[ 高喜平 ]——(2004-6-7) / 已閱38678次
中國法治化首先指的是依法治國方略的落實過程，是指建立社會服從法律的秩序的過程。在立法工作中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，目的是要使國家各項立法工作緊緊圍繞黨的工作重心，進而使各項規(guī)范化的政策通過法的形式得以鞏固，確保了立法的正確方向。同時，以法的形式來肯定黨的政策，不僅是執(zhí)政黨政策實現(xiàn)的保證，也使憲法和法律得到了尊重。立法工作中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，服從于服務(wù)于國家工作的大局，自覺使黨的主張通過法定程序成為國家意志，進而成為全社會一體化遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。立法工作中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的另一面是黨必須正確對待自身在社會活動中的地位。因為我黨是國家之中的執(zhí)政黨不是國家之上的執(zhí)政黨，所以黨不僅是立法的主體，還是法治的對象。黨的十二大將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”“任何組織、個人都不享有超越憲法和法律的特權(quán)”寫入黨章，就是從黨對自身行為規(guī)范的角度來完善在立法工作中作為的成熟之舉。
在立法工作中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立社會服從法律秩序的社會狀態(tài)，還要正確對待黨的政策與法律的關(guān)系。黨的政策對我國各個時期完成國家各項工作具有至觀重要的作用。法律是政策的上升，是國家意志的體現(xiàn)，政策與法律都決定并服務(wù)于社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)，都是社會主義制度中的有益組成部分。但只有法律才對全社會具有普遍的約束力，公布的法律有最大權(quán)威性。這就要求在具體的立法工作中，黨組織及黨員要建立憲法至上的觀念，深刻理解憲法精神，明確區(qū)分作為一個黨員與國家干部，人民代表三者之間的職責(zé)與義務(wù)，用法律來作為判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)，避免用黨的政策干涉太多法律事務(wù)，逐步提高立法中的憲法至上意識。同時也要求黨組織在制定和實施政策時，應(yīng)當(dāng)與憲法和法律的基本原則和規(guī)定相一致，要有利于法律的實施，不能與現(xiàn)行憲法和法律相抵觸。目前，憲法和法律已經(jīng)成為各級國家政權(quán)機關(guān)施政的出發(fā)點和基本手段。相信，隨著黨在依法治國方略實施過程中對新領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的探索的不斷深入，黨的政策與法的關(guān)系的處理將更加和諧，更加成熟。
（三）依法行政中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)重在對權(quán)力的制約與監(jiān)督
中國當(dāng)前政治發(fā)展的突出問題大多集中在黨對干部任命權(quán)與重大事務(wù)決策權(quán)的壟斷，以及黨對權(quán)力監(jiān)督不力所帶來的權(quán)力腐敗與黨對用人，決策中失誤問題的處理不力等。這些問題的解決與否直接影響現(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的合理性，也是關(guān)系到“以黨統(tǒng)政”與“依法治國”政治秩序與治國方略的實際績效與歷史命運。制約權(quán)力監(jiān)督，防止腐敗的滋生，改變高度集權(quán)的現(xiàn)狀，要注意如下事項：
1.首先要正確對待黨政關(guān)系
在共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的中國，黨政關(guān)系體現(xiàn)在兩部分：一是黨與政府的行政權(quán)之間的關(guān)系；二是黨與人民之間的關(guān)系。前者從政治層面上講，指的是與政協(xié)中的各個政黨各人民團體以及各界代表或組織的關(guān)系。后者從國家組織層面上講指的是黨與政權(quán)中的權(quán)力機關(guān)-------人民代表大會之間的關(guān)系。按照我國權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，政府是從人大產(chǎn)生并向人大負責(zé)，向人大匯報工作，接受人大的監(jiān)督。人大與政府之間的關(guān)系才是權(quán)力機關(guān)與執(zhí)政機關(guān)的關(guān)系。因此，黨如何正確處理同人大的關(guān)系才是中國黨政關(guān)系首要問題。黨與人大的位置擺正了，黨同政府的關(guān)系就自然易于處理了。顯然，近年來，來自中央到地方的實踐都有跡象表明人大的地位已下降到了黨委及政府之下，進人大工作被認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)干部的退居二線。人大更是被中外學(xué)者形象地稱之為“橡皮圖章”這就是黨委和政府權(quán)力不斷擴張，人大權(quán)力逐漸縮小的必然結(jié)果。
