片面地追求財稅收入和基本建設(shè)投入的增加。在我國中央集權(quán)的政治體制下，地方政府官員的升遷往往取決于中央政府的考核，對于地方政府的行為，地方人大難以實現(xiàn)有效的監(jiān)管，對地方政府約束薄弱。在片面迎合政績觀的情形下，依造經(jīng)營土地以及政府融資平臺畸形投融資的放大效應(yīng)，地方政府出現(xiàn)了許多違背市場規(guī)律、拍腦袋超常規(guī)建設(shè)的不合理的行為。新《預(yù)算法》新規(guī)注重績效，要求“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”，并強調(diào)涉及財政性資金支付的，均應(yīng)依法納入預(yù)算，并應(yīng)經(jīng)人大審批；以及國發(fā)[2014]43號文件關(guān)閉政府融資平臺，無疑均是為了約束地方政府上述的不合理行為。
“PPP天然要求法治化環(huán)境，來保持政府和社會資本等各方穩(wěn)定的合作預(yù)期�！贝罅ν七MPPP，將地方基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)打包進入特許運營或者企業(yè)化運營，顯然可將地方政府的權(quán)力關(guān)進籠子里，促使地方政府從原來經(jīng)營城市轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣Y本持久穩(wěn)定地提供公共服務(wù)，促使地方政府的經(jīng)濟活動公開、透明、法治、符合市場規(guī)律。
【參考文獻】
1.朱振鑫：中國式PPP崛起之路：政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理，載微信公號“民生宏觀”，2016年5月23日。
2.付裕：用PPP機制激活地區(qū)經(jīng)濟跨越式發(fā)展助力“穩(wěn)增長”，載人民政協(xié)網(wǎng)，2016年3月14日。
3.傅濤：PPP的熱與惑--關(guān)于PPP目的及概念的再認(rèn)知，載E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)，2015年7月31日
【作者簡介】
法學(xué)博士，北京盈科(烏魯木齊)律師事務(wù)所股權(quán)合伙人、執(zhí)業(yè)律師。
