[ 楊濤 ]——(2004-4-26) / 已閱9332次
執(zhí)法必須考慮成本
楊濤
據(jù)《青年報(bào)》4月7日?qǐng)?bào)道,因不服市環(huán)保局對(duì)其作出的行政處罰,上海青浦高維精細(xì)化工廠(以下簡稱高維廠)一紙?jiān)V狀將市環(huán)保局告上法庭。長寧區(qū)人民法院近日作出判決,維持市環(huán)保局對(duì)高維廠作出的行政處罰決定。環(huán)保局在具體行政行為作出前便為調(diào)查取證花費(fèi)了20萬元;在高維廠不服處罰提起訴訟后,環(huán)保局還特別聘請(qǐng)了本市以及外地的專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu),采用多種技術(shù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè);為了保全證據(jù),執(zhí)法人員24小時(shí)保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)。最后,環(huán)保局支付的執(zhí)法成本居然高達(dá)60萬。而根據(jù)市環(huán)境保護(hù)條例,市環(huán)保局最多只能罰高維廠10萬元。這樣的執(zhí)法成本實(shí)在太高了。
4月9日有時(shí)評(píng)作者在《新京報(bào)》發(fā)表評(píng)論認(rèn)為,“執(zhí)法成本太高”是一個(gè)偽問題,環(huán)保局作為一個(gè)依靠國家稅收來運(yùn)轉(zhuǎn)的環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門,它的運(yùn)轉(zhuǎn)成本由國家財(cái)政負(fù)擔(dān),罰款不是為了讓違法者為行政執(zhí)法部門的執(zhí)法成本埋單,更不是直接作為行政執(zhí)法部門執(zhí)法的“報(bào)酬”, 執(zhí)法部門由此支出的應(yīng)訴成本不能算到被處罰者頭上。
從高維廠作為行政相對(duì)人的角度上看,當(dāng)然,環(huán)保局作為行政執(zhí)法部門是依靠國家稅收來運(yùn)轉(zhuǎn),而不用罰款來為其執(zhí)法成本埋單,這樣的理解并沒有錯(cuò)。但是從環(huán)保局行政機(jī)關(guān)的角度講,執(zhí)法卻是必須考慮成本,因?yàn),環(huán)保局既然是依靠國家稅收來運(yùn)轉(zhuǎn),納稅人的每一分錢都是來之不易,當(dāng)然會(huì)要求行政機(jī)關(guān)要節(jié)約成本。從這個(gè)意義上講,建設(shè)“高效政府”不僅僅是說要行動(dòng)迅速的高效率的政府,當(dāng)然也包涵效益最大化的高效益的政府。
讓我們從具體語境來評(píng)析本案,我們先談?wù)劸唧w行政行為作出前為調(diào)查取證花費(fèi)的20萬元,環(huán)保局是否必須要花費(fèi)20萬元來調(diào)查取證,我們不得而知。但按照高效原則,我們希望環(huán)保局盡可能節(jié)約納稅人的每一個(gè)銅板,當(dāng)然如果是必須付出如此大的代價(jià)也無可非議。但在高維廠不服處罰提起訴訟后,環(huán)保局特別聘請(qǐng)有關(guān)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)明顯不妥,因?yàn)楦鶕?jù)有關(guān)司法解釋的規(guī)定:被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后自行收集的證據(jù),不能作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法的根據(jù)。如果是為了確保勝訴,可環(huán)保局在具體行政行為作出后進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)得到的證據(jù)并不具證據(jù)資格,如此增加執(zhí)法成本純屬浪費(fèi)納稅人的錢,豈不是荒唐之舉嗎?所以,我們?cè)诖藦?qiáng)調(diào)效益、成本意識(shí),就是要求執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員要加強(qiáng)法律意識(shí)、程序意識(shí),真正理解其開支的每一分錢是來源于納稅人的觀念,盡可能減少開支。
問題的另一方面是,我們也要提出是否納稅人必須為違法者的違法行為埋單的命題?納稅人納稅所得是為促進(jìn)公共福利,而為違法者的違法行為與公眾期望不符,那么因此而產(chǎn)生的執(zhí)法成本與訴訟成本是否應(yīng)當(dāng)由納稅人來埋單?本案中就涉及為調(diào)查取證花費(fèi)的20萬元和執(zhí)法人員為保全證據(jù)而保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)所花費(fèi)的成本。筆者認(rèn)為,這里涉及效益原則與公民權(quán)利沖突的問題。為了給予被處罰者正當(dāng)申辯權(quán)和訴訟權(quán),促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政,保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益,執(zhí)法成本的必須有必要付出,這也可以說這也是促進(jìn)公共福利目的其中一方面。從這個(gè)意義上講,執(zhí)法成本與訴訟成本應(yīng)當(dāng)由納稅人來埋單,執(zhí)法機(jī)關(guān)不能轉(zhuǎn)嫁成本。但是,如果違法者為不正當(dāng)?shù)哪康臑E訴行為使執(zhí)法機(jī)關(guān)增加的執(zhí)法成本與訴訟成本卻不應(yīng)當(dāng)由納稅人來埋單,納稅人沒有義務(wù)為違法者的故意掩飾違法行為的行為埋單,可以考慮由法院判決其承擔(dān)執(zhí)法機(jī)關(guān)為應(yīng)訴所增加的成本。當(dāng)然,在實(shí)踐中界定比較困難,應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握。
當(dāng)然,筆者并不是主張所有的執(zhí)法行為都是必須權(quán)衡執(zhí)法成本。執(zhí)法首先要考慮法律的正確實(shí)施、公共秩序和公共利益的維護(hù)、公民權(quán)利的保障,在此基礎(chǔ)上才是應(yīng)當(dāng)盡可能地考慮執(zhí)法成本,因?yàn)閳?zhí)法成本畢竟來自納稅人的納稅,節(jié)約成本也是減輕民眾的負(fù)擔(dān),更好地促進(jìn)公共福利。
通聯(lián):江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學(xué)院法律碩士
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