[ 呂忠梅 ]——(2001-1-4) / 已閱31273次
3.各管理部門之間的職權(quán)范圍不明。由于我國目前行政機(jī)關(guān)的設(shè)立都沒有專門的組織法，各部門的職權(quán)都是由各部門自己先制定方案，后報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各部門難免從自身利益出發(fā)來考慮問題，從而忽視整體利益，造成權(quán)力設(shè)置的重復(fù)或空白，只有分工沒有協(xié)作，既不能充分發(fā)揮各部門的作用，又不能形成整體效益；反而因為各部門的權(quán)力競爭造成對整體利益、長遠(yuǎn)利益的損害。這種現(xiàn)象在流域水資源保護(hù)中十分典型：污染管理者、資源開發(fā)者、排污者相脫節(jié)，管理者只收費(fèi)不治理、資源開發(fā)者既要開發(fā)又要治理、排污者只交費(fèi)什么都不管。其結(jié)果只能是流域水資源得不到有效保護(hù)。
4.一些管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明，職權(quán)不定，難以實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的管理目標(biāo)。在四部法律中，關(guān)于流域水環(huán)境保護(hù)僅有《水污染防治法》有所規(guī)定，但其規(guī)定卻是相互矛盾的。該法第四條規(guī)定："……重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu),結(jié)合各自的職責(zé),協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門對水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。"而根據(jù)我國目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置，水行政主管部門下設(shè)水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，根本沒有什么水源保護(hù)機(jī)構(gòu)；然而從《水污染防治法》關(guān)于流域水污染防治的其它規(guī)定來看，顯然流域水污染防治就是流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。由于流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的法律地位不明、權(quán)力不清、職責(zé)不定，當(dāng)然無法發(fā)揮對長江流域水資源統(tǒng)一管理的作用，致使流域水資源保護(hù)舉步維艱。
正是由于以上幾個方面問題的嚴(yán)重存在，才造成了流域水資源保護(hù)管理體制的混亂，以致于在淮河流域出現(xiàn)嚴(yán)重的水污染時，現(xiàn)行制度無法發(fā)揮作用的現(xiàn)象。為理順淮河流域該的水資源保護(hù)管理體制，不得已在《淮河流域水污染防治條例》中設(shè)立淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，授予該小組以行政權(quán)，行使淮河流域水資源保護(hù)的行政管理職能。拋開已有的機(jī)構(gòu)，另設(shè)臨時機(jī)構(gòu)并委以重任，無論如何都不能說是正�，F(xiàn)象；更何況，淮河流域是在污染已萬分嚴(yán)重的情況下進(jìn)行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一樣了再來設(shè)置臨時機(jī)構(gòu)，那么，《環(huán)境保護(hù)法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不過是一紙空文.預(yù)防為主也好.可持續(xù)發(fā)展也罷,只不過是空中樓閣,毫無意義.因此,必須認(rèn)真吸取淮河流域水污染的教訓(xùn),通過立法和修訂現(xiàn)行法律，理順各有關(guān)法律之間的關(guān)系，以保證各項制度能在流域水資源保護(hù)中發(fā)揮作用，保證流域水資源保護(hù)的目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。
還需特別指出的是，流域水資源保護(hù)的流域特性是不可忽視的，即使在對現(xiàn)行法律作出修訂使之能適應(yīng)流域水資源保護(hù)的要求后，根據(jù)流域特點(diǎn)制定專門性立法也是必須的。每一個流域地理位置不同、流域范圍不同、資源開發(fā)利用的目標(biāo)不同、徑流量不同、所擔(dān)負(fù)的社會功能不同，等等。諸多的自然因素與社會因素的差異導(dǎo)致了各流域資源保護(hù)重點(diǎn)的區(qū)別，如淮河流域以防治已經(jīng)出現(xiàn)的嚴(yán)重水污染為主，黃河流域以水土保持為重點(diǎn)，松遼流域預(yù)防與治理并重，長江要以預(yù)防為主；即使是每一流域都共同負(fù)有防治水污染的責(zé)任，由于每一流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略部署、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)、污染源與污染物的數(shù)量種類成分等不同，對每一流域所設(shè)置的保護(hù)制度也應(yīng)該是有差別的。