[ 應(yīng)松年 ]——(2000-11-24) / 已閱55446次
（五）職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一，這是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的一個(gè)重要原則
職權(quán)，就是憲法、法律授予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)和管理社會(huì)的權(quán)力，它與公民的權(quán)利不同。公民的權(quán)利可以行使也可以放棄；但行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄。法律授予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，實(shí)際上也就是賦予行政機(jī)關(guān)以義務(wù)和責(zé)任，行政機(jī)關(guān)必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)從另一角度說(shuō)，就是職責(zé)。職權(quán)與職責(zé)是統(tǒng)一的，是一件事情的兩面。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職，應(yīng)該追究法律責(zé)任。從我國(guó)的實(shí)際情況看，把職權(quán)等同于公民的權(quán)利，愿意行使時(shí)就行使，不愿行使時(shí)就隨意擱置，是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，可以說(shuō)，這是我國(guó)行政管理中的大敵之一。依法行政應(yīng)該包含著依法必須行政的涵義在內(nèi)。
從以上論述可以看出，依法行政，與依法治國(guó)不同。依法治國(guó)的主體是人民，人民通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律，表達(dá)意志，治理國(guó)家。依法行政則是對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的要求。主要解決的是以下關(guān)系：
第一，政府與人民的關(guān)系。其一，政府的權(quán)力來(lái)源于人民，來(lái)源于人民通過(guò)人民代表大會(huì)制定的法律，政府是執(zhí)行人民意志的機(jī)關(guān)。其二，行政機(jī)關(guān)工作人員是人民的公仆，決不能凌駕于人民之上，做官當(dāng)老爺。其三，政府的任務(wù)是進(jìn)一步提高人民的物質(zhì)和文化利益，保護(hù)公民的基本權(quán)利。未經(jīng)授權(quán)，不能設(shè)定和實(shí)施任何剝奪或限制公民權(quán)利的行為。政府與人民的關(guān)系是依法行政立論的基本點(diǎn)，一切觀點(diǎn)和制度都以此為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。
第二，權(quán)與法的關(guān)系。處理好權(quán)與法的關(guān)系，乃是依法行政能否成功的關(guān)鍵之一。權(quán)就是行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)必須依法行使�！耙婪ㄐ姓狈浅Ｃ鞔_地?cái)[正了權(quán)與法的關(guān)系。行政權(quán)的行使，必須有法律授權(quán)，并有法定依據(jù)。一切違法行為都必須追究法律責(zé)任。
第三，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，應(yīng)互相支持，互相監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)關(guān)。人大與司法機(jī)關(guān)都有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法行政的權(quán)利和義務(wù)。
二、依法行政是依法治國(guó)的核心
依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法制國(guó)，是我國(guó)人民當(dāng)家作主的本質(zhì)所決定的，也是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在必然要求。依法治國(guó)戰(zhàn)略方針的確立，為實(shí)現(xiàn)依法行政開(kāi)辟了道路，創(chuàng)造了前提條件，而依法行政又是依法治國(guó)的核心所在。
不奉行依法治國(guó)的方針，就不可能有依法行政。因?yàn)橐婪ㄐ姓皇枪铝⒌�，依法行政需要�?quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)立法和必要的授權(quán)，需要司法機(jī)關(guān)的保障，需要全國(guó)人民有良好的法律素養(yǎng)，以及來(lái)自各方面的監(jiān)督等等。沒(méi)有依法治國(guó)的大環(huán)境，就談不上依法行政。而依法行政又是依法治國(guó)的核心、難點(diǎn)，以至終點(diǎn)所在。
法律的實(shí)施是所有國(guó)家機(jī)關(guān)的任務(wù)，但最重要的還是行政機(jī)關(guān)。大量的法律，包括涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、科技、文化的發(fā)展，以及和人民切身利益有關(guān)的許多法律都要靠行政機(jī)關(guān)去落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，百分之八十的法律都有賴(lài)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)在依法治國(guó)中擔(dān)負(fù)著最大量、最繁重的任務(wù)，可以說(shuō)，沒(méi)有行政機(jī)關(guān)，依法治國(guó)就失去了最主要的支柱。沒(méi)有強(qiáng)有力的行政執(zhí)法，立法方面的一切努力將變?yōu)橥絼凇Ｕ虼�，江澤民同志指出：“干部依法決策，依法行政是依法治國(guó)的重要基礎(chǔ)。”[①ｄ]
