[ 王克先 ]——(2018-1-24) / 已閱7758次
試析行政訴訟起訴期限
王克先 呂凱利 浙江新時(shí)代律師事務(wù)所
[內(nèi)容提要]行政訴訟起訴期限是指行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)的行政行為，向人民法院提起行政訴訟的法定期限，超過(guò)期限，即喪失提起行政訴訟的權(quán)利。行政訴訟起訴期限具體可分為直接提起行政訴訟、行政復(fù)議后提起行政訴訟、對(duì)行政不作為提起行政訴訟、未告知訴權(quán)或起訴期限提起行政訴訟、對(duì)行政協(xié)議提起行政訴訟的起訴期限。行政訴訟起訴期限是固定的，沒(méi)有中斷、中止的規(guī)定，除非有正當(dāng)事由，并由人民法院決定，才可對(duì)被耽誤的期限扣除或延長(zhǎng)。
[關(guān)鍵詞]試析 行政訴訟 起訴期限
一、行政訴訟起訴期限的概念
行政訴訟起訴期限是指行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)的行政行為，向人民法院提起行政訴訟的法定期限，超過(guò)期限，即喪失提起行政訴訟的權(quán)利。
二、我國(guó)行政訴訟起訴期限的演變
2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，對(duì)1989年4月4日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，自1990年10月1日起施行的行政訴訟法（舊《行政訴訟法》）進(jìn)行了全面修改。修改后的行政訴訟法（新《行政訴訟法》）自2015年5月1日起施行。
1、新《行政訴訟法》在起訴期限上進(jìn)行了延長(zhǎng)，由原來(lái)的三個(gè)月延長(zhǎng)至六個(gè)月，并將《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（2000年《行政訴訟法司法解釋》）第四十二條最長(zhǎng)起訴期限的內(nèi)容引入了新《行政訴訟法》。
舊《行政訴訟法》第三十九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。
2000年《行政訴訟法司法解釋》第四十二條規(guī)定， ……對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)20年、其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的，人民法院不予受理。
新《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。
因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理。
2、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（2015年《行政訴訟法司法解釋》）規(guī)定了行政不作為的起訴期限。
新舊《行政訴訟法》和2000年《行政訴訟法司法解釋》均未直接規(guī)定行政不作為的起訴期限。司法實(shí)踐中，由于有些行政不作為始終處于延續(xù)狀態(tài)，難以確定起訴期限的計(jì)算起點(diǎn)。
2015年《行政訴訟法司法解釋》第四條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起六個(gè)月內(nèi)提出。
三、行政起訴期限分類
1、直接提起行政訴訟的起訴期限
行政相對(duì)人直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。
這類起訴期限針對(duì)的是行政相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)也告知了相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利的情形。
值得注意的是，因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理。即使起先不知道，待超過(guò)二十年或五年才知道有這樣一個(gè)行政行為，也喪失了訴權(quán)。這種情況一般存在于行政行為的利害關(guān)系人，因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)不可能將行政行為一一告知行政行為的利害關(guān)系人，以致利害關(guān)系人根本不知道有這樣一個(gè)行政行為。
2、行政復(fù)議后提起行政訴訟的起訴期限
行政相對(duì)人不服行政復(fù)議決定的，可以在收到行政復(fù)議決定書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。
這類行政訴訟針對(duì)的是復(fù)議機(jī)關(guān)的行政行為和被申請(qǐng)復(fù)議的行政行為，因?yàn)樾姓鄬?duì)人選擇了復(fù)議，故對(duì)原行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的起訴期限也隨著復(fù)議行為（或不作為），由六個(gè)月變成十五日。
值得注意的是，除了個(gè)別需要復(fù)議前置的行政行為（如侵犯自然資源所有權(quán)或使用權(quán)、對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅發(fā)生爭(zhēng)議等）之外，絕大多數(shù)行政行為是可以在不申請(qǐng)行政復(fù)議的情況下直接向人民法院提起行政訴訟的，這也避免了因行政復(fù)議導(dǎo)致的對(duì)原行政行為起訴期限的縮短。
3、對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為提起行政訴訟的起訴期限
行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，行政相對(duì)人可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
行政相對(duì)人在緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不履行的，提起訴訟不受兩個(gè)月期限的限制。
行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起六個(gè)月內(nèi)提出。
