[ 扈亭河 ]——(2004-4-23) / 已閱10284次
論執(zhí)行分權運行模式的科學構建
扈亭河
內容提要：執(zhí)行分權已是大勢所趨，但在各地法院改革中分權的模式存在著較大的不同，有兩權制說，亦有三權制說，在機構設置、人員配備等方面更是千差萬別。本文從分權的必要性、分權模式等方面進行了論述，并闡明了執(zhí)行裁決權和實施權的內容、機構設置、人員配備、兩權制約等方面的內容。
關鍵詞：分權、裁決權、實施權
以“公正與效率”為主題，我國司法改革不斷推進，改革內容豐富、形式多樣，改革的范圍涉及的面也比較廣，從審判流程工作管理、刑事民事行政審判方式改革、庭前調解改革到審判監(jiān)督改革等等。執(zhí)行工作改革也在全國法院系統(tǒng)普遍展開，各地法院紛紛成立了執(zhí)行工作局。但就基層法院而言，執(zhí)行機構內部應設立什么部門，各部門之間如何分工，按什么模式運行，如何合理配置執(zhí)行權等等問題，并無明確規(guī)定，各地做法也各不相同。鑒此，筆者試圖立足本院執(zhí)行工作的改革，在現行法律規(guī)定框架內，以執(zhí)行公正為核心，以公開、高效、廉潔為目標，探索建立符合法院執(zhí)行工作規(guī)律的運行機制。
一、 實施執(zhí)行分權改革的必要性和重要性
執(zhí)行案件由執(zhí)行員一人將案件包辦到底的做法弊端很多，為辦理人情案、關系案、金錢案提供了生長的土壤，出現了執(zhí)行干警違法違紀現象，到了改革不容置疑、刻不容緩的地步。實施執(zhí)行分權改革，有以下幾個方面的必要性：
（一）改變辦理執(zhí)行案件過程中存在權力過于集中的問題
傳統(tǒng)的執(zhí)行權運行模式存在的弊端就是執(zhí)行權的高度集中。一起執(zhí)行案件交給執(zhí)行員后，從執(zhí)行措施的決定到實施，從執(zhí)行財產的調查到處分、分配，對被執(zhí)行人財產的執(zhí)行到對其債權的執(zhí)行以及被執(zhí)行人的變更、追加到對案外人異議的審查處理等，均由負責執(zhí)行的執(zhí)行員一個人說了算。由于執(zhí)行員手中的權力過大且集中，又缺乏有效的監(jiān)督和制約機制，具有很大的主觀性和隨意性，容易產生決策錯誤，造成錯誤執(zhí)行，甚至造成違法執(zhí)行，同時也使外來的不法干預有機可乘，致使執(zhí)行的司法獨立無司法保障。
（二）杜絕執(zhí)行干警違法辦案、實現執(zhí)行公正的需要
最高人民法院院長肖揚指出，規(guī)范權力的行使，防止權力的濫用，正是為了使國家權力始終掌握在人民手中，始終為了最廣大人民的根本利益。任何權力都有被濫用的可能，這是萬古不易的真理。不受制約的權力正如一匹脫韁的野馬，恣意橫行，而沒有制約的權力必然導致腐�、�。執(zhí)行案件由一個人說了算，監(jiān)督軟弱無力，導致執(zhí)行亂、亂執(zhí)行的現象還比較嚴重。由于執(zhí)行權的行使基本上依賴執(zhí)行人員的自覺性，而自覺性畢竟是有限的，以致于執(zhí)行人員不依法行使執(zhí)行權的現象時常存在，或怠于行使執(zhí)行權滋生執(zhí)行難，或濫用執(zhí)行權出現執(zhí)行亂。金錢案、關系案和人情案也沒有從根本上得到遏制，當事人仍然有機會利用請客送禮、行賄、拉關系、找門路等手段，拉攏腐蝕執(zhí)行員，以期達到使執(zhí)行員作出對自己有利執(zhí)行決定的目的，侵害了其他當事人的合法權益，執(zhí)行效率和執(zhí)行質量低下，因此必須改變執(zhí)行權集中行使的狀況，分解執(zhí)行權，實現權力制衡。執(zhí)行分權，不但有兩權的制約，而且也帶來了執(zhí)行的透明度和公開性，從而促進執(zhí)行工作的廉潔性。
二、執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權的分權模式