尤其是對長江流域水資源保護(hù)立法屬于預(yù)防性立法，它要更關(guān)注或注重對未來可能發(fā)生的各種現(xiàn)象的法律調(diào)整，更大程度上保護(hù)長江流域水資源的可持續(xù)發(fā)展。雖然目前國務(wù)院發(fā)布的《淮河流域水污染防治暫行條例》一些原則和制度可以在全國適用，但卻不具有長江水資源保護(hù)的特征針對性；也有松遼流域、太湖流域水資源保護(hù)由流域各�。▍^(qū)）聯(lián)合會簽發(fā)布管理規(guī)定，但對長江流域這樣一條涉及范圍廣、涉及地方省市多、資源保護(hù)任務(wù)和重點(diǎn)差異大的流域來說，不僅僅是達(dá)成協(xié)議的難度大，而且協(xié)議達(dá)成后的執(zhí)行難度更大、也很脆弱。因此，從對長江流域水資源有效保護(hù)的角度出發(fā)，當(dāng)然需要制定專門的法律，根據(jù)具體情況設(shè)置制度體系，建立切實(shí)可行的保護(hù)體制。
二
在關(guān)于長江水資源保護(hù)立法的研究中，我們首先看到長江流域水資源的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，它具有顯著的雙重屬性：長江流域水資源既是一種環(huán)境資源，具有公共資源的一般屬性，即供應(yīng)的聯(lián)合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性；又是一種經(jīng)濟(jì)資源，具有以長江流域為本體的特殊性，即生態(tài)系統(tǒng)的完整性、管轄的跨行政區(qū)域性和開發(fā)利用方式的多元性。其次，我們也看到了長江流域水資源在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中的地位以及由此而顯現(xiàn)出的長江流域?qū)χ袊沙掷m(xù)發(fā)展的不可替代性。但是，目前長江流域水資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀令人堪憂，已經(jīng)出現(xiàn)的質(zhì)量性缺水、區(qū)域性污染呈上升趨勢等問題和目前才初露端倪將來可能出現(xiàn)的因不合理開發(fā)利用長江流域水資源而嚴(yán)重影響整個流域乃至全國可持續(xù)發(fā)展的問題使我們認(rèn)識到及早進(jìn)行長江流域水資源保護(hù)專門立法的必要性。記憶猶新的淮河流域嚴(yán)重污染狀況和先污染后治理的慘痛教訓(xùn)，時刻在告誡我們，長江水資源保護(hù)必須切實(shí)貫徹"預(yù)防為主"原則，如果等到長江流域變成了又一個淮河流域，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)將不堪設(shè)想。法律作為規(guī)范人們行為的基本準(zhǔn)則，以其特有的概括性、普遍適用性、規(guī)范性和國家強(qiáng)制性為人們設(shè)定行為模式，通過引導(dǎo)、激勵、限制、禁止等各種形式告知全體公民可以做、應(yīng)該做、不能做的條件、范圍和程序；它可以將未來可預(yù)見的各種情況納入規(guī)范的軌道，也可以避免各種沖突與矛盾。從法律的功能與作用來看，它必然是保護(hù)長江流域水資源的最有力的武器。另外，長江流域水資源的公共資源屬性，也決定了市場機(jī)制或價值規(guī)律的無功能，必須要設(shè)置公共權(quán)力，而在現(xiàn)代社會條件下，能夠代表全體社會成員的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)當(dāng)然是也只能是國家。而在權(quán)力法定的現(xiàn)代法治觀念下，設(shè)置公共權(quán)力機(jī)關(guān)并賦予其一定的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定其活動原則和活動范圍，也是法律的基本職能。因此，無論從哪一方面看，制定長江流域水資源保護(hù)的專門法律都是必要的。
建立在必要性、可能性基礎(chǔ)之上的長江流域水資源保護(hù)立法當(dāng)然還必須具備科學(xué)性、邏輯性、嚴(yán)謹(jǐn)性、可操作性、和內(nèi)外部的協(xié)調(diào)性，根據(jù)課題組的研究成果和長江流域水資源保護(hù)的實(shí)踐，可以對《長江流域水資源保護(hù)辦法》作出如下基本設(shè)想：
（一）《長江流域水資源保護(hù)辦法》的基本結(jié)構(gòu)。
《長江流域水資源保護(hù)辦法》可由六大部分構(gòu)成：
1、總則。規(guī)定長江流域水資源保護(hù)的立法依據(jù)、基本概念、基本對策或原則、適用范圍等。
2、監(jiān)督管理。規(guī)定長江流域水資源保護(hù)的管理體制、管理機(jī)構(gòu)及其權(quán)限、機(jī)構(gòu)間勾通協(xié)調(diào)原則和程序以及適用于整個流域的水資源保護(hù)管理制度。
3、流域水資源開發(fā)利用的保護(hù)。具體規(guī)定長江流域水資源開發(fā)利用的各種行為及其開發(fā)利用者在水資源保護(hù)方面的權(quán)利義務(wù)，規(guī)定各項保護(hù)制度。
4、流域水污染防治。具體規(guī)定各種向長江流域排放水污染物的行為，規(guī)定排放水污染物的管理程序和具體制度。
