[ 周大偉 ]——(2004-6-3) / 已閱28132次
A Comparative Review：Eminent Domain in USA and China
美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判例
——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革
周大偉
從人猿相揖別的時代開始，房屋便成為人類生活資料中最重要的組成部分。它從當(dāng)初只是為了擋風(fēng)遮雨的原始功能，逐步發(fā)展成一種文化，一種文明，一種資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)。從古到今，從城市到鄉(xiāng)村，人們本能地將一生的大部分積累投資在房屋這種具有特殊價值的不動產(chǎn)上。對于那些可以被稱之為"蕓蕓眾生"的人們來說，房屋就是他們?nèi)烁駲?quán)、生存權(quán)不可或缺的構(gòu)成。所以,土地和房屋問題事關(guān)大眾的根本利益和社會長期穩(wěn)定，各國政府和立法機(jī)構(gòu)無不給予特別的重視。
一， 美國的司法原則和判例分析
在惜墨如金的美國憲法中，其第五條修正案專門規(guī)定："非依正當(dāng)程序,不得剝奪任何人的生命，自由或財產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財產(chǎn)供公共使用。"聯(lián)邦憲法第十四條修正案要求州政府依據(jù)正當(dāng)法律程序取得私有財產(chǎn)并保證不得拒絕法律對公民的平等保護(hù)。各州憲法對此問題也有類似規(guī)定。
美國憲法的文本，二百多年來沒有作過一個字的改動，它的基本內(nèi)容非常穩(wěn)定。它所增加的內(nèi)容都是以修正案的形式補(bǔ)充進(jìn)去的，權(quán)利法案就是整個美國憲法的前十條。對于修正案的增加，美國國會也非常謹(jǐn)慎。從1789年以來，盡管曾經(jīng)有三千多條修正案被提出，但是， 至今為止，美國國會只通過26條憲法修正案。其中，直接涉及政府財產(chǎn)征收的就有兩條�？梢娺@一問題的舉足輕重。
在美國，征收主要分兩種形式。第一種屬于無償征收，或稱政府警察權(quán)，英文稱為taking，是政府為了保護(hù)公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。這種無償征用的方式得以適用的場合非常有限，并受到相關(guān)法律的嚴(yán)格制約。第二種是有償征收，英文稱為eminent domain或 condemnation，指政府依法有償取得財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)的行為。本文討論的主要是針對第二種征收形式。
美國聯(lián)邦憲法第五條修正案關(guān)于有償征收（eminent domain）
的規(guī)定具有決定性的意義，該修正案規(guī)定了征收的三個要件：正當(dāng)?shù)姆沙绦颍―ue process of law）；公平補(bǔ)償 （ Just compensation）；公共使用（ Public use）。
1、正當(dāng)?shù)姆沙绦?br>
作為正當(dāng)?shù)姆沙绦�，通常征收行為�?yīng)當(dāng)遵循如下步驟。
（1）預(yù)先通告。
（2）政府方對征收財產(chǎn)進(jìn)行評估。
（3）向被征收方送交評估報告并提出補(bǔ)償價金的初次要約；被征收方可以提出反要約（counter-offer）。
（4）召開公開的聽證會（ Public hearing）說明征收行為的必要性和合理性；如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為。
（5）如果政府和被征收方在補(bǔ)償數(shù)額上無法達(dá)成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預(yù)先向法庭支付一筆適當(dāng)數(shù)額的補(bǔ)償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產(chǎn)。除非財產(chǎn)所有人可以舉證說明該定金的數(shù)額過低，法庭將維持定金的數(shù)額不變。
