[ 焦保宏 ]——(2018-5-24) / 已閱44221次
國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》的通知（發(fā)改投資〔2016〕2231號）中明確規(guī)定：“納入PPP項(xiàng)目庫的投資項(xiàng)目，應(yīng)在批復(fù)可行性研究報告或核準(zhǔn)項(xiàng)目申請報告時，明確規(guī)定可以根據(jù)社會資本方選擇結(jié)果依法變更項(xiàng)目法人”。
29、開工手續(xù)
PPP項(xiàng)目需求旺盛，政府與社會資本簽訂PPP合同后，通常要求項(xiàng)目馬上開工建設(shè)。社會資本需要先期投入資本金，邊建設(shè)邊辦手續(xù)，等手續(xù)完備后，再從銀行銀行貸款保證項(xiàng)目進(jìn)行。
項(xiàng)目手續(xù)里面核心的是“四證”，即建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建設(shè)工程施工許可證（根據(jù)項(xiàng)目用地性質(zhì)有所不同），其中最關(guān)鍵的是國有土地使用權(quán)證，直接決定銀行是否通過審批貸款。
30、施工圖設(shè)計
理論上講，為了提高社會資本的積極性，施工圖設(shè)計及預(yù)算可由社會資本方統(tǒng)籌來做，這樣安排也有利于在設(shè)計階段就反映社會資本方的運(yùn)營理念，降低全項(xiàng)目周期成本。
但在實(shí)踐中，有些政府出于種種考慮，不愿意將施工圖設(shè)計及預(yù)算納入PPP合同。所以，該工作的具體分工還需要政府和社會資本方雙方協(xié)商決定，建議讓社會資本方參與其中。
31、施工合同
在項(xiàng)目建設(shè)階段，項(xiàng)目公司或聯(lián)合體通過總分包方式嚴(yán)格控制項(xiàng)目的成本、進(jìn)度、安全和質(zhì)量等環(huán)節(jié)，需要通過簽訂施工合同、設(shè)備采購及安裝等一系列合同來進(jìn)行管理。
核心的問題是，PPP項(xiàng)目投資回報率較低，能否確保社會資本方成為施工單位對其吸引力很大。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，PPP項(xiàng)目涉及建設(shè)施工的，達(dá)到依法必須進(jìn)行招標(biāo)的范圍的就應(yīng)當(dāng)招標(biāo)。但如果公開招標(biāo)，社會資本方就有可能無法成為施工方。
這里就需要用到“兩標(biāo)并一標(biāo)”的做法。其法律依據(jù)是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定：“除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情況之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”，其適用條件歸結(jié)為：
其一、第一次選定社會資本方必須是公開招標(biāo)；其二、必須是股東；其三、自身必須具有施工建設(shè)相關(guān)資質(zhì)。
因此，如果一個PPP項(xiàng)目擬由社會資本方自行承擔(dān)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，就必須通過招標(biāo)的方式選擇社會資本方。
32、開工施工
完成了上述步驟，還有優(yōu)化設(shè)計等等步驟，就可以按照施工合同開工施工了。施工單位項(xiàng)目管理的主要任務(wù)是成本管理、質(zhì)量管理、安全管理、進(jìn)度管理。
現(xiàn)實(shí)中因有些地方政府對于社會資本方不放心，建設(shè)管理利益等方面的考慮，會選擇安排當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)管理類國企代PPP項(xiàng)目公司管理項(xiàng)目的建設(shè)環(huán)節(jié)。
33、總投資確認(rèn)
在PPP項(xiàng)目建設(shè)、初期運(yùn)營過程中，有一個重要問題，即“總投資額的認(rèn)定”，也就是說，對項(xiàng)目全部投入資金或?qū)嵨飪r值的認(rèn)定值，它是政府未來給社會資本方支付運(yùn)營補(bǔ)貼或服務(wù)費(fèi)用的基準(zhǔn)值，PPP項(xiàng)目總投資一般包括建設(shè)總投資、建設(shè)期利息和流動資金。而項(xiàng)目建設(shè)總投資是整個項(xiàng)目總投資的重中之重，可以說項(xiàng)目建設(shè)總投資的估算額直接影響著對項(xiàng)目總投資的確定。
PPP項(xiàng)目不屬于《審計法》第二十二條規(guī)定的“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，包括：全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財政資金的;未全部使用財政資金，財政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過50%，或者占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營實(shí)際控制權(quán)的”，因此，不應(yīng)以政府審計作為認(rèn)定項(xiàng)目投資額的依據(jù)。