5、法律責(zé)任。具體規(guī)定各種違反《長江流域水資源保護(hù)辦法》的行為及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
6、附則。規(guī)定《長江流域水資源保護(hù)辦法》的生效、解釋、對相關(guān)法律法規(guī)的適用等。
（二）長江流域水資源保護(hù)管理體系的設(shè)置原則
在長江流域水資源既是公共資源、其具有公共資源的一般屬性，又是流域資源、也具有流域的特殊屬性的認(rèn)識基礎(chǔ)上，構(gòu)建長江流域水資源保護(hù)管理體制必須遵循如下原則:
1、效率原則。效率原則在許多國家都是評價政府活動及體制的合理性的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，管理的有效性和管理機(jī)構(gòu)的效率始終應(yīng)作為設(shè)置體制的基本目標(biāo)。而管理系統(tǒng)的專門化和管理體制的單一權(quán)力機(jī)構(gòu)，有助于減少決策和辦事過程中的消耗，可以增長效率、克服無責(zé)任性和混亂性。如果將長江水資源保護(hù)管理權(quán)分散于多個政府部門或各區(qū)域性部門，不只是簡單的確定權(quán)力分工，為實(shí)質(zhì)上是使機(jī)構(gòu)之間具有了競爭性，這種競爭既有正面效應(yīng)，如調(diào)動個部門的積極性，形成保護(hù)長江流域水資源的共同努力；也有負(fù)面效應(yīng)，為鼓勵個部門利用一切可行的機(jī)會去追求短期利益提供了便利。因為，如果一個部門不這樣做，則其他部門便會這樣做。其結(jié)果是導(dǎo)致長江流域水資源這樣的公共資源的開發(fā)走到可悲的地步。當(dāng)相關(guān)的方面包括了大量的權(quán)力重疊和交叉的小公共權(quán)力，而各個小的公共權(quán)力又只能夠規(guī)范幾個較小的與作用方面有關(guān)的權(quán)力的行為時，"公眾悲劇"就會在幾個較小權(quán)力的競爭中發(fā)生：而個較小的權(quán)力機(jī)構(gòu)沉溺于權(quán)力的病態(tài)競爭，則無法去注意和實(shí)現(xiàn)該權(quán)力的真正目標(biāo)，從而導(dǎo)致效率低下或不計效率，使公共權(quán)力變成否定性的負(fù)值游戲。因此，應(yīng)充分認(rèn)識"系統(tǒng)專門化才能增長效率"的意義，吸取過去水資源保護(hù)管理體制中普遍存在的因權(quán)力分散而導(dǎo)致的低效率的慘痛教訓(xùn)，避免"公眾悲劇"和"非集權(quán)化的惡性循環(huán)"的發(fā)生。在此意義上，長江流域水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建必須以效率作為基本目標(biāo)，選擇通過加強(qiáng)大權(quán)力者或通過增加專門機(jī)構(gòu)的決策能力、增加對專門化系統(tǒng)的組建、合并與強(qiáng)化的體制。具體而言，就是要真正賦予長江流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)以決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)和執(zhí)行權(quán)，使其能夠擔(dān)負(fù)起統(tǒng)一管理的責(zé)任，保證管理的效率。
2、協(xié)調(diào)原則。長江流域水資源的公共性和對其使用方式的多元性決定了其資源保護(hù)管理的任務(wù)絕對不可能是單一機(jī)構(gòu)就能完成的，必須有各相關(guān)部門的配合，而這種配合必須是協(xié)調(diào)的。協(xié)調(diào)是為了避免采取互不相容的政策，控制各機(jī)構(gòu)的活動與決定，使大家步調(diào)一致地追求已確定的共同目標(biāo)和目的。協(xié)調(diào)既要避免矛盾、又要解決矛盾，既有預(yù)防性、又有戰(zhàn)略性，既有程序性、又有實(shí)質(zhì)性。在對長江流域水資源保護(hù)的管理過程中，必然會產(chǎn)生權(quán)力的交叉與分割，存在實(shí)際上的權(quán)力相對分散的多元化體制，也必然會出現(xiàn)分權(quán)與平衡的問題。這種情況下，就必須正確處理統(tǒng)一管理與分權(quán)的關(guān)系，在保證管理效率的前提下，確立合理解決矛盾的原則，建立廣泛的處理機(jī)構(gòu)間權(quán)力沖突的機(jī)制。這種機(jī)制表現(xiàn)在法律上就是要明確各管理部門的具體職責(zé)與權(quán)限，明確各部門行使職權(quán)的法律程序和行為范圍，以協(xié)調(diào)各部門在長江水資源保護(hù)管理中的關(guān)系。在協(xié)調(diào)原則下，統(tǒng)一管理是基本目標(biāo)，各部門在這一目標(biāo)下分權(quán)與平衡：必要的權(quán)利交叉既有側(cè)重點(diǎn)又有勾通程序，適當(dāng)?shù)臋?quán)力分割也不是互相推諉和扯皮的借口。統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)與分管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系也是相互配合和依存的關(guān)系，它們各自均有明確的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互競爭，而是為了實(shí)現(xiàn)共同的管理目標(biāo)各負(fù)其責(zé)。