[ 常繼生 ]——(2004-5-19) / 已閱29166次
淺論完善我國食品安全法律體系
常繼生 田 偉
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摘要：食品安全法律體系的健全和完善在世界各國被都當作一件戰(zhàn)略性任務、基礎性工作給予高度重視。本文通過與發(fā)達國家進行比較，對我國食品安全法律體系進行分析，提出對完善我國食品安全法律體系一些建議。
關鍵詞：食品安全 食品安全法律體系
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近年來，隨著我國經濟的高速發(fā)展，人們生活水平不斷提高，食品安全問題日趨成為人們關注的焦點，并發(fā)展成為一個世界性的問題：1996年英國爆發(fā)的瘋牛病、1997年香港禽流感、1998年東南亞豬腦炎、1999年比利時等國二惡英、2001年歐洲爆發(fā)口蹄疫、以及2003年發(fā)生在我國的非典型性肺炎（SARS），還有引起眾多爭議的轉基因產品可能對人體產生潛在危害等。食品安全是目前對公共健康面臨的最主要威脅之一。重視食品安全,已經成為衡量人民生活質量、社會管理水平和國家法制建設的一個重要方面。我們在看到世界性的食品安全存在問題的同時，應清楚地意識到我國食品安全的法律體系上存在諸多弊端和問題，也應引起各級有關政府部門的高度重視。因此加強和完善我國食品安全法律體系，顯得尤為重要和迫切。
一、 我國食品安全法律體系分析
（一）我國食品安全的現狀
依據全國消費者協(xié)會投訴熱點分析，2003年全國消協(xié)系統(tǒng)共受理食品方面投訴60740件，其中涉及食品安全的有1621件，比2002年增長24.1%。[1]主要問題表現在：
1、農產品、禽類產品的安全狀況令人堪憂。(1)化肥、農藥等對人體有害物質殘留于農產品中；(2)抗生素、激素和其他有害物質殘留于禽、畜、水產品體內。在一些地方在種植中濫用激素類農藥以保收成，在養(yǎng)殖中亂用激素和其他藥物以增加產量卻使農畜產品卻受到污染；(3)重金屬污染，即在農禽產品中含有超標超量的對人體健康有嚴重危害的重金屬物質。
2、制造食品的過程中使用劣質原料，添加有毒物質的情況屢屢發(fā)生。(1)加工食品使用劣質原料給食品安全造成極大隱患。如：用病死畜禽加工熟肉制品；用“地溝油”加工油炸食品等。(2)超量使用食品添加劑。國家有關部門認定了可供食品加工用的添加劑品種及其用量和在產品中的殘留限量，超量使用可能對人體造成危害。經質量技術監(jiān)督部門檢測，曾有在面粉中超限量添加增白劑“過氧化苯甲�！保辉陔绮酥谐瑯肆慷啾妒褂帽郊姿�；在飲料中成倍超標使用的化學合成甜味劑等等。(3)濫用非食品加工用化學添加物在食品加工制造過程中，非法使用和添加超出食品法規(guī)允許適用范圍的化學物質（其中絕大部分對人體身體有害）。例如：為使饅頭、包子增白使用二氧化硫；為使大米、餅干增亮用礦物油；用甲醛浸泡海產品使之增韌、增亮，延長保存期；為改善米粉、腐竹口感使用“吊白塊”（一種化工原料，學名甲醛次硫酸氫鈉）等等。
3、病原微生物控制不當，食品的原料和加工程度決定了它具備一定的微生物生長條件，食品加工制造過程和包裝儲運過程中稍有不慎就會發(fā)生微生物的大量繁殖。如一些奶制品生產加工及包裝條件簡陋，屢屢造成食品變質；又如我國發(fā)生的集體食物中毒有很大部分是由微生物引起。在我國，易造成食物中毒的病原微生物主要有：致病性大腸桿菌、金黃色葡萄球菌、沙門氏菌等。病原微生物引起的食物中毒事件每年都有發(fā)生，尤其在氣溫較高的夏、秋季節(jié)更容易發(fā)生。
4、生物技術產品的出現、轉基因食品的潛在危險，同樣帶來了安全性問題。如今，轉基因食品早已擺上了人們的餐桌，比如人們大量食用的番茄、甜椒，大豆粉、大豆油等大豆制品。盡管目前還沒有足夠證據證明轉基因食品對人類有害，但有關轉基因食品安全性問題已引起人們的密切關注。目前人們所擔憂的是轉基因食品對人體健康的危害，轉基因產品是否對人體無毒、無副作用，轉基因產品與非轉基因產品是否“實質等同”無顯著差異。從國內外對轉基因生物的研究來看，轉基因食品具有以下幾個方面的潛在危險：可能損害人類的免疫系統(tǒng)（標記基因）；可能產生過敏綜合癥；可能對人類有毒性；對環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)有害；對人類和人體存在未知的危害。