（6）法庭要求雙方分別聘請的獨(dú)立資產(chǎn)評估師提出評估報告并在法庭當(dāng)庭交換。
（7）雙方最后一次進(jìn)行補(bǔ)償價金的平等協(xié)商，為和解爭取最后的努力。
（8）如果雙方不能達(dá)成一致，將由普通公民組成的民事陪審團(tuán)來確定"合理的補(bǔ)償"價金數(shù)額。
（9）判決生效后，政府在30天內(nèi)支付補(bǔ)償價金并取得被征收的財產(chǎn)。
2、公平補(bǔ)償
公平補(bǔ)償主要體現(xiàn)在以下三個方面。
（1）主體的公平，即有權(quán)得到補(bǔ)償?shù)牟粌H僅包括財產(chǎn)的所有人，還應(yīng)當(dāng)包括財產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人。
（2） 客體的公平，即取得補(bǔ)償?shù)膶ο蟛粌H僅包括房地產(chǎn)本身，還應(yīng)當(dāng)包括房地產(chǎn)的附加物，以及與該房地產(chǎn)商業(yè)信譽(yù)有關(guān)的無形資產(chǎn)（ Goodwill）。
（3） 估價的公平，即法律要求補(bǔ)償?shù)膬r金應(yīng)當(dāng)以“公平的市場價值（fair market value）”為依據(jù)。至于什么才是公平的市場價值，目前最有效的方式是：雙方分別聘請的獨(dú)立的資產(chǎn)評估師提出評估報告。如果各自的評估報告結(jié)論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團(tuán)裁定。人們可以抱怨，資產(chǎn)評估師的報告并非完美和科學(xué)，但是在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)科學(xué)的發(fā)展水平上，除此之外，人們也許沒有什么更好的辦法來解決這個問題。在司法實(shí)踐中，美國法院通常都認(rèn)定高出政府補(bǔ)償價格的評估報告。因此，有關(guān)政府征收方面的法律案件，通常都是職業(yè)律師們竭力追逐的目標(biāo)。在律師費(fèi)用的收取上，與交通肇事案件和醫(yī)療事故案件一樣，大多采用不勝訴不收費(fèi)的方式，如果勝訴，律師可以從當(dāng)事人額外期待的政府補(bǔ)償金中獲得較大比例的金額。如果政府一方勝訴，另一方也不需要為此支付政府方的訴訟費(fèi)用。
案例1：圣地亞哥市訴索比科保險金融公司
被告是一家位于美國和墨西哥邊境的保險金融公司。由于政府的征用行動，該公司被迫遷移到一個運(yùn)營費(fèi)用較貴的地點(diǎn)。但是有趣的是，公司遷入新地點(diǎn)后，恰好遇到墨西哥的貨幣（比索）貶值，公司的營業(yè)額每月增加了400%，公司為此因禍得福。但是該公司仍然不接受政府提出的補(bǔ)償金，提出要求政府補(bǔ)償其商業(yè)信譽(yù)的損失。經(jīng)過兩審訴訟程序，陪審團(tuán)拒絕了被告的請求。上訴法院特別指出，盡管承租人有權(quán)利要求賠償商業(yè)信譽(yù)的損失，但是必須提出證據(jù)證明在搬遷之前和搬遷之后的差異（損失）。僅僅提出新地點(diǎn)的運(yùn)營費(fèi)用增加，并不能直接證明這一損失，何況由于搬遷后公司的營業(yè)額每月增加了400%的事實(shí)，已經(jīng)使該公司提出類證明成為不可能。
案例2：糧食轉(zhuǎn)運(yùn)公司訴某郡政府
原告是一家經(jīng)營谷物的糧食轉(zhuǎn)運(yùn)公司，近半個世紀(jì)里，一直在鐵路沿線經(jīng)營谷物轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)，并在租賃土地上建筑了倉儲等輔助設(shè)備，公司的業(yè)務(wù)具有相當(dāng)?shù)姆�(wěn)定性。1967年政府實(shí)施征收鐵路公司，同時包括原告租賃的財產(chǎn)。當(dāng)時，原告與鐵路公司的租賃合同還有7年半屆滿。在訴訟中，政府承諾補(bǔ)償原告租賃合同的損失，包括附加建筑物的損失。但原告提出，政府還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償租賃合同可能延續(xù)而帶來的后續(xù)利益。