具體而言，長江流域水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在長江流域水資源管理體制中處于核心地位，長江流域內(nèi)的各區(qū)域性環(huán)境保護(hù)部門、水利管理部門以及漁政漁港管理部門、航道管理部門等均是協(xié)管部門，各部門應(yīng)在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行管理；同時，還必須接受統(tǒng)一管理部門的宏觀調(diào)控，及時調(diào)整工作方向，避免因權(quán)力的競爭損害權(quán)力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。過去，正是由于沒有統(tǒng)一的長江流域水資源保護(hù)立法，才出現(xiàn)了管理上的種種混亂，現(xiàn)在要制定有關(guān)法規(guī)，當(dāng)然首先要解決好管理體制的協(xié)調(diào)問題，
確立各部門間的正常關(guān)系，以保證管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
3、民主決策原則。長江流域水資源保護(hù)管理從一定意義上看就是對長江水資源這種公共資源的分配與控制。在對長江水資源供給的分配中，不僅需要有效，也需要公正、合理。使這種分配有益于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)，有益于實(shí)現(xiàn)社會的共同利益，即公眾的長遠(yuǎn)利益。而集體決策、民主決策，便是應(yīng)用正義與公平的必要條件。這就需要合作與參與，需要有對決策過程的了解和提出批評的權(quán)利，更需要有參與和對決策進(jìn)行修改的程序。因此，在功能性權(quán)力集中的同時，還必須建設(shè)決策性權(quán)力的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，以使決策科學(xué)、公正、合理。保證合理、公正的長江流域水資源管理體制存在于民主決策與功能權(quán)力集中的復(fù)合結(jié)構(gòu)之中。多元的決策與集中的控制執(zhí)行相結(jié)合才能構(gòu)成"完善"的長江流域水資源保護(hù)管理體制。為保障民主決策原則的實(shí)現(xiàn)，在長江流域水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建中，就必須充分注意各管理機(jī)構(gòu)、各管理相對人的民主權(quán)利，在法律上賦予他們相應(yīng)的地位與權(quán)力，設(shè)置必要的程序，保證這些權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。
（三）長江流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的職權(quán)。
要使長江流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)起統(tǒng)一管理長江流域水資源保護(hù)的責(zé)任，必須改變其僅作為流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，使起成為真正的流域水資源保護(hù)的執(zhí)法主體。其職權(quán)范圍因包括：
1、規(guī)劃計劃權(quán)。具體為負(fù)責(zé)制定長江流域水資源保護(hù)的規(guī)劃和計劃、總量控制計劃、污染防治計劃、供水計劃等。
2、監(jiān)督檢查權(quán)。具體為監(jiān)督檢查流域規(guī)劃和各項計劃的實(shí)施和流域內(nèi)各行政區(qū)的水資源保護(hù)工作，檢查重點(diǎn)工程對長江水資源的影響，檢查各項制度的實(shí)施情況并提出相應(yīng)的意見和建議。
3、獲取信息權(quán)。具體為流域內(nèi)各行政區(qū)對所轄江段水資源保護(hù)工作的匯報，要求各地區(qū)進(jìn)行排污申報，指定重點(diǎn)工程、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)單位定期匯報，根據(jù)具體情況要求個別部門和單位進(jìn)行臨時匯報等。
4、監(jiān)測權(quán)。具體為負(fù)責(zé)長江的水文、水質(zhì)監(jiān)測及�。ㄊ小^(qū)）界水質(zhì)變化情況監(jiān)測。
5、建議權(quán)。建議流域內(nèi)各行政區(qū)決定限期治理、綜合開發(fā)利用和綜合整治等。
6、許可權(quán)。包括取水許可、沿江設(shè)置排污口許可、污染物排放許可等。
7、糾紛處理權(quán)。包括對跨行政區(qū)的水污染糾紛、用水糾紛等的處理權(quán)。
8、行政強(qiáng)制權(quán)。對長江流域水資源造成危害的單位和個人采取直接的和間接的強(qiáng)制措施的權(quán)力。
9、行政處罰權(quán)。對長江流域水資源造成損害的單位和個人予以行政處罰的權(quán)力。
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