（二）我國食品安全法律體系現狀
有關食品生產和流通的安全質量標準、安全質量檢測標準及相關法律、法規(guī)、規(guī)范性文件構成的有機體系，稱之食品安全法律體系。食品安全法律體系規(guī)范和保障食品安全體系�？傆^我國食品安全的法律現狀，由《食品衛(wèi)生法》為主導，《食品衛(wèi)生行政處罰法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等數部單行的有關食品安全的法律以及諸如《消費者權益保護法》、《傳染病防治法》、《中華人民共和國刑法》等法律中有關食品安全的相關規(guī)定構成的集合法群形態(tài)，是我國食品安全法律體系框架的現實。
1995年正式出臺的《食品衛(wèi)生法》應是我國現階段最全面地對食品衛(wèi)生、安全作出規(guī)定的法律。但是現在的《食品衛(wèi)生法》還存在著很多的問題。如《食品衛(wèi)生法》僅對104種農藥在糧食、水果、蔬菜肉等45種食品中規(guī)定了允許的殘留量，總含291個指標；而國際食品法典則對176種農藥在375種食品中規(guī)定了2439條農藥殘留標準。這樣我們在執(zhí)法過程中，就會使許多有害物資蒙混過關，給為非作歹者留下作惡空間。又如該法中沒有規(guī)定為假冒偽劣食品銷售者提供原料及其他材料者予以處罰的內容，應當說這是在規(guī)范食品市場法律中的重大缺陷。我國的《食品衛(wèi)生法》從試行到正式頒布已有10多年，有必要根據新出現的問題加以完善和強化，以有效制止和打擊食品生產和流通過程中的有損食品安全的行為，保障人民的生命和健康不受侵害。
二、 我國食品安全法制化工作亟待加強
食品安全的法制化，究其根本是要構建一個合理的，有效率的食品安全法律體系。首先，食品安全法律體系應該是多層次、分門類的，囊括立法、執(zhí)法、法律監(jiān)管，行政處罰以及刑罰的綜合性法律體系。其次，法律體系功能的發(fā)揮要通過法律體系的結構來實現，法律體系的結構本身就體現著法律體系的功能。因此，構建法律體系首先需要的是賦予該體系一種科學合理的結構。就食品安全法律體系的現狀，我們必須承認：我國食品安全的法制化管理與國際水平還有不小的差距；我國食品法律體系的框架結構仍有待進一步的科學化、合理化。
(一)我國食品安全體系中的界定問題。1、食品安全體系中“角色不清”職能部門既制定和解釋法規(guī)、標準，又行使執(zhí)法功能，不可避免地出現問題，滋生腐敗，食品安全難以真正落實。2、食品安全管理中“權限不清”衛(wèi)生部、農業(yè)部、環(huán)�？偩�、糧食總局、質檢總局、工商總局的職能權限界定不清，國家食品藥品監(jiān)督管理局的成立是應勢而生。3、不同安全等級的食品“定義不清”如保健食品、自然食品、生態(tài)食品、無公害食品、無公害農產品和綠色食品(A級,AA級)等，名詞繁多，增加了消費者識別食品安全等級的難度和市場的不透明度。
(二)我國食品安全范疇的局限性。在我國，常以食品衛(wèi)生管理取代了食品安全管理，對于“食品初級生產過程中安全操作生產對食品安全性和適宜性的影響”重視不夠。
(三)我國食品安全管理體系的限制。我國企業(yè)的食品安全管理一直沿用良好操作規(guī)范(GMP)管理系統(tǒng)（即是政府制定強制性的食品生產、貯存衛(wèi)生法規(guī)，來確保食品衛(wèi)生無害的體系）[2]。但它們和FAO/WHO的《國際食品法典》推薦“HACCP體系”（即通過系統(tǒng)性地確定具體危害及其控制措施，以保證食品安全性的系統(tǒng)），相比存在著很大差距。[3]
(四)我國食品安全法律的系統(tǒng)性不夠。由于我國在食品安全管理中，沒有把食品安全建立在全部食品產業(yè)鏈基礎上，食品安全法律體系的廣度不夠；具體標準和法規(guī)的制定上也不夠協(xié)調和系統(tǒng)。
三、 構建相對獨立的法律體系是食品安全的一個發(fā)展趨勢
（一）發(fā)達國家食品安全法律體系概述
