[ 張文忠 ]——(2018-12-23) / 已閱7255次
論農(nóng)民專業(yè)合作社領(lǐng)辦創(chuàng)辦問題
——張文忠
2017年末，全國供銷合作社系統(tǒng)領(lǐng)辦創(chuàng)辦（確切點說是組織農(nóng)民興辦）各類專業(yè)合作社185934個，促進了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，但也存在亟待解決的問題，本文對這些問題進行分析。
一、領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社的原因
上世紀八十年代，改革開放促使國內(nèi)市場逐步發(fā)生變化，供銷合作社集體企業(yè)適應(yīng)不了變化的市場環(huán)境，部份企業(yè)出現(xiàn)了虧損。隨著改革開放的深入，全國供銷合作社系統(tǒng)企業(yè)大面積虧損，1992年開始全國供銷合作社出現(xiàn)全系統(tǒng)虧損，當(dāng)年虧損0.82億元。1996年全系統(tǒng)債務(wù)達1394億元，從這一年開始供銷合作社多年累積的深層次問題和體制性障礙集中暴露出來，經(jīng)營虧損額迅速增加，1997年全系統(tǒng)虧損79億元，1998年為156億元，1999年為134億元。1992年至1999年8年累計全系統(tǒng)虧損447.8億元，全系統(tǒng)業(yè)務(wù)經(jīng)營跌入低谷，面臨“供銷社不消滅虧損，虧損就消滅供銷社”的局面。2000年，全系統(tǒng)扭虧攻堅戰(zhàn)采取了大幅度消滅虧損源的改革辦法，當(dāng)年全系統(tǒng)經(jīng)營利潤13.8億元，實現(xiàn)了扭虧為盈轉(zhuǎn)折，此后開始了艱難的爬坡階段。
大幅度消滅虧損源解決了供銷合作社系統(tǒng)扭虧為盈的問題，但同時也造成另一問題，供銷合作社主管的集體企業(yè)大幅度減少，使供銷合作社面臨存在感危急。2006年10月《農(nóng)民專業(yè)業(yè)合社法》頒布，供銷合作社提出領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社的主張，得到政府的支持�！秶鴦�(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2009〕40號)要求供銷社“立足當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源和特色產(chǎn)業(yè)，利用供銷合作社人才、網(wǎng)絡(luò)、設(shè)施等條件，采取多種方式積極領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社。”可見，供銷合作社系統(tǒng)領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社，既有形勢所迫的原因也有國家政策推動的原因。
二、領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社存在的問題
（一）對合作制企業(yè)性質(zhì)的認識存在誤區(qū)
《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布前，供銷合作社系統(tǒng)管理層的絕大部份人員普遍認為供銷合作社基層社就是合作經(jīng)濟組織，并沒有理解合作經(jīng)濟組織的屬性�！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布后，供銷合作社系統(tǒng)管理層部份人員仍然沒有弄懂農(nóng)民專業(yè)合作社的性質(zhì)，不僅管理層的講話時不時提到供銷合作社系統(tǒng)要參股控股農(nóng)民專業(yè)合作社，下發(fā)的正式文件也這樣寫，說明管理層部份人員區(qū)分不清合作制與股份制的概念，把農(nóng)民專業(yè)合作社當(dāng)成股份制企業(yè)，沒有意識到二者性質(zhì)上的不同。對合作制企業(yè)性質(zhì)的認識存在誤區(qū)，也有其原因，我國公司法1993年12月頒布，“股”的概念深入人心，供銷合作社系統(tǒng)管理層部份人員想當(dāng)然，用公司法“股”的概念套用農(nóng)民專業(yè)合作社法的“出資”。其實合作制企業(yè)是人合性企業(yè)，根本不同于資合性企業(yè)，農(nóng)民專業(yè)合作社只有“出資”的概念，并不存在“股”的概念�？梢�，供銷合作社系統(tǒng)管理層部份人員對合作制企業(yè)的性質(zhì)認識模糊，存在誤區(qū)。
（二）試圖從產(chǎn)權(quán)上控制農(nóng)民專業(yè)合作社
領(lǐng)辦創(chuàng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社成立后，供銷合作社系統(tǒng)面臨與農(nóng)民專業(yè)合作社的關(guān)系問題。實踐中，供銷合作社系統(tǒng)在對農(nóng)民專業(yè)合作社的關(guān)系上試圖控制農(nóng)民專業(yè)合作社，在項目資金支持方面，對支持的農(nóng)民專業(yè)合作社提出供銷合作社系統(tǒng)要有控制力的條件。如：國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室中華全國供銷合作總社《關(guān)于印發(fā)2012年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)新型合作示范項目申報指南的通知》（供銷經(jīng)聯(lián)字〔2011〕6號），要求農(nóng)民專業(yè)合作社立項應(yīng)具備的條件之一是“供銷合作社通過資金入股領(lǐng)辦、主辦，形成緊密產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資本紐帶，具有較強的控制力�！笨梢�，供銷合作社系統(tǒng)試圖從產(chǎn)權(quán)上控制農(nóng)民專業(yè)合作社。
但從法律規(guī)定看，供銷合作社系統(tǒng)無法從產(chǎn)權(quán)上控制農(nóng)民專業(yè)合作社�！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》第二十條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民至少應(yīng)當(dāng)占成員總數(shù)的百分之八十。成員總數(shù)二十人以下的，可以有一個企業(yè)、事業(yè)單位或者社會組織成員；成員總數(shù)超過二十人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會組織成員不得超過成員總數(shù)的百分之五�！贝送�，該法第二十二條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員大會選舉和表決，實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權(quán)。出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)。本社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十�！庇缮鲜鲆�(guī)定可以看出：農(nóng)民專業(yè)合作社有明確的出資人，企業(yè)所有權(quán)主體清晰，成員大會表決實行一人一票制，供銷合作社集體企業(yè)如出資到農(nóng)民專業(yè)合作社，既使出資額較大享有附加表決權(quán)，也不可能對農(nóng)民專業(yè)合作社形成產(chǎn)權(quán)上的控制力。
