[ 王忠平 ]——(2004-3-20) / 已閱26830次
1、我國社會主義民族法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀
建國以來，我國民族立法工作走過的是一條曲折發(fā)展的道路，取得了一定的成果。1949年9月，期臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)�！边@標(biāo)志著我國民族法制建設(shè)的開始。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，中央人民政府于1952年8月批準(zhǔn)了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》。《共同綱領(lǐng)》和《實施綱要》對民族區(qū)域自治制度的一些基本原則做了明確規(guī)定，雖然尚不全面，但為以后關(guān)于民族區(qū)域自治制度的立法奠定了基礎(chǔ)。
1954年憲法根據(jù)國家形勢和任務(wù)的發(fā)展變化，對民族區(qū)域自治制度作了一些新的規(guī)定，使《實施綱要》的修改成為必然。因此，從1955年起，全國人大民族委員會即根據(jù)憲法，著手修改《實施綱要》的具體工作，這實際也即是起草民族區(qū)域自治法工作的開始。從1957年6月至“文革”開始，這一時期，由于“左”的指導(dǎo)思想的影響，之前形成的民族立法的良好勢頭逐漸逆轉(zhuǎn)，一些重要的民族立法工作被迫停頓。如起草民族區(qū)域自治法的工作也由于反右的政治形勢而被擱置。但在這樣的形勢下，仍制定了一些重要的法律，如全國人大常委會通過的《民族自治地方財政管理暫行辦法》，此外還批準(zhǔn)了48各民族自治地方組織條例。但總但的來看，這一時期民族立法數(shù)量不多，涉及的范圍比較狹窄。民族立法雖有所前進(jìn)，但開始進(jìn)入建國后民族立法的曲折階段�！拔母铩笔陼r期，民族法制遭到踐踏，民族工作被取消，民族立法工作處于停頓。
黨的十一屆三中全會后，我國社會主義民主法制建設(shè)重新走上健康發(fā)展的道路，在民族問題自身重要性的客觀要求下，在黨和國家的高度重視下，我國民族法制也進(jìn)入了新的發(fā)展階段。這一時期民族立法取得了重大成就，其標(biāo)志是1982年憲法和1984年民族區(qū)域自治法的頒布和實施。82憲法繼承并發(fā)展了54憲法調(diào)整民族關(guān)系所規(guī)定的基本原則，總結(jié)了1954年以來在民族工作中正反兩方面的經(jīng)驗，對民族問題作了比較全面的規(guī)定，奠定了新時期民族立法的法律基礎(chǔ)；1984年通過的民族區(qū)域自治法根據(jù)憲法的規(guī)定擴(kuò)大了民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，使得民族區(qū)域自治得到了進(jìn)一步完善。在此基礎(chǔ)上，民族立法工作全面展開。
首先從數(shù)量上看，除憲法外，全國人大及其常委會通過的法律中，專門對民族問題或涉及民族問題的法律，就有35個；全國156個民族自治地方中，有119個自治條例，還制定了63個單行條例和43個變通規(guī)定；轄有自治地方的省制定實施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)和規(guī)章10個等。（以上資料截至到1998年12月）
其次，從縱的方面講，調(diào)整民族關(guān)系的法律、法規(guī)層次較多，大體上可分為六個層次。(1)、根本大法—憲法；（2）、基本法—民族區(qū)域自治法；（3）、一般法如森林法、草原法等；（4）、國務(wù)院及其所屬部門制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章，如《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實施民族區(qū)域自治法若干問題的通知》、《民族鄉(xiāng)行政工作條例》、《城市民族工作條例》等；（5）、調(diào)整民族關(guān)系的地方性法規(guī)，如湖南、山東、北京等12個省、直轄市人大常委會制定了關(guān)于散居少數(shù)民族工作的條例等；（6）、民族自治地方的自治條例、單行條例、變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定等。這六個層次使民族法形成了層次交叉成網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)的垂直體系。