2.理清了黨政關(guān)系，我們就要采取具體措施來制約權(quán)力濫用了。制約權(quán)力濫用是一項非常復(fù)雜，難度很大的系統(tǒng)工程。必須全方位多層次構(gòu)建，既要立足于體制，機制，制度的改革和完善，又要致力于黨員干部隊伍的培養(yǎng)與教育為一體的建設(shè)，方能取得成效。
（1）改革當(dāng)前人大制度，提高辦事效率，使各級人大真正成為人民參政議政的活動場所�？茖W(xué)合理嚴(yán)格規(guī)范民主程序，擴大民主范圍，提高公眾集體議事決策度，以集體權(quán)力來制約個人權(quán)力，為擴張人大權(quán)力，限制黨委越權(quán)辦事提供良好的外部環(huán)境。
（2）著力調(diào)整權(quán)力配置，對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的合理分解，明確界定。具體包括：明確權(quán)力內(nèi)容，明確權(quán)力運作規(guī)則，明確用權(quán)規(guī)則。真正實現(xiàn)權(quán)力運行法規(guī)化，程序化與權(quán)責(zé)一體化，保證權(quán)力行為的嚴(yán)肅性，減少隨意性。另外，按照政府體制改革步驟與方式推行政府權(quán)力下放，精簡機構(gòu)，嚴(yán)格限制領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，防止權(quán)力“越位”等，要在全黨范圍內(nèi)，要求各級黨委尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部自覺規(guī)范自己的行為，杜絕以黨代政，以黨代法，以權(quán)壓法等現(xiàn)象的出現(xiàn)。
（3）努力培養(yǎng)，精心選拔，創(chuàng)造出適應(yīng)并能夠促進法治化進程的政治領(lǐng)導(dǎo)層。同時，對在職的黨員干部還要大力加強其權(quán)力觀教育，法制觀念教育，特別是憲法觀教育，通過提高行政工作人員法律意識，形成作為一個具體行政活動執(zhí)行者的從政道德觀念來抵制私欲的膨脹，阻斷公權(quán)與私利的結(jié)合，杜絕權(quán)力異化現(xiàn)象的發(fā)生。另外，通過思想教育的方法，牢固樹立馬克思主義世界觀，人生觀，價值觀，也使國家工作人員真正弄明白，“過去參加革命是為什么，現(xiàn)在當(dāng)干部應(yīng)該作什么，將來身后留點什么？”自覺地講奉獻，體現(xiàn)人生價值，自覺地做到奉公守法，依法行政，依法辦事。
3.監(jiān)督權(quán)力的實施是另一個至觀重要的問題，針對當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)督機制不健全問題，努力加強權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，專門機關(guān)監(jiān)督的法律制度的建設(shè)是當(dāng)前促進我國法制監(jiān)督體制構(gòu)成的主要目標(biāo)。我們一方面要繼續(xù)完善公示制，聽證制，承諾制，質(zhì)詢制讓盡可能多的人了解權(quán)力運作全過程，疏通人民群眾向權(quán)力機關(guān)提出意見的渠道，維護公共權(quán)力，從外部有效抑制濫用權(quán)力行為的發(fā)生。另一方面，要完善黨內(nèi)監(jiān)督機制，增強黨內(nèi)監(jiān)督實效。黨內(nèi)監(jiān)督的重點是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，核心問題是保證領(lǐng)導(dǎo)干部行使和運用權(quán)力。其中最重要的是讓廣大黨員干部真正作為主體參與黨內(nèi)監(jiān)督，形成一種良好監(jiān)督氛圍。黨內(nèi)各項事業(yè)都應(yīng)在黨內(nèi)公開，都要經(jīng)過黨內(nèi)討論，民主評議。對黨員中權(quán)力的持有者，執(zhí)行者，嚴(yán)格按照德、能、勤、績、廉多層次多角度評議，確立其升、降、懲、罰.獎等。通過經(jīng)常召開民主生活會的形成開展批評與自我批評，實行相互監(jiān)督。機制上，要強化紀(jì)檢機關(guān)監(jiān)督職能，擴大紀(jì)檢權(quán)限，減少紀(jì)檢過程中其他人為因素的干擾等。充分發(fā)揮黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督謹(jǐn)戒性作用。對嚴(yán)重違紀(jì)的國家工作人員，嚴(yán)肅處理，以鐵的紀(jì)紀(jì)律和法律告誡當(dāng)權(quán)者依法行使職責(zé)。