法院認(rèn)為，在確定一個合理的市場價值時，可以推定這一市場價值應(yīng)當(dāng)是一個買方在正常市場狀態(tài)下愿意支付給賣方的現(xiàn)金價值。在本案中，假定原告出賣其公司，那么買方應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該租賃合同還會延期，直至設(shè)備的使用壽命終止。法院認(rèn)為，原告主張的公平市場價值應(yīng)當(dāng)是指它的現(xiàn)存利益及未來利益�，F(xiàn)存利益包括它擁有的資產(chǎn)凈值，未來利益包括租賃合同尚存7年半期限的利益，以及7年半以后租賃合同可能延期所帶來的利益。法院判決原告勝訴。
3、公共使用
在此，法律對公共使用的內(nèi)涵采用了廣義的解釋。首先，公共使用的規(guī)則排除了政府利用行政權(quán)利損害某個個體利益的同時使另一個體收益，比如征收A的住房給B開設(shè)零售商店，就不能構(gòu)成公共使用。但公共使用并不意味著政府征收的財產(chǎn)只能或給一般公眾使用。政府征收財產(chǎn)又立即轉(zhuǎn)讓給多數(shù)私人使用，同樣構(gòu)成公共使用。
案例3：土地所有人訴夏威夷州政府
在夏威夷成為美國的一個獨(dú)立州之前，該島的最初定居者實(shí)施的是一種類似歐洲封建領(lǐng)主制的土地分封制度。60年代中期，夏威夷議會連續(xù)舉行聽證會議，證明該島的土地由于過度集中和價格壟斷，已經(jīng)到了傷害公眾福利的狀態(tài)。因此，州議會決定頒布土地改革法案，由政府先征收所有者的土地,然后轉(zhuǎn)讓給土地現(xiàn)有的承租人。這實(shí)際上是一種通過贖買的方式進(jìn)行的土地改革。原告（土地所有人）向法院提出訴訟，聲稱夏威夷州政府剝奪房地產(chǎn)主的財產(chǎn)，然后再轉(zhuǎn)讓給私人使用的行為違反了聯(lián)邦憲法第五條修正案。法院最后否決了原告的訴訟請求。法院首先肯定政府在實(shí)施征收行為時，必須具有公共使用的目的。即使在合理補(bǔ)償?shù)那闆r下，如果不含有公共使用的目的，也不能夠剝奪任何人的財產(chǎn)而使另一人受益。法院認(rèn)為，州議會的法案并非是為了使某些特定的集體受益，而是為了消除財產(chǎn)過分集中所導(dǎo)致的不良狀況，其合理的公共使用目的已經(jīng)顯而易見。實(shí)踐中征收財產(chǎn)立即轉(zhuǎn)讓給私人受益并非意味著征收只具有私人使用性質(zhì)。這種征收行動同樣具有公益性質(zhì)，因?yàn)樗苯永眄樍吮婚L期扭曲的土地市場。法院判定原告敗訴。
案例4：華裔新移民訴SAN JOSE 市政府
這是一個最近發(fā)生的訴訟案件。來自中國大陸的新移民方秉權(quán)先生和他的妻子共同擁有TROPICANA 商場75%的土地所有權(quán)，其他土地所有人均是亞裔和拉丁美洲裔等少數(shù)族裔。該商場占地10英畝, 地處美國加州硅谷重鎮(zhèn)圣荷西市中心地區(qū)。2002年，圣荷西市政府指認(rèn)TROPICANA商場為“荒廢區(qū)域”（Blighted Area），并以“公眾利益”（Publice use）為由，動用土地征收權(quán)將該商場強(qiáng)行征收，同時要將該商場轉(zhuǎn)交給另一家由南加州白種人經(jīng)營的地產(chǎn)開發(fā)公司。宣布將耗資5000萬美元進(jìn)行商場重整計(jì)劃，但此時方秉權(quán)投資800萬美元的重建商場工程已接近竣工。方秉權(quán)等多數(shù)所有權(quán)人反對市政府的決定，于2002年10月10日入稟法庭，狀告市政府侵犯公民私有財產(chǎn)權(quán)，歧視少數(shù)族裔并違反憲法，同時提出索賠700萬美元。法庭通過多次聽詢會，法官Gregory Ward要求市政府提出完整行政記錄，以證明將一個正在改建中的商場由現(xiàn)任東主手中強(qiáng)行征收，然后將商場原有店家建筑建筑與商業(yè)形態(tài)原封不動轉(zhuǎn)交給新東主的做法，是否是為了公眾利益。在最近一次開庭聆詢中，法官Gregory Ward 以市政府提出的會議記錄不足以支持強(qiáng)制征收該商場的決定為由，限期市政府必須提出更多證人和證據(jù)。