食品安全的法律體系的建設是我國保證食品安全、提高生活質量的需要，也是我國在國際貿易中實施我國環(huán)境戰(zhàn)略的需要。研究、借鑒其他國家的經驗和教訓，有利于我國食品安全法律體系和產業(yè)政策的完善以及與國際市場的接軌。
1、美國食品安全法律體系。美國是一個十分重視食品安全的國家，有關食品安全的法律法規(guī)在美國非常繁多，如《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質量保護法》和《公共衛(wèi)生服務法》等。這些法律法規(guī)覆蓋了所有食品和相關產品，并且為食品安全制定了非常具體的標準以及監(jiān)管程序。在美國，負責食品安全管理的機構有三個：食品和藥品管理局(FDA)、美國農業(yè)部(USDA)和美國國家環(huán)境保護機構(EPA)。如果食品不符合安全標準，就不允許其上市銷售。另外，美國從事食品生產、加工與銷售的企業(yè)，不存在無照企業(yè)或者家庭作坊式企業(yè)，因此摻假現象極少。
2、德國食品安全法律體系。食品管理歷史悠久的德國是世界上四大食品出口國之一，飲食業(yè)出口約占制成品出口總額的13%，同時德國又是食品進口大國。德國食品安全法律體系涉及全部食品產業(yè)鏈，包括植物保護、動物健康、善待動物的飼養(yǎng)方式、食品標簽標識等。德國在食品安全的法律建設中構架了四大支柱：《食品和日用品管理法》、《食品和日用品管理法》、《HACCP方案》、《指導性政策》，它們互相補充、構成了范圍廣泛的食品安全法律體系的基礎。在德國，無論是國產還是進口食品，在包裝的標簽上都注明商標、食品成分和有效期，還有有關商檢機構質量認可的顯著標志。早在1879年，德國就制定了《食品法》，目前實行的《食品法》包羅萬象，所列條款多達幾十萬個。為了保證食品安全，德國對食品生產和流通的每一個環(huán)節(jié)都進行嚴格的檢查和監(jiān)督。無論是屠宰場還是食品加工廠，無論是商店還是食品在轉運過程中，食品必須處在冷凍狀態(tài)，不新鮮的肉絕對不允許上市出售。為了保證國家制定的《食品法》得到實施，國家設立了覆蓋全國的食品檢查機構，聯(lián)邦政府、每個州和各地方政府都設有負責檢查食品質量的衛(wèi)生部門。
3、加拿大食品安全法律體系。加拿大食品檢驗相當嚴格，商場內幾乎所有的食品都標有出廠日期或有效期，過期食品不允許出售給消費者。比如面包，商店會在有效期到達的前一兩天，捐贈給慈善機構，到期仍未售出的,就撤下貨架銷毀。在原有檢驗制度的基礎上，聯(lián)邦政府還以法律的形式于2001年6月明文規(guī)定，所有食品必須在成分說明的標簽上列出13種主要營養(yǎng)成分，包括脂肪、飽和脂肪、卡路里、鈉、纖維、蛋白質、鈣和鐵等，以防止有些廠商濫用所謂的“健康食品”、“綠色食品”定義，推銷一些其實并不健康的食品。不論在加拿大的什么地方，只要看到屠宰場、肉類加工廠或商店內的標牌上寫有“政府檢驗過的肉類”字樣，百姓就盡管放心買，大膽吃，因為在食品衛(wèi)生監(jiān)控方面，檢疫部門從不馬虎。
4、日本食品安全法律體系。全面修正《食品衛(wèi)生法》日本人青睞國產食品。日本的《食品衛(wèi)生法》對所有食品都有極為詳細的規(guī)定，如所有食品和添加劑，必須在潔凈衛(wèi)生狀態(tài)下進行采集、生產、加工、使用、烹調、儲藏、搬運和陳列。自日本發(fā)現了瘋牛病后，日本政府決定成立由科學家和專家組成的獨立委員會——食品安全委員會，并由政府任命擔當大臣，委員會將對食品安全性進行評價，下設常設事務局，同時還提出了全面改正《食品衛(wèi)生法》、確保食品安全的“改革宣言”。據報道，該宣言強調《食品衛(wèi)生法》的目的要從確保食品衛(wèi)生改為確保食品安全，必須明確規(guī)定國家和地方政府在食品安全方面應負的責任。
（二）發(fā)展和完善我國食品安全法律體系的建議