從與公民的關(guān)系說(shuō)，雖然民事關(guān)系要比行政關(guān)系更廣泛、更復(fù)雜，但民事權(quán)益的保障，離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)。很多人以為保障民事權(quán)益，制止民事侵權(quán)行為，主要依靠法院，行政機(jī)關(guān)在此無(wú)能為力。這是一種誤解。民事權(quán)益的保障和民事侵權(quán)行為的制止，首先關(guān)乎行政機(jī)關(guān)。這是因?yàn)�，民事侵�?quán)行為具有雙重性。例如，甲乙二人打架，甲將乙打傷，這是民事侵權(quán)，但同時(shí)甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵權(quán)行為，侵犯的不僅是公民權(quán)益，也侵犯了行政管理秩序。行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)良好的行政管理秩序，就必須給破壞治安管理秩序的甲以行政處罰。行政機(jī)關(guān)的行政處罰行為，即是對(duì)違法行為的制裁，也是對(duì)民事侵權(quán)行為的制止；即是對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)，也是對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)。由于行政機(jī)關(guān)工作人員數(shù)量多，程序簡(jiǎn)單，效率高，因而常常在處理了公民侵犯行政管理秩序的同時(shí)，也順手將民事賠償問(wèn)題附帶解決，這就是治安管理處罰條例所規(guī)定的情況。即使作為典型民事關(guān)系的婚姻關(guān)系，為維護(hù)良好的婚姻秩序，結(jié)婚時(shí)也必須先到行政機(jī)關(guān)去登記，如此等等。因此，對(duì)民事權(quán)益的保障和民事侵權(quán)行為的制止，常常首先由行政機(jī)關(guān)采取措施。這就必須強(qiáng)調(diào)依法行政。沒(méi)有依法行政，難以維護(hù)良好的行政管理秩序，也將會(huì)影響民事關(guān)系的正常發(fā)展，使民事權(quán)利難以保護(hù)。當(dāng)然，這并不等于說(shuō)行政機(jī)關(guān)可以干預(yù)一切民事侵權(quán)和民事糾紛。在這里，最重要的界線是法律界定。
另外，在公民守法和行政機(jī)關(guān)依法行政方面，作為管理者與被管理者這一對(duì)法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政機(jī)關(guān)不依法辦事，就無(wú)法要求被管理者“守法”，言教必須與身教并重，嚴(yán)格依法辦事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素質(zhì)。公民的守法并不難，難點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格依法辦事。
依法行政也是依法治國(guó)的難點(diǎn)所在。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)的特點(diǎn)之一是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是權(quán)力的相對(duì)集中和命令與服從；行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性，要求行政機(jī)關(guān)必須強(qiáng)調(diào)辦事速度，強(qiáng)調(diào)行政效率，并給予行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)以較大的自由裁量權(quán)，行政方式上的這些特點(diǎn)，使人們習(xí)慣于按個(gè)人意志辦事，忽視依照法律規(guī)定行使行政權(quán)力。因此，依法行政將是依法治國(guó)最困難的部分。依法行政的困難，也就是依法治國(guó)的困難。實(shí)踐已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。如果依法行政不能取得成效，則依法治國(guó)最終也難以實(shí)現(xiàn)。
依法行政是現(xiàn)代法治國(guó)家政府行使權(quán)力時(shí)所普遍奉行的基本準(zhǔn)則。它反映了社會(huì)從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯(lián)系，權(quán)力的行使由個(gè)人意志決定；依法行政與法治相聯(lián)系，權(quán)力的行使以人民制定的法律為依據(jù)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。
三、依法行政的歷史發(fā)展
依法行政是近代社會(huì)法治國(guó)家所普遍奉行的準(zhǔn)則，但由于各國(guó)社會(huì)歷史條件和法治傳統(tǒng)的區(qū)別，對(duì)于依法行政內(nèi)涵的概括，也因時(shí)代和國(guó)家的不同而相異。
資本主義初期，適應(yīng)自由競(jìng)爭(zhēng)的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狹義的，即國(guó)會(huì)制定的法律�！盁o(wú)法律即無(wú)行政”。隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的干預(yù)擴(kuò)大、深入，法治國(guó)逐步建立，依法行政之法，擴(kuò)大至根據(jù)法律制定之法規(guī)等行政立法，這是國(guó)外依法行政理論的主要時(shí)代變化。[①ｅ]就國(guó)家而言，德國(guó)行政法學(xué)的創(chuàng)始人Otta Mayer在《行政法》中認(rèn)為，依權(quán)力分立原則，國(guó)家應(yīng)“依法律而治”，即國(guó)家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重點(diǎn)為“１．法律的規(guī)范創(chuàng)造力原則；[②ｅ]２．法律優(yōu)越原則；３．法律保留原則。”[③ｅ]印度行政法學(xué)者Ｍ．Ｐ．賽夫在其《德國(guó)行政法》一書(shū)中認(rèn)為德國(guó)的“法治”觀念包括兩種意見(jiàn)，“實(shí)質(zhì)上的法治要求實(shí)現(xiàn)公正的法律秩序。這一原則要求國(guó)家的權(quán)力應(yīng)當(dāng)服從于各種確定的、不可變更的憲法原則，服從于實(shí)質(zhì)性的基本價(jià)值”�！靶问降姆ㄖ我�，國(guó)家的一切活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)以根據(jù)憲法制定的各種法律為依據(jù)”。[④ｅ]
