[ 宋保衛(wèi) ]——(2004-4-30) / 已閱21376次
談破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)
——關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)過程中土地使用權(quán)問題的探討
宋保衛(wèi)
在企業(yè)破產(chǎn)案件的審理過程中，破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)問題是涉及的主要問題之一。因各破產(chǎn)企業(yè)的性質(zhì)和注冊的時間不同，土地使用權(quán)的取得方式亦不一致，對破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)的處置也不相同。現(xiàn)將筆者對破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)問題的幾點淺顯的認識，與大家共同探討。
一、破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)的概念和法律特征
土地使用權(quán)是指按照法律對土地加以利用的權(quán)利。破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)是指破產(chǎn)企業(yè)依據(jù)法律規(guī)定業(yè)已取得并仍可以有償或無償?shù)乩猛恋禺a(chǎn)生效益的權(quán)利。根據(jù)土地管理法規(guī)定，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。國有土地和集體所有的土地雖不得侵占、買賣或非法轉(zhuǎn)讓，但土地的使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。結(jié)合以上企業(yè)土地使用權(quán)的概念和有關(guān)的法律規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)具有以下特征：
１、主體特定。即在清算組處分破產(chǎn)財產(chǎn)以前，土地使用權(quán)只屬于破產(chǎn)企業(yè)。
２、來源合法。破產(chǎn)企業(yè)原來賴以生存發(fā)展的土地使用全不論是以何種方式取得，都應(yīng)是根據(jù)法律規(guī)定擁有土地使用權(quán)證。破產(chǎn)企業(yè)非法獲取的土地使用權(quán)，國家應(yīng)無條件地無償收回。
３、財產(chǎn)有償。土地使用權(quán)作為破產(chǎn)財產(chǎn)的重要組成部分，其價值在破產(chǎn)企業(yè)生存時和破產(chǎn)后均會以不同形式體現(xiàn)出來。
４、程序規(guī)范。企業(yè)取得土地使用權(quán)的程序是經(jīng)過申請、審核、批準、發(fā)證，而要取得破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)，不僅要遵循企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的程序，還必須經(jīng)過資產(chǎn)評估程序、審核確認程序、成交價和議價程序、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記等一系列程序。
二、破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)的來源
國家供給土地使用者土地使用權(quán)的主要途徑有兩種，一種是出讓，另一種行政劃撥。土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)以協(xié)議、招標、拍賣的方式在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。劃撥是指出讓、轉(zhuǎn)讓以外的其他各種取得土地使用權(quán)形式的行為，除撥用原來就屬于國有的土地以外，主要是指由國家向農(nóng)民集體征用一定面積的土地，所有權(quán)歸國家，使用權(quán)劃撥給單位或個人，由用地者支付征地費用，以后每年向國家繳納土地使用稅的土地使用形式。受讓的土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，而行政劃撥取得的土地使用權(quán)只有規(guī)定用途的使用權(quán)。綜觀近幾年所審理的企業(yè)破產(chǎn)案件，大量的全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)土地使用權(quán)的取得，主要來源于行政劃撥，小部分才通過出讓與支付出讓金的方式獲取。
三、破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)的處理原則和程序
企業(yè)破產(chǎn)法雖然規(guī)定了如何處理破產(chǎn)企業(yè)的財產(chǎn)，但忽視了破產(chǎn)企業(yè)最重要的財產(chǎn)權(quán)利──土地使用權(quán)的處理問題，有關(guān)土地管理法規(guī)也未涉及，這對人民法院處理破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)帶來了相當?shù)碾y度。對此，筆者認為，要處理好破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)問題，有必要遵循以下原則：
(一)合法取得原則