第三，從橫的方面講，規(guī)定民族問題的法律、法規(guī)遍布各個法律部門，憲法、民法、刑法、經(jīng)濟(jì)法等等。在內(nèi)容上則涉及到社會生活的許多方面。按其調(diào)整的對象，大致可分為以下幾類。（1）、關(guān)于保障民族平等團(tuán)結(jié)的法規(guī)。這類法規(guī)首先源于憲法的規(guī)定，我國憲法總則規(guī)定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強(qiáng)。在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭中要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。國家盡一切努力，促進(jìn)全國各民族的共同繁榮�！痹趹椃ㄆ渌臈l文里，以及依據(jù)憲法的這些規(guī)定，其他的的相關(guān)法律也就維護(hù)民族平等作出了明確的規(guī)定。如《商標(biāo)法》規(guī)定，商標(biāo)不得使用“帶有民族歧視”的文字和圖形；《廣告法》規(guī)定，廣告不得“含有民族種族、宗教、性別歧視的內(nèi)容”；《刑法》也就那些嚴(yán)重妨礙和破壞民族團(tuán)結(jié)的行為，應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任作了規(guī)定；等等。（2）關(guān)于民族區(qū)域自治的法規(guī)。我國憲法規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行民族區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分�！睉椃ǖ牡谌碌诹�(jié)是專門關(guān)于民族區(qū)域自治的規(guī)定。除此以外還有《民族區(qū)域自治法》、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實民族區(qū)域自治法若干問題的通知》等關(guān)于民族區(qū)域自治的專門法規(guī)。（3）、關(guān)于幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善人民群眾生活的法規(guī)。這類法規(guī)很多，其內(nèi)容涉及到基本建設(shè)、財政體制、商業(yè)貿(mào)易、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)等等。如《草原法》規(guī)定，“國家建設(shè)在民族自治地方征用或者使用草原，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排�！钡鹊�。在幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善少數(shù)民族生活方面，還有一些專門的、具有規(guī)范性的文件等。（4）、關(guān)于發(fā)展少數(shù)民族教育、科技、文化事業(yè)的法規(guī)。如《義務(wù)教育法》規(guī)定，“凡年滿六周歲兒童，不分性別、民族、種族，應(yīng)當(dāng)入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育�！边@一類的單行行政法規(guī)和部門規(guī)章也比較多。在發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)方面也有眾多的法律、法規(guī)。我國憲法規(guī)定，國家根據(jù)少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速文化的發(fā)展；各民族都有使用和發(fā)展自己的語言和文字的自由；《著作權(quán)法》規(guī)定，“將已經(jīng)發(fā)表的漢字文學(xué)作品翻譯成少數(shù)民族文字在國內(nèi)出版發(fā)行”，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，不向其支付報酬等。（5）、關(guān)于尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣方面的法律法規(guī)。我國憲法規(guī)定，各民族都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》規(guī)定，“尊重少數(shù)民族的喪葬習(xí)俗，實行土葬的，應(yīng)在制定地點埋葬。對自愿實行喪葬改革的，他人不得干涉。”《監(jiān)獄法》規(guī)定，“對少數(shù)民族罪犯的特殊生活習(xí)慣應(yīng)當(dāng)給予照顧”，等等。（6）、其它法規(guī)。如《城市民族工作條例》、《民族鄉(xiāng)行政工作條例》等等。
建國以來，尤其是改革開放以來，我國民族法制建設(shè)取得了一定成果，隨著在依法治國的進(jìn)程中社會主義法制建設(shè)的加強(qiáng)，民族法制的建設(shè)也在不斷發(fā)展，一些新的民族法規(guī)正在醞釀之中，民族法規(guī)體系日臻完善，必將在我國民族關(guān)系的調(diào)整中發(fā)揮越來越重要的作用。