這類行政訴訟針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為，這類案件有兩個(gè)期限需要把握，一是行政機(jī)關(guān)在行政相對(duì)人提出申請(qǐng)后兩個(gè)月內(nèi)不履行職責(zé)（緊急情況除外），即超過(guò)兩個(gè)月才享有訴權(quán)；二是行政相對(duì)人可在兩個(gè)月屆滿之日起六個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟，超過(guò)六個(gè)月訴權(quán)喪失。
4、未告知訴權(quán)或起訴期限提起訴訟的起訴期限
行政機(jī)關(guān)作出行政行為（或行政復(fù)議決定）時(shí)未告知行政相對(duì)人訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從行政相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為（或行政復(fù)議決定）內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)二年。
這類行政訴訟針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為（或行政復(fù)議決定）時(shí)，未告知行政相對(duì)人訴權(quán)或者起訴期限，但行政相對(duì)人知道行政行為（或行政復(fù)議決定）內(nèi)容的情形。換言之，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在作出行政行為（或行政復(fù)議決定）時(shí)未告知行政相對(duì)人訴權(quán)或者起訴期限時(shí)，相對(duì)人的起訴期限就有二年。
這一規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為提起行政訴訟并不適用，因?yàn)樾姓V訟法已經(jīng)明確規(guī)定行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，行政相對(duì)人可以向人民法院提起訴訟，司法解釋也規(guī)定了不作為案件六個(gè)月的起訴期限。行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)雖未告知行政相對(duì)人訴權(quán)或者起訴期限，但法律已經(jīng)明確規(guī)定該情形的起訴期限，故二年起訴期限不適用行政機(jī)關(guān)不作為案件。
5、行政協(xié)議的起訴期限
所謂行政協(xié)議，是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，與行政相對(duì)人基于意思表示一致而達(dá)成的協(xié)議。顧名思義，行政協(xié)議是兼具民事、行政法律關(guān)系的復(fù)合型協(xié)議。
2015年《行政訴訟法司法解釋》規(guī)定，行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定；對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。
也就是說(shuō)，針對(duì)行政協(xié)議的履行問(wèn)題，適用民法調(diào)整；針對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，單方致使行政協(xié)議權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化的問(wèn)題，適用行政法調(diào)整。故在提起訴訟時(shí)，針對(duì)不同的訴訟，適用不同的法律，相對(duì)應(yīng)的起訴期限（或訴訟時(shí)效）也有所不同。
四、起訴期限的轉(zhuǎn)化問(wèn)題
應(yīng)注意起訴期限的轉(zhuǎn)化問(wèn)題，如果行政機(jī)關(guān)作出了行政行為，但行政相對(duì)人一直處于不知道行政行為的狀態(tài)，則根據(jù)案件類別最長(zhǎng)起訴期限為二十年或者五年；如果開(kāi)始行政相對(duì)人并不知道行政行為，后來(lái)得知了行政行為，但行政機(jī)關(guān)未告知訴權(quán)或起訴期限，那么起訴期限從其得知行政行為之日起計(jì)算，為二年；如果行政機(jī)關(guān)事后告知行政相對(duì)人行政行為內(nèi)容和訴權(quán)或起訴期限的，則從告知之日起開(kāi)始計(jì)算為六個(gè)月。
五、起訴期限扣除和延長(zhǎng)
因不歸責(zé)于行政相對(duì)人的原因?qū)е缕洳荒芴崞鹦姓V訟的情況下，起訴期限可以扣除或延長(zhǎng)。
行政相對(duì)人因不可抗力或者其他不屬于自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)，應(yīng)予扣除。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，顯然不屬于自身的原因。
行政相對(duì)人因其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內(nèi)，可以申請(qǐng)延長(zhǎng)期限。
六、行政起訴期限的固定性
行政起訴期限是固定的，如果行政相對(duì)人超過(guò)起訴期限起訴的，人民法院將對(duì)其起訴不予受理或駁回起訴。行政起訴期限沒(méi)有中斷、中止的規(guī)定，除非有正當(dāng)事由，并由人民法院決定，才可以對(duì)被耽誤的起訴期限扣除或延長(zhǎng)。來(lái)信來(lái)訪、情況反映均不構(gòu)成時(shí)間耽誤的正當(dāng)理由。人民法院在審理案件中，可以依職權(quán)審查起訴期限，對(duì)起訴期限的審查貫穿于案件審理的全過(guò)程，人民法院在立案的時(shí)候就要對(duì)起訴期限進(jìn)行審查，無(wú)正當(dāng)理由超過(guò)起訴期限的，不予受理。對(duì)已經(jīng)受理的行政案件起訴期限的審查更是行政案件審理的首要任務(wù)，無(wú)論行政機(jī)關(guān)抗辯與否，發(fā)現(xiàn)超過(guò)起訴期限的，一審二審都應(yīng)裁定駁回起訴。
參考文獻(xiàn)
[1] 《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(1989年4月4日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，自1990年10月1日起施行；2014年11月1日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議修改，自2015年5月1日起施行)；
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