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，土地使用權(quán)可以抵押。有的瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)，為了不喪失土地使用權(quán)，往往將土地使用權(quán)和地上建筑物或其他附著物作抵押，期望憑籍其土地使用權(quán)恢復生機。但如果該抵押合同違背國家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)合同的規(guī)定，就應(yīng)認定無效，抵押權(quán)人就不能按抵押合同取得土地使用權(quán)。因此，要取得破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)，不僅要按法律規(guī)定辦理，而且受讓的權(quán)利主體、轉(zhuǎn)讓的形式和轉(zhuǎn)讓手續(xù)都要合法。
（二）優(yōu)先取得原則
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，土地使用權(quán)抵押時，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押。地上建筑物、其他附著物抵押時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押。如果破產(chǎn)企業(yè)在破產(chǎn)以前，已依法將土地使用權(quán)或地上建筑物、其他附著物抵押給抵押權(quán)人，根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和企業(yè)破產(chǎn)法的有關(guān)規(guī)定，抵押權(quán)人有優(yōu)先受償權(quán)和優(yōu)先取得權(quán)。由于破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)是破產(chǎn)財產(chǎn)的組成部分，如果以轉(zhuǎn)讓等方式處理，首先也必須滿足全體債權(quán)人的需要。因此所有債權(quán)人也享有優(yōu)先于非債權(quán)人的優(yōu)先取得權(quán)。
（三）有償取得原則
由于我國土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離。有些破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)，是過去無償或低價取得的。因此，在處理破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)時，要不要考慮其使用權(quán)的取得方式，要不要評估作價問題，常常在審判實踐中引起爭論。有的主張無償或低價取得的土地使用權(quán)，就不必考慮它的價值，或?qū)ζ鋬r值忽略不記，處理破產(chǎn)財產(chǎn)只要處分企業(yè)的物質(zhì)形式的貨幣和實物。尤其在有行政命令的情況下，清算組提交給人民法院的破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)清單，往往對土地使用權(quán)的價值未作評估，有的甚至不說明土地使用權(quán)的起初情況。但筆者認為，新的權(quán)利主體想要擁有破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)，必須有償取得。不論破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)是以何種形式取得，都應(yīng)當交有評估資質(zhì)的土地評估機構(gòu)依法進行評估，然后以評估價為低價，通過公開拍賣的方式，對破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)進行公開競買。
（四）國家干預原則
人民法院依法獨立行使審判權(quán)，這是人民法院的基本審判原則。但在審理企業(yè)破產(chǎn)案件時，尤其是在處理破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)時，由于目前規(guī)范這方面的法律、法規(guī)不夠明確，清算組為讓債權(quán)人和債務(wù)人均能從土地使用權(quán)的有償處分中得到更多的財產(chǎn)收益，往往會忽視國有資產(chǎn)的流失，把本應(yīng)由國家收取的土地使用權(quán)出讓金作為破產(chǎn)企業(yè)的財產(chǎn)用以清償，造成國家不必要的損失。這種現(xiàn)象在無償取得劃撥土地使用權(quán)的全民企業(yè)的破產(chǎn)案件中時有發(fā)生。為防止在審理企業(yè)破產(chǎn)案件中國有資產(chǎn)流失，當?shù)氐氖校ǹh）人民政府應(yīng)依法予以干預。在破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，應(yīng)對轉(zhuǎn)讓期限限制在使用年限內(nèi)；如果轉(zhuǎn)讓價格明顯低于市場的，政府應(yīng)行使優(yōu)先購買權(quán)。
人民法院依法裁定破產(chǎn)的分配方案，是行使審判權(quán)的具體內(nèi)容。從一定意義上講，人民法院依法處分破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)，裁定新的權(quán)利主體獲取破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)，是代表土地所有權(quán)人──國家行使土地所有權(quán)的部分處分權(quán)。盡管如此，土地使用權(quán)問題畢竟是政府行政管理事務(wù)問題，人民法院在審理破產(chǎn)案件時，要想處理好破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)，仍應(yīng)當取得當?shù)厥校ǹh）人民政府的配合和協(xié)助。