對權力的制約不外兩種途徑，一是“以權利制約權力”，即通過人民對國家機構和國家工作人員的選舉、質詢、罷免等方式監(jiān)督、制約權力；二是“以權力制約權力”，即通過國家權力機關的監(jiān)督以及其他國家機關適當的權力分工實現相互制約②。對執(zhí)行權劃分，就是實現執(zhí)行權力對權力的制約。執(zhí)行權劃分應達到科學合理、分權制約、規(guī)范高效的要求，實現這些要求首先要對執(zhí)行權有正確的分析和認識。執(zhí)行權究其性質應屬司法權和行政權相混合的一種權力，既有司法權屬性，也具有行政權屬性。執(zhí)行權的司法權屬性是指在執(zhí)行過程中，針對當事人的請求，對爭議的事項作出裁判，以解決執(zhí)行爭議的權力，具有被動性、中立性、終局性的特點，司法權屬性表現在執(zhí)行異議的審查裁定，被執(zhí)行主體的變更追加，中止、終結的裁決等方面。行政權屬性表現在決定（命令）被執(zhí)行人履行義務、報告財產狀況，決定（命令）采取執(zhí)行措施、強制措施等方面。因此，執(zhí)行權具有司法權、行政權屬性，是有別于其他國家權力的一種特殊權力。根據執(zhí)行權的特殊性質和執(zhí)行工作的實際，將執(zhí)行權分為執(zhí)行裁決權和執(zhí)行實施權。執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁決權分別由不同的執(zhí)行員行使，來達到“以權力制約權力”的目的，進而實現執(zhí)行工作的健康、有序進行。
（一）執(zhí)行裁決權的內容
執(zhí)行案件離不開裁判，無論是從執(zhí)行程序的啟動到對有關執(zhí)行問題的爭議、執(zhí)行案件的中止、終結等，都需要在執(zhí)行中行使執(zhí)行裁決權。執(zhí)行權中的裁決權由人民法院執(zhí)行員行使，包括的內容有：1、案外人異議的處理。執(zhí)行裁決庭對案外人異議經過審查后認為異議不成立的，裁定駁回異議。案外人對執(zhí)行標的提出異議，經審查理由成立的，裁定中止執(zhí)行。經審查發(fā)現決定、裁定有錯誤的，按審判監(jiān)督程序處理。2、需變更、追加被執(zhí)行人的處理。根據當事人申請，對需變更或追加主體的，由執(zhí)行實施人員將有關材料交執(zhí)行裁決庭的法官審查合議，需變更、追加的，由裁判人員作出裁定。否則，不能變更、追加被執(zhí)行主體。3、中止執(zhí)行裁判。執(zhí)行實施人員認為案件需要中止的，將有關材料交裁判人員。對于當事人達成和解協(xié)議且約定履行期限在六個月以上，上級法院及本院對案件決定再審，案外人提出確有理由的異議，無財產保全措施、申請人不能提供執(zhí)行線索等情況，經執(zhí)行裁決庭法官審查并合議后可中止執(zhí)行。否則，不能中止執(zhí)行，可決定繼續(xù)執(zhí)行或更換其他執(zhí)行員執(zhí)行。4、暫緩執(zhí)行審查。對具有當事人達成和解協(xié)議、上級法院通知暫緩執(zhí)行、提供擔保暫緩執(zhí)行、審計評估期間、拍賣變賣期間等情形，決定暫緩執(zhí)行。5、不予執(zhí)行仲裁裁決、公證債權文書的審查。對仲裁裁決書、公證債權文書符合民事訴訟法第217條、第218條規(guī)定的可裁定不予執(zhí)行。6、終結執(zhí)行裁判。對符合民事訴訟法第235條規(guī)定的，裁定終結執(zhí)行。不符合法律規(guī)定的，繼續(xù)執(zhí)行或更換執(zhí)行員執(zhí)行。7、妨害民事訴訟強制措施復議的審查裁決。對妨害民事訴訟、妨害執(zhí)行的行為，依法作出罰款、拘留決定。8、執(zhí)行程序異議處理。對當事人、第三人提出的執(zhí)行措施不當，執(zhí)行方式不當，超標的執(zhí)行，執(zhí)行財產超出法定范圍，違反法定程序等執(zhí)行過程中的問題，由執(zhí)行法官依法審查，異議成立的，裁定撤銷執(zhí)行行為；異議不成立的，裁定駁回異議。
（二）執(zhí)行實施權的內容