英國(guó)法學(xué)家Ａ．Ｖ．戴西將英國(guó)的法治原則歸納為三個(gè)原則：“１．正規(guī)法律的絕對(duì)優(yōu)位及政府專(zhuān)斷權(quán)力之排除；２．法律之一律平等；３．憲法的一般原則乃通常法律適用結(jié)果的濃縮”[⑤ｅ]。當(dāng)代英國(guó)學(xué)者將法治原則概括為：“１．政府的一切活動(dòng)必須遵守法律；２．法治原則不局限于合法性原則，還要求法律必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)，具備一定內(nèi)容；３．法治原則表示法律的保護(hù)平等；４．法律在政府和公民之間無(wú)偏袒。”[⑥ｅ]
美國(guó)的法治原則包含下列因素：１．法治原則承認(rèn)法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律行使權(quán)力。但法律必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)，包含一定內(nèi)容。否則，法律也可作為專(zhuān)制統(tǒng)治的工具；２．正當(dāng)?shù)姆沙绦颍簽楸Ｗo(hù)公民權(quán)益不受政府的官員不正當(dāng)行為的侵犯，還必須在程序方面對(duì)政府權(quán)力的行使加以限制。３．法律規(guī)定的權(quán)利和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權(quán)威的機(jī)構(gòu)。[⑦ｅ]
日本關(guān)于依法行政的觀點(diǎn)對(duì)我國(guó)的影響最大。早期的著名法學(xué)家美濃部達(dá)吉認(rèn)為，法治主義建立于法律平等之思想和對(duì)人民權(quán)利自由之限制，須有法律之根據(jù)。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基礎(chǔ)之上。其基本原則為“１．行政權(quán)之作用，不得與法規(guī)相抵觸；２．非有法規(guī)根據(jù)，不得侵害人民權(quán)利，或使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)；３．非有法律根據(jù)，不得為特定人設(shè)定權(quán)利，或?yàn)樘囟ㄈ嗣獬ㄒ?guī)所科之義務(wù)。４．法規(guī)任行政權(quán)以自由判斷之場(chǎng)合，其判斷也須合于法規(guī)�！盵①ｆ]其后，田中二郎將依法行政概括為“１．行政為法規(guī)之執(zhí)行；２．行政須有法規(guī)之授權(quán)；３．行政應(yīng)受法規(guī)之限制�！盵②ｆ]
近期來(lái)，日本、臺(tái)灣學(xué)者常將依法行政歸納為法律優(yōu)位原則與法律保留原則。將法律優(yōu)位原則稱(chēng)為消極的依法行政，法律保留原則稱(chēng)為積極的依法行政。[③ｆ]
依法行政作為政府行使權(quán)力的最基本的準(zhǔn)則，是為我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)所決定的。依法行政，是人民當(dāng)家作主的必然結(jié)論。
在我國(guó)，依法行政是歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。我國(guó)到８０年代末提出依法行政的原則，決不是偶然的，這是政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。
十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放的新時(shí)期。伴隨著改革開(kāi)放發(fā)展起來(lái)的我國(guó)經(jīng)濟(jì)民主和政治民主，為行政管理必須依法行使權(quán)力奠定了基礎(chǔ)。一手抓經(jīng)濟(jì)，一手抓法制，我國(guó)的社會(huì)主義法制得到迅速發(fā)展。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出和建立，要求建立與之相應(yīng)的社會(huì)主義法制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在一定意義上就是法制經(jīng)濟(jì)，因?yàn)�，要建立健全和�?guī)范商品經(jīng)濟(jì)，舍法制別無(wú)它途。法制是健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必有的內(nèi)在要求。依法治國(guó)、依法行政，已成為我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的歷史要求，同時(shí)也為我國(guó)確立依法治國(guó)、依法行政的原則提供了現(xiàn)實(shí)的可能性。
依法行政也是法制建設(shè)本身發(fā)展的結(jié)果。我國(guó)憲法對(duì)依法行政提出了基本要求，并作了許多原則規(guī)定，近幾年來(lái)，社會(huì)主義法制迅速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的廣闊領(lǐng)域里，為依法行政提供了法律依據(jù)。其中尤其是行政訴訟法和國(guó)家賠償法的頒布實(shí)施，建立了對(duì)具體行政行為是否合法的司法監(jiān)督機(jī)制。事實(shí)上，依法行政正是行政訴訟制度建立起來(lái)以后才提出的。這是提出依法行政原則的法律條件。是法制建設(shè)本身發(fā)展的規(guī)律性體現(xiàn)。１９９６年３月通過(guò)的《行政處罰法》，充分體現(xiàn)了依法治國(guó)、依法行政的精神。在我國(guó)行政管理中影響極為巨大的行政處罰領(lǐng)域，從行政處罰的設(shè)定權(quán)、實(shí)施主體和處罰程序等幾個(gè)方面，保證行政機(jī)關(guān)在行政管理中必須依法行政的方針，把我國(guó)依法行政實(shí)踐提高到一個(gè)新的水平。
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