1、加強食品安全法律建設和法制管理。積極開展對外交流與合作，加強國外食品安全法律標準的研究、消化，借鑒發(fā)達國家經驗，建立我國食品安全法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件等多層式法律體系，探索和發(fā)展既和國際接軌，又符合國情的理論、方法和體系。眾所周知，美國是全世界食品安全保障最好的國家之一，它的有關食品安全的法律法規(guī)非常繁多，既有綜合性的，如《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質量保護法》和《公共衛(wèi)生服務法》，也有非常具體的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽產品檢查法》和《蛋類產品檢查法》等。這些法律法規(guī)幾乎涵蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標準以及監(jiān)管程序。再如英國1990年出臺的《食品安全法》,對食品生產、銷售以及各種食品、飲料所包含的具體成分和衛(wèi)生標準都有詳細的規(guī)定。
2、盡快糾正我國食品安全標準不規(guī)范、不夠嚴密的缺陷，加速建立食品安全標準體系。參照《國際食品法典》，建立符合國際食品法典委員會原則的食品安全標準體系，從食品安全的全程監(jiān)控著眼，把標準和規(guī)程落實在食品產業(yè)鏈的每一個環(huán)節(jié)，消除所謂的“綠色壁壘”。目前我國共有1070項食品工業(yè)國家標準和1164項食品工業(yè)標準。這些標準絕大多數都是2000年以前制訂的，其中最早的制訂于1981年。為了適應進出口食品檢驗,還有進出口食品檢驗方法行業(yè)標準578項。即是說：各類食品安全標準大都僅僅是行業(yè)標準而非國家標準。而食品管理先進的國家食品標準都是由國家專門的立法機構制定的，而且一種產品只有一個標準，清晰明確，有利于標準的貫徹執(zhí)行。而我國受多年來計劃經濟體制的影響，有些食品標準產生形成兩套標準。如碳酸飲料、飲用純凈水、食鹽、醬油等均是兩套標準。[4]國外一些經濟發(fā)達的國家和地區(qū)在采取的環(huán)境保護上起步早、成效大、公眾環(huán)保意識強、環(huán)保技術先進、環(huán)保標準較高，它們制定的綠色技術標準幾乎已經成為國際市場的通行證。我們只有加快與之接軌，把綠色壁壘由現階段的出口障礙變成促使我們加快發(fā)展綠色產業(yè)的強大動力,這最終的收益者還是我們自己。
3、加大推行食品安全管理的食品安全有效控制體系(HACCP體系，即 Hazard Analysis and Critical Control Point)的力度。在切實落實食品良好操作規(guī)范(GMP規(guī)范，即Good Manufacturing Practice)的基礎上，盡快引人推廣“HACCP體系”。首先在出口企業(yè)全面推行“HACCP體系”認證。把“HACCP體系”納入食品安全法律體系，由逐步推行“HACCP體系”走向強制實施。[5]
4、建立新的食品安全政策支持體系、宏觀調控體系和管理體制。如目前轉基因食品特別是轉基因農作物受到發(fā)展中國家的歡迎，但其安全性在各國爭論不休。雖然我國在2003年4月就制訂了《轉基因食品安全管理辦法》，但我們仍可借鑒世界上一些國家的做法，針對我國國情來建立農業(yè)管理部門與食品工業(yè)管理部門合一，對農業(yè)和食品工業(yè)實行一體化管理的機構。[6]
5、加強現有法律法規(guī)的懲罰力度，依法加強權力監(jiān)督，實施對食品安全的有效保護。（1）當前,我國食品安全性的惡化態(tài)勢，原因固然很多，但現有法律法規(guī)中的懲罰力度較弱不能不說是一條重要原因。例如《食品衛(wèi)生法》中規(guī)定，處罰金額要根據有無“非法所得”來確定。很顯然，食品生產經營者當然不會提供非法所得，衛(wèi)生部門在執(zhí)法過程中對非法所得也就難以認定。這樣，大量存在的地下熟食品、豆制品等加工窩點，由于違法成本極低，法律法規(guī)不僅起不到懲戒作用，實際上是放縱了違法者。結果造成食品污染的態(tài)勢愈演愈烈，發(fā)生在道德領域內的“劣幣驅逐良幣”的現象也就不足為奇了。[7]（2）各級人大作為地方最具權威的監(jiān)督機構，依法實施法律監(jiān)督和經濟工作監(jiān)督，是憲法賦予的職權，應充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，果斷啟動監(jiān)督程序，依法加強監(jiān)督，及時發(fā)現、糾正和撤銷違法的危害食品安全的行政行為。