執(zhí)行實施權貫穿于執(zhí)行案件的全部過程，執(zhí)行案件的始終都離不開執(zhí)行實施權。執(zhí)行權中的實施權的內容包括：1、向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知。向當事人宣講法律，講明法律利害關系、法律后果及指定履行義務期限。被執(zhí)行人表示履行義務的，發(fā)出執(zhí)行通知書和執(zhí)行傳票，到指定場所履行義務。2、實施執(zhí)行強制措施。對被執(zhí)行人不履行義務的，依法實施查封、扣押、凍結、查詢、提取、扣留、劃撥、變賣、拍賣等執(zhí)行措施，對可能隱匿財產及有關證據材料的，依法實施搜查。對經兩次合法傳喚拒不到場的進行拘傳，拒不履行義務及妨害執(zhí)行的，由執(zhí)行法官決定罰款、拘留，并經院長批準后，由執(zhí)行實施庭實施。3、實施協(xié)助執(zhí)行決定。包括協(xié)助執(zhí)行法律文書指定交付財物、票證、協(xié)助查封、扣押、凍結、查詢、劃撥、扣留、提取被執(zhí)行人財產、存款、收入及被執(zhí)行人的預期收益。4、對被執(zhí)行人有到期債權的，按法律規(guī)定向第三人發(fā)出履行義務通知，第三人在法定期限內既不提異議又不履行的，強制執(zhí)行第三人。5、對被執(zhí)行人、被執(zhí)行財產情況進行調查。根據申請人提供的執(zhí)行線索及掌握的其他情況展開調查，對有意躲避、藏匿的被執(zhí)行人進行調查。6、具體組織參與執(zhí)行分配。確定清償順序，確定清償比例，制作分配表，保證優(yōu)先權實現等。
（三）劃分的依據
從目前的執(zhí)行實踐看，將執(zhí)行權力劃分為執(zhí)行裁判權和實施權，由執(zhí)行機構的裁判組和執(zhí)行實施組分別實施，比較妥當。理由是：其一，具有充足的理論依據。執(zhí)行權具有司法權和行政權的雙重屬性，這是目前執(zhí)行分權改革的理論基礎，也是執(zhí)行機構分為執(zhí)行裁判組和執(zhí)行實施權的依據。其二，這種劃分與執(zhí)行人員的數量和整體素質狀況相適應。當前，執(zhí)行人員的數量遠不能適應任務的要求，而且人員素質參差不齊，短期內改變這一現狀又是不可能的。在這種情況下，若將權力再進行更細的劃分后又沒充足的人員操作這一權力，達不到預期的效果。其三，符合效率和效益原則。執(zhí)行權運行中必須考慮簡約程序、節(jié)約訴訟資源。從這個角度講，由執(zhí)行裁判組、執(zhí)行實施組行使這兩種權力已經足夠了，這種做法符合效率原則。而且，在同一層面上進行權力的劃分，便于權力之間的協(xié)調，效率和效益同時可以兼顧。
（四）人員的分配
執(zhí)行權運行模式從執(zhí)行權的權力劃分開始，拓展到人員的分離，再發(fā)展為組織機構的分離，執(zhí)行權運行機制的改革與執(zhí)行機構設置的改革進行了有機的結合，使執(zhí)行權運行機制與執(zhí)行機構渾然一體，并且有利于對不同的人員進行不同的管理③。在執(zhí)行人員結構的調配上，既要考慮執(zhí)行的雙重屬性，又要兼顧法院的管轄范圍等自身的特點，科學地設置執(zhí)行權的運行模式�？梢蕴剿髟囆袌�(zhí)行法官責任片區(qū)制度，將轄區(qū)范圍劃分為幾個片區(qū)，設置一個或者根據需要設置幾個執(zhí)行裁決庭，由執(zhí)行機構設置的幾個執(zhí)行實施庭行使執(zhí)行實施權。執(zhí)行實施庭實行庭長負責制，執(zhí)行實施庭再可以進一步細分為幾個執(zhí)行實施小組，執(zhí)行組長從勝任執(zhí)行工作的資深執(zhí)行長中選任，副庭長可以直接擔任執(zhí)行實施組組長。外出辦案，一般由執(zhí)行組長帶隊，充分發(fā)揮執(zhí)行組長在辦案中的組織、指揮作用和執(zhí)行組人多的優(yōu)勢，便于配置裝備、提高執(zhí)行效能，增強執(zhí)行威懾力，克服執(zhí)行人員個人缺乏監(jiān)督，隨意執(zhí)行的弊端，避免分散辦案中低效率的重復執(zhí)行。凡執(zhí)行中需要的強制措施均需執(zhí)行裁決庭先討論決定，做到主次有別，共同承擔。一方面能正確決策，公正辦案。