被告市政府律師在和市政府以及議會討論后，決定放棄征收行為。 原告方獲勝。法官Gregory Ward在2003年10月22日的宣判中表明，市政府所提出的會議記錄并不足以證明該強(qiáng)制征收的決定是“為了讓最多人獲益, 同時使最少人受到傷害”。因此該強(qiáng)制征收令并沒有絕對的必要性.同時法官也認(rèn)為，市政府只征收方秉權(quán)等亞裔所有的兩棟建筑物，而不征收拉丁美洲裔的超市和汽車修理行，是“肆意專斷而且任性的行為”�，F(xiàn)在，此案還沒有完全了結(jié)， 原告方秉權(quán)等以訴訟期間商場生意損失為由向市政府索賠700萬美元的損失。目前此部分的金額尚待法庭決斷。此外，市政府還可能要賠償南加州的開發(fā)商36萬美元的相關(guān)損失。人們正拭目以待最終的結(jié)局。
需要注意的是，美國法律錯綜復(fù)雜，其中有從英國承襲演變過來的普通法，也有隨著社會發(fā)展不斷制定出的成文法。既有全國統(tǒng)一聯(lián)邦法律，又有50個州互不相同的各州法律。凡是世界上傳統(tǒng)和現(xiàn)代的種種爭執(zhí)，均可以在博大精深、浩若煙海的美國法律體系中尋找到相關(guān)的原則和案例。經(jīng)過長期的爭辯、協(xié)調(diào)、修改和補(bǔ)充，美國的法律體系在最大限度地追求公平和正義方面，其影響力已經(jīng)超出了美國本土的范圍。
二， 中國的管理規(guī)范現(xiàn)狀與改革
固然，中美兩國國情不同。但不能否認(rèn)，上述司法原則和判例在某種意義上代表了人類社會追求公平正義的基本原理和技術(shù)手段，毫無疑問應(yīng)當(dāng)屬于人類先進(jìn)文明和文化的組成部分。值得欣慰的是，在經(jīng)過改革開放的中國，已經(jīng)很少有人再把它們慷慨地視為資本主義社會的專利了。
在社會經(jīng)濟(jì)和法律高度發(fā)達(dá)的美國社會，大多數(shù)司法上的爭議為財產(chǎn)私有者挑戰(zhàn)政府的征收行為。在中國現(xiàn)階段，人們和政府之間的爭執(zhí)，主要發(fā)生在合理補(bǔ)償?shù)臄?shù)額問題方面。
今天的中國，無疑是在經(jīng)歷一個飛速發(fā)展和新舊交替的時代，城市規(guī)劃建設(shè)每天都在進(jìn)行，政府對土地的征用和居民拆遷當(dāng)然難以避免。但是，當(dāng)殘?jiān)珨啾谠谕仆翙C(jī)的轟鳴聲中紛紛塌落時，我們社會中的某些傳統(tǒng)屏障卻始終冥頑難移。這種嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)，勢必導(dǎo)致社會矛盾的嚴(yán)重激化和相關(guān)惡性案件的頻頻發(fā)生。在一個法治的社會中，司法原本是解決社會矛盾、尋求社會公平與正義的最有效的手段。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國大陸各地的拆遷糾紛急速增加，民怨逐步升溫。而在最近發(fā)生的有關(guān)事件中，被拆遷人卻沒有選擇司法的途徑解決問題，而是要采用令人扼腕嘆惜的非理性的方式。這足以令人驚醒，令人深思。
實(shí)事求是地說，中國大陸在土地征用和房屋拆遷方面并不像海外一些人指責(zé)得那樣“無法可依”。中國國務(wù)院早在1991年3月22日頒布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（ 以下簡稱“條例”），并隨著城市房屋拆遷形勢的發(fā)展和變化，于2001年6月13日重新修訂了該條例，修訂后的條例自2001年11月1日起正式實(shí)施�？v觀該條例的全部內(nèi)容，也絕非像海外有些人所詆毀得那樣屬于應(yīng)當(dāng)取消的“惡法”。該條例在拆遷公告、拆遷管理、拆遷補(bǔ)償和安置以及違規(guī)罰則等方面，有些切實(shí)可行的規(guī)定。但是，如果我們仔細(xì)研究該條例的有關(guān)內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)，其中有些條款的確需要重新考量并及時修改。其問題主要表現(xiàn)在：
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