那么，人民法院應(yīng)采取什么程序處分破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)呢？筆者認為，破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)，作為破產(chǎn)財產(chǎn)的組成部分，雖有其特殊性，但它與破產(chǎn)企業(yè)的其他財產(chǎn)是緊密相連的，因此人民法院首先應(yīng)遵循企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的程序，對破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)，人民法院可委托法定的土地資產(chǎn)評估機構(gòu)評估并經(jīng)資產(chǎn)主管部門認可，然后由清算組對破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)連同其地上建筑物或其他附著物一并進行協(xié)議轉(zhuǎn)讓、招標轉(zhuǎn)讓或拍賣轉(zhuǎn)讓，人民法院同時邀請政府有關(guān)部門對轉(zhuǎn)讓行為進行監(jiān)督和協(xié)助，最后由人民法院作出破產(chǎn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給新的權(quán)利主體的裁定，新的權(quán)利主體在支付獲取費用后，憑人民法院的裁定書，按土地管理部門的規(guī)定辦理有關(guān)法律手續(xù)。
四、破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)的處理方式
（一）通過出讓和支付出讓金方式取得土地使用權(quán)的處理方式：
1、拍賣轉(zhuǎn)讓。這主要是指通過有關(guān)部門在社會上公開競爭，有償轉(zhuǎn)讓破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)的一種方式。人民法院可以出具委托書，委托法定機構(gòu)對破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)根據(jù)其所處的周圍環(huán)境、條件、發(fā)展前途等諸多因素進行綜合評估，報出評估價。同時結(jié)合政府部門對處理破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)的有關(guān)要求，利用叫價方式，把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給出價最高、最符合政府部門規(guī)定要求的新的權(quán)利主體，拍賣結(jié)果經(jīng)人民法院裁定確認后，新的權(quán)利主體憑人民法院的裁定向土地管理部門領(lǐng)取土地使用證，取得破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)。這種方式更能達到物盡其用，地進其力的社會效果。
2、協(xié)議轉(zhuǎn)讓。這種方式適用于已對破產(chǎn)企業(yè)的地上建筑物或其他附著物進行了抵押的債權(quán)人。因為債權(quán)人對地上建筑物或者其他附著物進行抵押，在其享有優(yōu)先受償權(quán)的同時，賴以建設(shè)的土地使用權(quán)必然會隨之轉(zhuǎn)讓。因此可以讓抵押權(quán)人與清算組在已經(jīng)掌握的綜合評估價基礎(chǔ)上自由協(xié)商定價，雙方達成一致意見后簽訂協(xié)議書，協(xié)議書提交債權(quán)人會議通過后由人民法院作出土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的裁定，這樣，讓抵押權(quán)人既實現(xiàn)自身的債權(quán)和土地使用權(quán)，又根據(jù)協(xié)議規(guī)定，將取得土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓費交給清算組，用以清償破產(chǎn)債務(wù)和支付國家或集體應(yīng)收取的出讓金或土地使用權(quán)的部分增值，以達到審理企業(yè)破產(chǎn)案件的預期目的。
3、招標轉(zhuǎn)讓。這種方式主要適用于無抵押的土地使用權(quán)的處分，是在全體債權(quán)人中采用公平競價方式進行。由于破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)是破產(chǎn)財產(chǎn)的組成部分，所以債權(quán)人就應(yīng)享有優(yōu)于非債權(quán)人的優(yōu)先取得權(quán)，因此必須首先滿足全體債權(quán)人的需求。人民法院宣告企業(yè)破產(chǎn)后，清算組根據(jù)已經(jīng)掌握的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的綜合評估價，向全體債權(quán)人發(fā)出載有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的標書，由債權(quán)人根據(jù)標書發(fā)出投標書，然后由清算組選定符合條件的債權(quán)人進行決算。決算后的情況交債權(quán)人會議討論通過后，由人民法院裁定破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓費由清算組按規(guī)定處理。
（二）無償劃撥取得的土地使用權(quán)的處理方式
對于企業(yè)無償劃撥取得的土地使用權(quán)，政府部門可在無償收回土地使用權(quán)的前提下，將土地使用權(quán)的處分權(quán)交由人民法院連同地上建筑物或其他附著物一并處理。人民法院根據(jù)前面所述的拍賣轉(zhuǎn)讓、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、招標轉(zhuǎn)讓三種方式對破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)作出處分。
（作者:山東省東營市墾利縣人民法院行政庭副庭長 郵編:257500 電話：0546-2524251）