6、完善相應法律法規(guī)，加強相關法律制度的建設。（1）建立健全食品質量安全市場準入法律制度，提高企業(yè)入市門檻以確保食品安全。國家質檢總局針對國內食品生產加工企業(yè)普遍存在的問題，經過半年多的深入研究、探索，借鑒美國、日本、德國、英國等發(fā)達國家對食品等涉及安全、健康的產品實施嚴格監(jiān)管的經驗,制定了我國食品質量安全市場準入法律制度。并制定發(fā)布了有關工作規(guī)范及首批五類產品的生產許可證實施細則。食品質量安全市場準入制度規(guī)定：第一，從事食品生產加工的企業(yè)必須具備相應的生產設備、檢測手段、計量儀器、內部質量管理制度等基本條件，并獲得《食品生產許可證》后方可從事食品的生產加工；第二，食品出廠必須檢驗合格；第三，食品出廠必須加貼食品市場準入標志,即QS質量安全標志。食品質量安全市場準入制度實施是我國入世后市場監(jiān)管與國際慣例接軌的重要一步，從審查的環(huán)節(jié)與內容來看，QS認證與美國、歐盟、日本、等國家和地區(qū)實施或倡導的食品GMP認證有著高度的一致。目前，除美國已立法強制實施食品GMP外，其他如日本、加拿大、新加坡、德國、澳洲等地均采取勸導方式，輔導企業(yè)自動自發(fā)實施。我國的QS認證具有明顯的強制性，是全世界第二個強制實行食品質量安全認證的國家，一旦全面推行完善管理后，幾乎一步拉齊到世界發(fā)達國家的監(jiān)管水平，最終保證市民能夠吃上放心食品。[8]（2）建立食品銷售環(huán)節(jié)的追溯和承諾制度。應按照從生產到銷售的每一個環(huán)節(jié)可相互追查的原則，建立食品生產、經營記錄制度，實現食品質量安全的可追溯。（3）建立食品質量安全承諾和招回制度。如果食品安全無法達到承諾要求，生產廠商有將產品招回的義務。（4）建立食品安全公共實驗室和食品安全預警制度。盡快建立獨立的、公正的、權威的食品安全公共實驗室，為食品安全管理提供科學的、嚴謹的技術支撐。應改變那種當食品安全事故發(fā)生后或媒體曝光后才處理的情況，從源頭抓起，注重防范，在事故還未形成之前就將其扼殺在萌芽之中。（5）建立對相關管理人員實行責任倒查機制。對于已經發(fā)生的食品安全事故，除對當事人嚴肅查處，還要對其上級主管部門實行倒查追究制度，讓那些沒有認真履行執(zhí)法責任的失職人員也承擔相關責任。[9]（6）建立健全食品安全社會信用體系，即建立食品安全信用檔案，對食品質量安全衛(wèi)生情況進行跟蹤監(jiān)測，逐步形成優(yōu)勝劣汰的機制。（7）強化各相關行政執(zhí)法部門之間的協(xié)調配合，明確各部門責任，克服官本位思想，使“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”原則在食品安全領域得到具體體現。
綜上所述，食品安全法律體系的健全和完善在世界各國被都當作一件戰(zhàn)略性任務、基礎性工作給予高度重視。我國加入WTO后，貿易伙伴的綠色壁壘對我國出口產品的影響也日益顯著。國內外形勢迫使我國的食品安全法律體系必須盡快和國際接軌，努力縮短和聯(lián)合國糧農組織、世界衛(wèi)生組織等國際標準的差距。我國食品安全法律體系必將在我國的社會生活中發(fā)揮日益重要的作用。
參考文獻：
[1]應高度重視消費者安全權的保護
http://www.cca.org.cn/page/secondbrw.asp?lmname=%u6D88%u8D39%u6307%u5BFC&db=pdts&order=69&result=c%3A%5Ctemp%5Ctbs%5CD0594BC.tmp&indexval
[2] Good Manufacturing Practice.http://www.cfsi.cn/gjbz/gmp1.htm
[3]、[5] HACCP體系及其應用準則（國際食品法典）.
http://www.foodsafe.net/article.asp?nameid=181&upperid=184&articleid=928&page=1
[4] 多角度審視食品安全:我國每年食中毒超過20萬人.
http://www.cdcbj.org.cn
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