但當(dāng)前，跟蹤審計已成為國家建設(shè)項(xiàng)目審計中最為主要的審計方式，不少地方政府對PPP項(xiàng)目開展全過程跟蹤審計。這與PPP項(xiàng)目合同的平等民事主體法律關(guān)系的性質(zhì)不大相符。建議在PPP項(xiàng)目合同中約定：以政府和社會資本方共同認(rèn)可的第三方咨詢機(jī)構(gòu)出具的結(jié)果數(shù)額為準(zhǔn)確認(rèn)投資總額。
34、竣工驗(yàn)收
項(xiàng)目竣工，包括驗(yàn)收、試運(yùn)行、結(jié)算等等工作。工程通過竣工驗(yàn)收合格才可進(jìn)行竣工結(jié)算，該環(huán)節(jié)中，項(xiàng)目公司組織審核單位與施工單位核對工程結(jié)算，核對確定后三方簽字確定結(jié)算，同時根據(jù)PPP合同約定邀請實(shí)施機(jī)構(gòu)等政府相關(guān)方參與。
應(yīng)該注意的是“建設(shè)成本應(yīng)與績效掛鉤”，財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號文）提出“通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目不得入庫”，“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的PPP項(xiàng)目不得入庫”。因此，PPP項(xiàng)目的建設(shè)成本最低30%必須參與績效考核，以防止政府財政支出責(zé)任的固化。
PPP項(xiàng)目建設(shè)期績效考核的指標(biāo)設(shè)計通常包括投資控制、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、安全管理、合同管理和信息管理、現(xiàn)場協(xié)調(diào)等。
35、正式運(yùn)營
建設(shè)期結(jié)束后就開始正式運(yùn)營了，對于項(xiàng)目來說，最主要的就是可以獲得收入了，收入主要來自兩種途徑，一種是政府付費(fèi)，另一種是使用者付費(fèi)，還有一些經(jīng)營性的收益，包括獲得股權(quán)投資回報。
目前PPP項(xiàng)目中重運(yùn)營的行業(yè)包括：垃圾污水處理、城鎮(zhèn)供水、供暖、供氣、公路環(huán)境綜合整治、文化旅游、社會事業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等，農(nóng)業(yè)水利通信及大數(shù)據(jù)行業(yè)等。輕運(yùn)營的行業(yè)包括道路、軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居住房、地下管網(wǎng)改造、公共停車場等。
實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營成本占項(xiàng)目總投資比重較輕，導(dǎo)致社會資本方“重建設(shè)輕運(yùn)營”。財政部《關(guān)于公布第四批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目名單的通知》引導(dǎo)PPP模式的重心轉(zhuǎn)向運(yùn)營。
36、政府付費(fèi)
在運(yùn)營過程中，可行性缺口補(bǔ)貼和政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目均涉及到政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
確定政府付費(fèi)模式的付費(fèi)依據(jù)通常包括：按可用性付費(fèi)（比如滿足通行的道路）、按使用量付費(fèi)（比如污水處理廠處理的水量）、按績效付費(fèi)（比如提供基層醫(yī)療服務(wù)的績效指標(biāo)等）。
在進(jìn)行物有所值評價及政府財承論證過程中，就需要充分考慮政府付費(fèi)的方式及標(biāo)準(zhǔn)。按照財辦金〔2017〕92號文的規(guī)定，政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目在合作期內(nèi)應(yīng)當(dāng)連續(xù)、平滑支付，不能導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增。
政府往往不愿意承擔(dān)風(fēng)險、地方財政又不足以支付或補(bǔ)貼，而作為社會資本既擔(dān)心政府違約、又擔(dān)心收益得不到最低保障，在此情況下，基于風(fēng)險分擔(dān)原則設(shè)置合理的回報機(jī)制就顯得非常必要（這需要在設(shè)計項(xiàng)目實(shí)施方案時考慮），比如：通過約定項(xiàng)目唯一性條款（不競爭條款）、超額收益的分配機(jī)制，就可以保證社會資本在低迷情況下獲得補(bǔ)償，在正常情況下獲得約定收益，在超額情況下與政府進(jìn)行收益分成、防止暴利。
37、中期評估