2、我國當(dāng)前民族法制建設(shè)的不足
新中國成立以來，我國的民族法制建設(shè)取得了很大成就，也積累了豐富而寶貴的經(jīng)驗，已初步建立了具有中國特色的社會主義民族法規(guī)體系，但從總體上看，這一法律體系尚屬初創(chuàng)，很多地方都還不夠完備，相對于民族關(guān)系的發(fā)展，相對于民族工作的實際需要而言，還有很多不足，還有很多需要完善的地方。概括起來，這些不足主要有以下幾個方面。
一是民族法學(xué)研究相對滯后。法學(xué)科是伴隨法現(xiàn)象成長起來的，以法現(xiàn)象為研究對象的一門學(xué)科。其主要研究關(guān)于法現(xiàn)象的各種學(xué)術(shù)，以及法現(xiàn)象的產(chǎn)生、發(fā)展、變化規(guī)律。但是，法學(xué)科不是法現(xiàn)象的簡單的直觀的描述，而是對法現(xiàn)象的科學(xué)的抽象；不是只被動地反映法現(xiàn)象，而是可對法律規(guī)范的制定、實施、發(fā)生作用提供理論指導(dǎo)。民族法學(xué)作為一個專門的法學(xué)科，是20世紀(jì)80年代在我國首先形成和發(fā)展起來的，是以民族法規(guī)為研究對象的學(xué)科。民族法學(xué)科與民族法規(guī)兩者相輔相成，互相促進(jìn)�？梢哉f沒有民族法規(guī)不可能有民族法學(xué)科，而沒有民族法學(xué)科的理論指導(dǎo)，也不可能建立起適應(yīng)社會要求的民族法規(guī)體系。但是我國民族法學(xué)研究相對于民族法規(guī)建設(shè)的需要而言還很薄弱，還沒有形成具有獨立學(xué)科特色的、相對成熟的科學(xué)的民族法學(xué)基本理論體系。
二是民族法制建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制不完善。在法制建設(shè)中，法律監(jiān)督是一個重要的環(huán)節(jié)，在民族法制建設(shè)中顯得尤為重要，這是由民族法制的特征決定的。因為民族法涉及社會關(guān)系的學(xué)多方面，在表現(xiàn)形式上，有時為專門的單行法規(guī)，有時是以專門條文的形式滲透在其他的法規(guī)之中，有些民族法如民族區(qū)域自治法沒有相關(guān)處罰的規(guī)定。從執(zhí)法的角度講，民族法并沒有一個特定的執(zhí)法機(jī)關(guān)（這和其他法規(guī)有很大的不同），而是由相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)根據(jù)自己的職責(zé)所涉及的范圍分別負(fù)責(zé)執(zhí)行�；谶@些情況，民族法的良好實施離不開強(qiáng)有力的法律監(jiān)督，否則就有可能成為無人負(fù)責(zé)的“公用地帶”。我國民族法制監(jiān)督機(jī)制仍然處于一種空白或虛弱狀態(tài)，監(jiān)督體系不完善，沒有充分發(fā)揮“權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督”、“行政監(jiān)督”、“社會監(jiān)督”三者綜合作用，往往單純以“行政監(jiān)督”為唯一的監(jiān)督手段。監(jiān)督的力度也不強(qiáng)，威懾力不高。
三是民族立法的步伐相對緩慢，對已有的法規(guī)修改或修訂工作也很滯后。有法可依是整個法制建設(shè)的第一環(huán)節(jié)，民族法制建設(shè)也不例外。目前我國民族立法相對來說還很落后，一方面一些迫切需要出臺的法規(guī)還沒有制定出來，如全國性的保障散居少數(shù)民族平等權(quán)益的法律到現(xiàn)在還沒有出臺，而近幾年發(fā)生的影響民族團(tuán)結(jié)的事件，大都在非民族區(qū)域自治地方；五個自治區(qū)的自治條例起草了十幾年，但至今沒有一個進(jìn)入法定的批準(zhǔn)程序；有關(guān)規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制方面的民族法律制定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，……另一方面對現(xiàn)有的法律規(guī)范進(jìn)行修改和補(bǔ)充的工作也不及時，法律具有穩(wěn)定性是其特征之一，但也必須隨著社會發(fā)展和客觀情況改變進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷暮脱a(bǔ)充。如我國憲法已修正數(shù)次，而依據(jù)82憲法制定的民族區(qū)域自治法卻一直沒有進(jìn)行修改等等。
