[ 陳召利 ]——(2018-5-4) / 已閱9833次
PPP項目可配置酒店等經(jīng)營性資源——文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號文的啟示
作者：陳召利，江蘇云崖律師事務所合伙人
在《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）規(guī)定的項目管理庫集中清理工作截止日期（2018年3月31日）到來之際，文化和旅游部、財政部于2018年4月份聯(lián)合印發(fā)《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號），重申了政府和社會資本合作模式是完善公共服務供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式改善旅游公共服務供給。文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號文強調(diào)把公共服務供給作為界定PPP模式的核心，厘清政府責任與市場機制的邊界，其規(guī)定有助于深化對PPP模式的理解認識，防止簡單化和片面化傾向。該規(guī)定一掃此前因各地PPP項目被清理暫停而引發(fā)的PPP還能不能做的諸多疑慮，給地方政府和社會資本等市場主體吃下一顆定心丸。特別值得一提的是，其明文規(guī)定PPP項目可以配置酒店等經(jīng)營性資源，既對旅游領域采用PPP模式有重大指導意義，也對其他公共服務領域采用PPP模式具有參考意義。
《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）明文規(guī)定，“依法依規(guī)為準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件�！薄敦斦� 民政部 人力資源社會保障部關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（財金〔2017〕86 號）也規(guī)定，“根據(jù)項目特點，建立政府付費、使用者付費和開發(fā)性資源補償相結合的項目回報機制，鼓勵政府統(tǒng)籌運用授權經(jīng)營、資本金注入、土地入股、運營補貼、投資補助等方式，支持養(yǎng)老項目建設。允許社會資本配套建設符合規(guī)定的醫(yī)院、康養(yǎng)中心、療養(yǎng)院及附屬設施等經(jīng)營性項目，提高項目綜合盈利能力�！钡�，關于如何配置經(jīng)營性資源，是否限于公共服務領域的經(jīng)營性資源，還是可以包括商業(yè)開發(fā)資源，不得而知。
財辦金〔2017〕92號文明確規(guī)定，審慎開展政府付費類項目，不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等，不適宜采用PPP模式實施。市場上一度理解為商業(yè)開發(fā)項目不得納入PPP項目之中，政府付費類項目將受到嚴格控制并逐漸減少，缺少使用者付費的公共服務領域難以采用PPP模式，直接導致有些地區(qū)的PPP項目陷于停滯狀態(tài)。
文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號文明確規(guī)定，通過在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式，推動項目實施機構對政府承擔的資源保護、環(huán)境整治、生態(tài)建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關的酒店、景區(qū)、商鋪、停車場、物業(yè)、廣告、加油加氣站等經(jīng)營性資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展、綜合提升，不斷優(yōu)化旅游公益性服務和公共產(chǎn)品供給，促進旅游資源保護和合理利用，完善旅游資源資產(chǎn)價值評估，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務的需要，大力推動旅游業(yè)提質(zhì)增效和轉型升級。其在重點領域中作了進一步說明，例如：（1）以創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)為導向，對一定區(qū)域內(nèi)的廁所、咨詢服務體系、旅游引導標識系統(tǒng)、旅游資源保護等與酒店、景區(qū)等經(jīng)營性旅游資源進行整合開發(fā)建設；（2）以促進鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護與傳承為導向，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園、田園綜合體、農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合示范園、精品民宿等經(jīng)營性開發(fā)中對垃圾收集站、旅游標識標牌等進行統(tǒng)一規(guī)劃與建設；（3）以加強城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街區(qū)等特色旅游資源的保護為導向，鼓勵社會資本方將特色旅游資源的科學保護、合理利用及相關配套經(jīng)營性服務設施的建設運營等進行統(tǒng)籌規(guī)劃、有機銜接；（4）鼓勵政府和社會資本方將旅游資源的經(jīng)營性開發(fā)項目與養(yǎng)老、體育、健康、研學等領域公共服務供給相銜接。
這意味著，準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目可以通過配置商業(yè)開發(fā)資源完善投資回報機制，通過合理的資源整合，完全可以避免政府付費，“每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%”的紅線也將不再是地方政府的緊箍咒，這為所有公共服務領域的準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目采用PPP模式打開了一扇窗，資源整合得當與否將是PPP項目能否成功的關鍵。
存在疑問的是，公共服務項目配置商業(yè)開發(fā)資源，有無限制？是否必須與公共服務項目“相鄰相近相關”？有無比例、金額等限制？是否會異化為市場主體通過所謂PPP項目獲取商業(yè)開發(fā)資源的一種方式，值得進一步關注與研究。
【作者簡介】
陳召利律師，東南大學法學碩士，江蘇云崖律師事務所合伙人，同時擔任中共江蘇云崖律師事務所黨支部書記、無錫市智能家居商會監(jiān)事、中華環(huán)保聯(lián)合會志愿律師，榮獲優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、無錫市優(yōu)秀法學法律人才、無錫市名優(yōu)律師人才培養(yǎng)對象（第二層次，商事類）、北大法律信息網(wǎng)2016年度十大優(yōu)秀作者、無錫市優(yōu)秀專業(yè)律師（公司法類）、無錫市十佳青年律師、江蘇省優(yōu)秀青年律師等榮譽。