中期評估是指政府相關(guān)部門組織專家或委托第三方機(jī)構(gòu)對正在運(yùn)行的特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行的階段性總結(jié)，旨在客觀評價項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率。財金[2014]113號文要求，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3-5年對項(xiàng)目進(jìn)行中期評估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門（PPP中心）備案。
政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價格和收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動者權(quán)益等。社會公眾及項(xiàng)目利益相關(guān)方發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在違法、違約情形或公共產(chǎn)品和服務(wù)不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的，可向政府職能部門提請監(jiān)督檢查。
38、性能測試
在PPP項(xiàng)目移交前，需要對項(xiàng)目的資產(chǎn)狀況進(jìn)行評估，并對項(xiàng)目狀況能否達(dá)到合同約定的移交條件和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測試。實(shí)踐中，評估和測試工作由政府方委托的獨(dú)立專家或者政府方和項(xiàng)目公司共同組成的移交工作組負(fù)責(zé)。
項(xiàng)目移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試。經(jīng)評估和測試，如果項(xiàng)目狀況不符合約定的移交條件和標(biāo)準(zhǔn)的，政府方有權(quán)提取移交維修保函，并要求項(xiàng)目公司對項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行相應(yīng)的恢復(fù)性修理、更新重置，以確保PPP項(xiàng)目在移交時滿足約定的要求。
39、爭議解決
在項(xiàng)目運(yùn)營及移交過程中如果發(fā)生爭議，將進(jìn)入爭議解決程序，但爭議不得影響項(xiàng)目運(yùn)營。PPP項(xiàng)目合同按照最高院司法解釋規(guī)定，屬于民事訴訟或仲裁范疇，但特許經(jīng)營協(xié)議仍屬于行政訴訟范疇。如果爭議引發(fā)PPP合同提前終止，一般來講，在項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致項(xiàng)目終止的情況下，政府不負(fù)有回購義務(wù)，而是享有回購選擇權(quán)，但對于一些涉及公共安全和公眾利益的項(xiàng)目，需要在合同中約定，即使在項(xiàng)目公司違約情況下政府仍有回購義務(wù)。
在PPP項(xiàng)目合作期限內(nèi)，如出現(xiàn)重大違約或者不可抗力導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營持續(xù)惡化，危及公共安全或重大公共利益時，政府要及時采取應(yīng)對措施，必要時可指定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等臨時接管項(xiàng)目，切實(shí)保障公共安全和重大公共利益，直至項(xiàng)目恢復(fù)正常運(yùn)營。不能恢復(fù)正常運(yùn)營的，要提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續(xù)工作。
現(xiàn)行地方立法大多規(guī)定省建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)臨時接管活動的指導(dǎo)和監(jiān)督工作，市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門受本級人民政府授權(quán)具有實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的臨時接管。
40、項(xiàng)目移交
正常情況下，項(xiàng)目移交代表著一個PPP項(xiàng)目生命周期的結(jié)束。通�？梢栽O(shè)置PPP項(xiàng)目合作期滿前的12-36個月為移交過渡期，政府方和項(xiàng)目公司應(yīng)共同成立移交委員會，雙方各委派3名代表。
項(xiàng)目移交時，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目資產(chǎn)。項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國PPP項(xiàng)目通常采用到期無償移交的方式。
項(xiàng)目移交階段的主要工作包括移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價。PPP項(xiàng)目在移交階段需要注意的問題是如何保證社會資本移交的設(shè)施完好，應(yīng)該達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，這些問題都需要在合同中進(jìn)行準(zhǔn)確、詳細(xì)的描述。
總共3頁 [1] [2] 3
上一頁
