[ 應(yīng)松年 ]——(2000-11-5) / 已閱43729次
日本關(guān)于依法行政的觀點(diǎn)對(duì)我國(guó)的影響最大。早期的著名法學(xué)家美濃部達(dá)吉認(rèn)為，法治主義建立于法律平等之思想和對(duì)人民權(quán)利自由之限制，須有法律之根據(jù)。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基礎(chǔ)之上。其基本原則為“１．行政權(quán)之作用，不得與法規(guī)相抵觸；２．非有法規(guī)根據(jù)，不得侵害人民權(quán)利，或使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)；３．非有法律根據(jù)，不得為特定人設(shè)定權(quán)利，或?yàn)樘囟ㄈ嗣獬ㄒ?guī)所科之義務(wù)。４．法規(guī)任行政權(quán)以自由判斷之場(chǎng)合，其判斷也須合于法規(guī)�！盵①ｆ]其后，田中二郎將依法行政概括為“１．行政為法規(guī)之執(zhí)行；２．行政須有法規(guī)之授權(quán)；３．行政應(yīng)受法規(guī)之限制。”[②ｆ]
近期來，日本、臺(tái)灣學(xué)者常將依法行政歸納為法律優(yōu)位原則與法律保留原則。將法律優(yōu)位原則稱為消極的依法行政，法律保留原則稱為積極的依法行政。[③ｆ]
依法行政作為政府行使權(quán)力的最基本的準(zhǔn)則，是為我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)所決定的。依法行政，是人民當(dāng)家作主的必然結(jié)論。
在我國(guó)，依法行政是歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。我國(guó)到８０年代末提出依法行政的原則，決不是偶然的，這是政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。
十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)進(jìn)入改革開放的新時(shí)期。伴隨著改革開放發(fā)展起來的我國(guó)經(jīng)濟(jì)民主和政治民主，為行政管理必須依法行使權(quán)力奠定了基礎(chǔ)。一手抓經(jīng)濟(jì)，一手抓法制，我國(guó)的社會(huì)主義法制得到迅速發(fā)展。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出和建立，要求建立與之相應(yīng)的社會(huì)主義法制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在一定意義上就是法制經(jīng)濟(jì)，因?yàn)�，要建立健全和�?guī)范商品經(jīng)濟(jì)，舍法制別無它途。法制是健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必有的內(nèi)在要求。依法治國(guó)、依法行政，已成為我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的歷史要求，同時(shí)也為我國(guó)確立依法治國(guó)、依法行政的原則提供了現(xiàn)實(shí)的可能性。
依法行政也是法制建設(shè)本身發(fā)展的結(jié)果。我國(guó)憲法對(duì)依法行政提出了基本要求，并作了許多原則規(guī)定，近幾年來，社會(huì)主義法制迅速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的廣闊領(lǐng)域里，為依法行政提供了法律依據(jù)。其中尤其是行政訴訟法和國(guó)家賠償法的頒布實(shí)施，建立了對(duì)具體行政行為是否合法的司法監(jiān)督機(jī)制。事實(shí)上，依法行政正是行政訴訟制度建立起來以后才提出的。這是提出依法行政原則的法律條件。是法制建設(shè)本身發(fā)展的規(guī)律性體現(xiàn)。１９９６年３月通過的《行政處罰法》，充分體現(xiàn)了依法治國(guó)、依法行政的精神。在我國(guó)行政管理中影響極為巨大的行政處罰領(lǐng)域，從行政處罰的設(shè)定權(quán)、實(shí)施主體和處罰程序等幾個(gè)方面，保證行政機(jī)關(guān)在行政管理中必須依法行政的方針，把我國(guó)依法行政實(shí)踐提高到一個(gè)新的水平。
１９９５年，江澤民同志提出依法治國(guó)的方針，作為依法治國(guó)極為重要的組成部分，依法行政已成為國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的基本準(zhǔn)則。在中央和各級(jí)政府的文件中已屢次提到，李鵬同志更明確提出：“以法治國(guó)，依法行政”。[④ｆ]