（四）司法工作中改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保司法獨立和公正的要求
依法治國需要司法公正，司法公正是法治最重要的內(nèi)容。法治意味著法律的普遍適用和至高無上；法律平等地約束社會一切成員的法治原則，必須經(jīng)由公正的司法活動來貫徹實施。德沃金說：“法院是法律帝國的首都”，公正的司法，不僅在于懲惡揚善，弘揚法治；同時也是對民眾遵紀(jì)守法的法治觀念的教化；是對經(jīng)濟活動當(dāng)事人高效有序地從事合法交易的規(guī)制。司法歷來都以公正作為自己的理想。在法治國家建設(shè)中，司法公正具有更重要的意義。首先，司法公正是司法的最本質(zhì)要求。司法就是要公正地解決一定社會矛盾及其相應(yīng)的法律沖突。它是國家這一公共權(quán)力因沖突著的各方無法自主地解決糾紛，而為其設(shè)定的由國家專門機關(guān)予以裁決的糾紛解決機制。其次，司法公正是司法贏得群眾的最基本保證。司法權(quán)力是國家權(quán)力的構(gòu)成部分，它的直接來源是國家權(quán)力的分配與賦予；它的最終來源則是民眾權(quán)力的讓渡。我們認(rèn)為司法權(quán)力最終來自人民，一是從國家權(quán)力來自人民的意義上講的，二是從司法機關(guān)官員由人民代表大會產(chǎn)生的意義上講的，司法機關(guān)的設(shè)立在歷史緣起上，是人民愿意將其所涉及的糾紛交其裁決的共同意愿，當(dāng)然包含著大多數(shù)民眾對其的信賴。司法機關(guān)的繼續(xù)存在，也離不開人民的繼續(xù)信賴和支持。而枉法的裁判、不公的裁判，不僅扭曲了是非，混淆了正義與邪惡，而且會造成民眾對法律的權(quán)威性的懷疑、不信任甚至蔑視，法律虛無主義的觀念由此滋生，社會主義法制建設(shè)的成果，將因此而遭受毀滅性的摧殘。正如培根所指出的，“一次不公的（司法）判決比多次不公平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了�！彼痉ú还�，已經(jīng)成為非法治國家的普遍存在的重大社會問題。這是法治國家決不能允許的。我們要建設(shè)社會主義法治國家必須確保司法公正。
然而我國權(quán)力結(jié)構(gòu)體系上本身存在著干擾司法公正的因素，再加上當(dāng)前市場經(jīng)濟的沖擊，司法不工公現(xiàn)象表現(xiàn)得更加嚴(yán)重。且已經(jīng)嚴(yán)重損害了我國法制的統(tǒng)一性和司法的獨立性，司法體制的不健全所導(dǎo)致不正之風(fēng)、司法腐敗，已經(jīng)大大削弱了黨在人民心目中的形象和權(quán)威。當(dāng)前存在在司法體制中的問題主要表現(xiàn)在如下幾方面：
1.我國的法院長期混同于行政機關(guān)，對法官管理的公務(wù)員化。雖然從表面上看，法官由同級人民代表大會常務(wù)委員會選舉產(chǎn)生，但在實際操作中，卻要和其他公務(wù)員一樣，接受同級黨委組織的考核，要參加公務(wù)員考試。而且政府的人事部門還要行使管理職能，進人出人都要經(jīng)人事局批準(zhǔn)。法官的級別歷來是按公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)而定，即使是《法官法》實施之后，法官的等級也是從公務(wù)員等級換算而來。各級法院的法官的選任必須經(jīng)過同級黨委的討論通過。司法體制內(nèi)部的不健全，以及我國權(quán)力分配上的特點甚至使我國的法院表面上看最無權(quán)，但卻存在著最專權(quán)的法官的奇異現(xiàn)狀。這樣客觀上又為腐敗提供了可乘之機。
2.各級黨組織、政府、社會團體對司法多或多或少有所干預(yù)。在案件審理過程中，黨委可以調(diào)閱案件，書記可以批示案件，政法委可以對案件具體問題進行協(xié)調(diào)、討論，表面上似乎強化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，實則發(fā)生地方保護主義，而且黨委成員并非都具有專業(yè)的法律知識，加之根本沒有參加庭審過程，卻對案件作出討論和決定，極難保證對案件事實認(rèn)定全面清楚、適用法律準(zhǔn)確。并且存在著干擾司法獨立的因素，極易形成以權(quán)壓法和以權(quán)代法的情況發(fā)生。
3.目前人民法院的設(shè)置與行政區(qū)劃相一致、法院的人事任免完全由地方?jīng)Q定、法院的經(jīng)費完全由地方政府提供，各級法院在人財物方面與地方緊密相連，司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域相重合。司法存在嚴(yán)重的地方化和行政化，司法地方保護主義的現(xiàn)象嚴(yán)重。
對于上述問題的解決必須從制度改革抓起，從機制改革入手，從司法官員著眼。按照黨的十五大報告明確提出的要求：“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，是加強法制建設(shè)的重要內(nèi)容。我們應(yīng)該從如下幾方面作起：