四是民族法制的宣傳教育不夠，不能適應(yīng)建設(shè)團(tuán)結(jié)、互助、友愛新型社會主義民族關(guān)系這個總體目標(biāo)的要求。促進(jìn)民族關(guān)系的健康發(fā)展和各民族的共同進(jìn)步不僅僅是少數(shù)民族的目標(biāo)和愿望，也不僅僅是民族自治地方的工作，而是全國各族人民的目標(biāo)和愿望，是全國各級國家機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容之一。良好的民族關(guān)系和各民族的共同進(jìn)步不僅僅對少數(shù)民族有益，對全國各族人民包括漢族、對整個中華民族都是至關(guān)重要的。但是目前對民族法制的重視和宣傳普及往往局限于少數(shù)民族聚居的地方；局限于對少數(shù)民族的宣傳和教育。民族法律法規(guī)成了少數(shù)民族的法律法規(guī)。這種狀況已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展民族關(guān)系的需要。
四、建設(shè)和完善我國民族法制的思路
我國民族法制建設(shè)經(jīng)過幾代人尤其是改革開放這二十來年的努力，取得了一定的成績，但還有很多方面不完備，必須加以完善，使其健全起來，以適應(yīng)新時期發(fā)展民族關(guān)系的需要，以適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。而當(dāng)前民族法制建設(shè)的重點（或主要內(nèi)容）就是要針對民族法制建設(shè)過程中暴露出來的不足和缺陷加以改進(jìn)和完善。
首先要加強(qiáng)民族立法工作，包括對已有的民族法規(guī)進(jìn)行及時的修改和補(bǔ)充，做到有法可依。這包含兩個方面的內(nèi)容，一是加快立法進(jìn)程，中央立法和地方立法并舉，成熟一個制定一個，有的法規(guī)地方可以先搞，然后再形成全國性的法律。目前重點應(yīng)該放在制定迫切需要的全國性的《散居少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)法》和五大自治區(qū)的自治條例以及適應(yīng)促進(jìn)民族地區(qū)建立和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)；一是對已不能很好適用于新時期的已有法律法規(guī)進(jìn)行及時修改和補(bǔ)充，當(dāng)前最迫切的是對民族區(qū)域自治法的修改和完善。
其次是要建立和完善民族法制監(jiān)督機(jī)制。有有效的監(jiān)督機(jī)制才能做到有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。這就要求充分發(fā)揮各種監(jiān)督手段的效用，包括“權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督”、“行政監(jiān)督”和“人民群眾監(jiān)督”以及“輿論監(jiān)督”等。這樣才可以充分保證法律被切實遵守、違法行為得到糾正。
第三是要重視和發(fā)展民族法學(xué)的研究。法學(xué)與法現(xiàn)象是相互作用的，民族法學(xué)是對我國民族法制建設(shè)和實踐形成的經(jīng)驗總結(jié)，是對我國民族法制發(fā)展規(guī)律的科學(xué)抽象。完善的、相對成熟的科學(xué)的民族法學(xué)可以有效推動和指導(dǎo)我國的民族立法、守法和司法以及民族法教育與普及等。當(dāng)前重點就是要完善民族法學(xué)基礎(chǔ)理論、研究方法的更新和擴(kuò)展、現(xiàn)實的民族關(guān)系中的法律問題和具有實踐價值的對策的選題等。
第四是要加強(qiáng)民族法制的宣傳和教育，強(qiáng)化人們的民族法制意識。法制建設(shè)的加強(qiáng)必須確保法律的遵循，而法律的遵循有賴于人們法律意識的強(qiáng)化。我國縣級行政單位幾乎都有少數(shù)民族居住，可以說民族關(guān)系無所不在。要使人們普遍樹立這樣的觀念：民族關(guān)系的狀況不僅涉及到社會的穩(wěn)定和國家的統(tǒng)一，并且民族關(guān)系隨時都可能發(fā)生在你的身邊；民族法作為國家的法律，和國家的其他法一樣，都是國家意志的體現(xiàn)，都具有普遍的約束力，因而，每個公民都有義務(wù)自覺地、切實地加以遵守。這就需要有針對性的加強(qiáng)宣傳工作，宣傳民族法的地位、內(nèi)容和特征。應(yīng)該把民族法的宣傳列入國家的法制宣傳計劃之中，特別是要重視對青少年的宣傳和教育，因為青少年是國家和民族的未來，青少年法制觀念的強(qiáng)弱將對未來的民族關(guān)系產(chǎn)生長遠(yuǎn)的影響。
綜上所述，在新時期，民族法制建設(shè)對民族關(guān)系的發(fā)展具有重要的意義，建立和完善一個健全的科學(xué)的民族法規(guī)體系是我國民族關(guān)系健康發(fā)展的基本保證和要求。民族法制建設(shè)不但重要而且將是一項長期的任務(wù)。
參考文獻(xiàn)：
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