顯然，我國(guó)提出依法行政的歷史條件和法制傳統(tǒng)，與諸如德國(guó)、日本等國(guó)相比，有著很大的不同。正因此，我國(guó)依法行政的內(nèi)涵，不能僅限于法律優(yōu)先和法律保留，而應(yīng)廣泛得多，必須將職權(quán)法定、依據(jù)法律和職權(quán)與職責(zé)令一等包括在內(nèi)。
四、依法行政的內(nèi)容
依法行政當(dāng)然包含了行政管理的全過程和全面內(nèi)容，依法行政的基本內(nèi)容，也就是國(guó)家行政管理的基本內(nèi)容。
第一，依法行政的主體是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)、職權(quán)、組成、活動(dòng)方式以及成立、變更和撤銷的程序，由行政機(jī)關(guān)組織法和行政機(jī)關(guān)編制法規(guī)定。公務(wù)員的錄用、任命、晉升、獎(jiǎng)懲、待遇等由公務(wù)員法規(guī)定。行政機(jī)關(guān)組織法和公務(wù)員法統(tǒng)稱為行政組織法。行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員的產(chǎn)生和活動(dòng)，必須依據(jù)行政組織法。這是依法行政的重要內(nèi)容。不能把行政主體本身的依法行政排除在外，否則依法行政將失去基礎(chǔ)。
第二，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行使行政權(quán)力，即行政機(jī)關(guān)的行政行為，必須嚴(yán)格遵循依法行政的原則。行政行為是與公民、法人或其他組織發(fā)生各種關(guān)系的行為，極為廣泛而復(fù)雜。它是依法行政的基本內(nèi)容。
第三，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時(shí)，必須依據(jù)法定程序。行政程序伴隨著行政活動(dòng)的全過程和一切方面。沒有無程序的行政行為。行政程序法是依法行政的重要組成部分。
第四，在行政系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施的監(jiān)督，包括審計(jì)與行政監(jiān)察，以及行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的監(jiān)督等等，也都屬于行政活動(dòng)的范疇。行政監(jiān)督的體制、標(biāo)準(zhǔn)、形式及程序，同樣要遵循依法行政的原則。
第五，行政訴訟法、國(guó)家賠償法等法律制度，是依法行政的司法保障，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的行為，法院將予以維護(hù)，必要時(shí)提供司法強(qiáng)制；對(duì)違反依法行政的行為，法院將予以撤銷和糾正，由此保障行政機(jī)關(guān)必須依法行政。
五、依法行政的意義
依法行政原則的確立，對(duì)于象我國(guó)這樣缺乏法制傳統(tǒng)的國(guó)家，具有劃時(shí)代的意義。
１．保證行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo)
人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律，表達(dá)意志，行政機(jī)關(guān)依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務(wù)的目標(biāo)，使行政管理不致偏離航道。
但無庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務(wù)宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權(quán)益的事，也時(shí)常出現(xiàn)。要從根本上解決這些問題，只有依靠嚴(yán)格貫徹依法行政的原則。
２．保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性
法治國(guó)的最重要的特點(diǎn)是這個(gè)國(guó)家一切活動(dòng)的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。這同時(shí)也是依法行政給行政管理帶來的保障。依法行政能保證行政管理的統(tǒng)一，有了統(tǒng)一性，才能有公平和公正。社會(huì)的不公正、不公平，是產(chǎn)生社會(huì)不滿，甚至不穩(wěn)定的重要因素。
連續(xù)性與穩(wěn)定性，同樣是社會(huì)穩(wěn)定的重要條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以必須是法治經(jīng)濟(jì)，就是由于法治所帶來的統(tǒng)一性和連續(xù)性。要保持行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也只有依靠依法行政。
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