1. 改變目前司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域重合現(xiàn)狀。各地法院的法官應(yīng)定期實行輪換制，從而擺脫司法的地方化和行政化，鏟除司法地方保護主義的基礎(chǔ)。同時要糾正對司法審判的不當(dāng)甚至非法的干預(yù)。正如江澤民同志所指出的，“對執(zhí)法中存在的地方保護主義和部門保護主義，對一些領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法、干預(yù)司法部門獨立辦案的行為……要依據(jù)黨紀(jì)國法嚴(yán)肅查處�！�
2. 必須在庭審制度上進行改革。要將公開審判落到實處，凡是依法應(yīng)當(dāng)公開審判的案件，一律應(yīng)當(dāng)實行公開審判，并應(yīng)最大限度地允許人民群眾旁聽，通過公開審判，在法庭上講清事實，說明是非，樹立法院和法官“講理、公正、廉潔”的形象，盡最大可能地保障裁判的公正性。
3. 保證司法公正，必須制定嚴(yán)格的法官職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律，大力提高司法官員品德修養(yǎng)和法律修養(yǎng)。鑒于我國司法工作人員素質(zhì)普遍不高的情況，這一點尤為重要。
4. 為保證公正司法，還必須強化監(jiān)督機制，不斷加強和完善司法監(jiān)督制度。按照我國司法體制的特點，檢察機關(guān)是國家法定監(jiān)督機關(guān)。我國檢察機關(guān)的法律監(jiān)督而且也應(yīng)當(dāng)是社會監(jiān)督體系中最重要的一環(huán)。當(dāng)前，我國正努力構(gòu)建的在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，法律授權(quán)下，以檢察機關(guān)為第一主體地位的社會化依法預(yù)防體系系統(tǒng)工程是一項既有益于加強黨對司法機關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)的，又有益于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的有益嘗試。
在我國，司法工作堅持黨對的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義國家不可動搖的基本原則，也是社會主義司法的一大特色。黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要通過組織領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)來維護司法機關(guān)的分工合作，互相配合，相互制約，為其提供秉公辦事，獨立司法的外部環(huán)境。為此，各級黨的組織都應(yīng)把保證法律的有效實施，保障司法機關(guān)獨立行使職權(quán)作為自己的重要工作。相信隨著黨領(lǐng)導(dǎo)方式的不斷改善，審判司法制度和檢察監(jiān)督制度的大力改革和完善，司法機關(guān)所體現(xiàn)出來的監(jiān)督作用和法律對全社會的教育警戒作用將愈加明顯，中國司法體制將愈加完善。
綜上所述，厲行法治，實施依法治國，徹底建設(shè)法治國家任重而道遠，要將黨在立法、行政、司法工作的執(zhí)法活動徹底納入到法治軌道，既要實現(xiàn)黨政活動的法治化，政府行為合法化，權(quán)力結(jié)構(gòu)法治化，民主參與法治化，又要中國共產(chǎn)黨同其他一切組織和個人一道守法、護法、在憲法和法律的指引下有計劃、有步驟，有秩序地、自發(fā)地將整個國家系統(tǒng)的法治建設(shè)向前不斷推進。
在我國實施依法治國方略各個環(huán)節(jié)中，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是黨的主張，還是人民的整體意志。只有靠擁有科學(xué)的世界觀，方法論作指導(dǎo)，捻熟人類社會發(fā)展規(guī)律，既善于集中群眾的智慧和力量，又具有豐富的組織經(jīng)驗和崇高的政治威望，能夠率領(lǐng)和團結(jié)全國各族人民統(tǒng)一行動的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證社會主義法治國家這一目標(biāo)的順利實現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨當(dāng)之無愧成為我國立法的政治設(shè)計者，執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)者，守法的行動帶頭者，普法的思想引導(dǎo)者。中國共產(chǎn)黨當(dāng)之無愧為我國法治建設(shè)的最大政治資源。
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