另一方面，合理界定執(zhí)行裁決庭職能和權限后，又保持了執(zhí)行實施庭靈活、機動和便捷的優(yōu)勢，有利于執(zhí)行工作在優(yōu)質的基礎上保持高效。改變了原來執(zhí)行工作以執(zhí)行員為基本執(zhí)行單元，放權過多，把關不嚴的局面。執(zhí)行實施庭分組后實行各組分片負責執(zhí)行，引入競爭機制，改變原來單純以人為考核單元的傳統(tǒng)做法，增設以組為考核單元，從而形成庭、組與個人的多重考核機制，強化了團隊作戰(zhàn)與協(xié)作意識。對一些關系復雜、地方行政干預大，在社會各界反響較大的案件，通過上級法院提級執(zhí)行，或上級法院組織轄區(qū)法院之間交叉執(zhí)行、共同執(zhí)行。這樣既能避免案件久拖不結，又能遏制地方和部門保護主義，達到執(zhí)行的司法獨立，確保執(zhí)行的公正和效率。
這里還有一個問題，執(zhí)行裁決庭和執(zhí)行實施庭是否均要屬于執(zhí)行局的內設機構？存在兩種觀點，一種觀點認為由執(zhí)行局現有人員進行分離為執(zhí)行裁決庭、執(zhí)行實施庭，兩個庭均從屬于執(zhí)行局；一種觀點主張執(zhí)行裁決庭、執(zhí)行實施庭徹底分開。筆者認為第二種觀點切實可行，徹底分開后更有利于實現兩庭的制約和監(jiān)督。具體措施就是對執(zhí)行機構進行變革，將執(zhí)行裁決庭從執(zhí)行局剝離出來，單獨設立執(zhí)行裁決庭。執(zhí)行裁決庭和其他業(yè)務庭如民庭、刑庭等一樣，擁有獨立的機構、人員。徹底分離，就是為了更好地搞好監(jiān)督。執(zhí)行裁決庭和執(zhí)行實施庭均從屬于執(zhí)行局下設的機構弊端重重，不能有效地實現兩權制約的目的，“兩權分立”制約的實質目的沒有達到，兩權分離僅是形式上的，最終仍然是兩權歸于“一端”，那就是要受執(zhí)行局的領導，從屬于執(zhí)行局。執(zhí)行局可以對兩個庭進行“協(xié)調”，還是沒有徹底地實現分離。用通俗話講還是“一個鍋里摸勺子”，“孿生兄弟”之間怎么好去制約呢？在兩庭均屬于執(zhí)行局的情況下的互相監(jiān)督和制約，在很大程度上要依靠執(zhí)行局或者直接說是要依靠執(zhí)行局長一個人的力量來進行。將監(jiān)督重擔寄希望于一個人經過實踐證明遠遠不能實現卓有成效的監(jiān)督，根本的還是靠制度、靠機制去達到監(jiān)督的目的。所以，要實現兩權有力的監(jiān)督、制約還是要從機制上尋求突破。實現裁決庭和實施庭的分離，幾個實施庭仍然屬于執(zhí)行局，而裁決庭與執(zhí)行局沒有任何關系，真正起到對實施庭的監(jiān)督和制約。執(zhí)行權分權制約模式和執(zhí)行機構改革不僅能夠實現執(zhí)行權的分離，而且提高執(zhí)行效率，從而達到司法公正和效率的目標。
（五）兩權的制約和監(jiān)督
執(zhí)行裁決權對執(zhí)行實施權的監(jiān)督和制約是顯而易見的，原先執(zhí)行員“大權”集于一身，執(zhí)行員既充當執(zhí)行案件的裁判者的角色，又要對自己的裁決進行實施。分權后，執(zhí)行裁決權由專門的裁決組行使，把權力進行了分化，執(zhí)行實施權的實施應當嚴格依據裁決的內容才能實施。執(zhí)行實施權怎樣對執(zhí)行裁決權實施制約呢？執(zhí)行裁決組進行裁決時，執(zhí)行裁決的提起不是無緣無故的，裁決事項的建議權在于執(zhí)行實施庭，由執(zhí)行實施庭對需要裁決的事項提交給裁決庭，報裁決庭進行裁決。
建立科學、合理的執(zhí)行分權運行模式，改變以往一起執(zhí)行案件由一名執(zhí)行員“包辦”到底的現狀，有利于實現執(zhí)行案件的公正和高效，杜絕執(zhí)行員的違法、違紀現象的發(fā)生，切實保護當事人的合法權益。
（作者單位：山東省東營市墾利縣人民法院 郵編：257500 電話：0546－2568129）
參考著作：
①、②均參見肖揚《論憲法精神》一文，載于2003年12月4日《人民法院報》。
③參見沈德詠、張根大所著《中國強制執(zhí)行制度改革理論研究與實踐總結》。