（三）農(nóng)民專業(yè)合作社成立后相當(dāng)部份沒有規(guī)范運作
《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布后，政府從財政資金、稅收優(yōu)惠方面對農(nóng)民專業(yè)合作社進行扶持。2004年中央財政安排農(nóng)民專業(yè)合作組織的專項資金7000萬元，此后逐年增加，到2013年已達18.5億元，累計達到52.7億元�！敦斦繃叶悇�(wù)總局關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社有關(guān)稅收政策的通知》（財稅〔2008〕81號）的規(guī)定：“對農(nóng)民專業(yè)合作社銷售本社成員生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，視同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品免征增值稅。對農(nóng)民專業(yè)合作社向本社成員銷售的農(nóng)膜、種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機，免征增值稅”。政府的大力扶持促進了農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，但也誘發(fā)了相當(dāng)部份出資人為套取國家財政資金、稅收優(yōu)惠而設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社。從面上情況看，截至2018年9月底，在工商部門注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社總量達到213.8萬家，入社農(nóng)戶突破1億戶，約占承包農(nóng)戶總量的48.5%。有學(xué)者認為，大約80%以上的農(nóng)民專業(yè)合作社徒有虛名，或為從中牟利或出于政績需要而設(shè)。面上的情況是這樣，供銷合作社系統(tǒng)領(lǐng)辦創(chuàng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社也大致如此。供銷合作社系統(tǒng)每年層層下達農(nóng)民專業(yè)合作社領(lǐng)辦創(chuàng)辦的任務(wù)指標(biāo)，到了供銷合作社基層社，為完成指標(biāo)任務(wù)，談不上是真正的領(lǐng)辦創(chuàng)辦，只是把社會上當(dāng)年已經(jīng)辦起來的農(nóng)民專業(yè)合作社營業(yè)執(zhí)照拿來湊數(shù)。農(nóng)民專業(yè)合作社注冊成立后相當(dāng)部份根本沒有運作，成為僵尸企業(yè)，更談不上規(guī)范運作了。
三、改進領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社的辦法
（一）把握農(nóng)民專業(yè)合作社的私權(quán)經(jīng)濟屬性
消除供銷合作社系統(tǒng)管理層人員的認識誤區(qū)，可以從供銷合作社系統(tǒng)管理層人員的培訓(xùn)入手，通過學(xué)習(xí)合作制企業(yè)的常識，認清合作制企業(yè)與公司制企業(yè)、集體企業(yè)的不同點，把握合作制企業(yè)的屬性。國家的經(jīng)濟體包括公權(quán)經(jīng)濟與私權(quán)經(jīng)濟兩部分，公權(quán)經(jīng)濟與私權(quán)經(jīng)濟都要發(fā)展。公司制企業(yè)既能容納公權(quán)經(jīng)濟又能容納私權(quán)經(jīng)濟，國有企業(yè)、集體企業(yè)只能容納公權(quán)經(jīng)濟，私營企業(yè)、個體工商戶、個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社只能容納私權(quán)經(jīng)濟。公司制企業(yè)是資合性企業(yè)，法律規(guī)定股東按出資額大小享有股東會表決權(quán)；農(nóng)民專業(yè)合作社是人合性企業(yè)，法律規(guī)定成員大會表決實行一人一票制，出資額較大的出資人也不可能獲得與其出資額相適應(yīng)的表決權(quán)�？梢姡r(nóng)民專業(yè)合作社根本不同于公司制企業(yè)。農(nóng)民專業(yè)合作社與集體企業(yè)也不同，集體企業(yè)所有權(quán)主體已不存在，具有公權(quán)經(jīng)濟屬性，而農(nóng)民專業(yè)合作社出資人明確，企業(yè)所有權(quán)主體清晰，其屬性是私權(quán)經(jīng)濟。
（二）建構(gòu)與農(nóng)民專業(yè)合作社之間的服務(wù)關(guān)系
供銷合作社不可能對農(nóng)民專業(yè)合作社形成產(chǎn)權(quán)上的控制力，無法構(gòu)建產(chǎn)權(quán)控制關(guān)系，只能服務(wù)為本，建構(gòu)與農(nóng)民專業(yè)合作社的服務(wù)關(guān)系。服務(wù)內(nèi)容圍繞合作社產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后的需求進行。服務(wù)離不開資金支持，當(dāng)前急需國家層面提供制度供給，出臺供銷合作社合作發(fā)展基金運行管理辦法。《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發(fā)〔2015〕11號）明確：“抓緊制定合作發(fā)展基金運行和管理辦法，確保出資成員權(quán)責(zé)明確，基金運行公開透明、規(guī)范高效。”2018年9月，中華全國供銷合作總社出臺了《供銷合作社合作發(fā)展基金管理暫行辦法》（供銷總社供銷金字[2018]26號），但該文件不是政府公共管理領(lǐng)域的政策性文件，沒有政策法規(guī)上的效力，且連最基本的基金管理人都沒有提到，也沒明確為農(nóng)服務(wù)的哪些方面是可以資金支持的，哪些方面是不能資金支持的，缺乏可操作性。財政資金、集體資金的使用制度政府應(yīng)該出臺政策性文件框架，不應(yīng)讓供銷合作社的基層企業(yè)去摸索，否則既難有成效，也容易出大問題。建立供銷合作社合作發(fā)展基金政策性制度框架，供銷合作社基層企業(yè)開展為農(nóng)服務(wù)工作才能有章可循，并以此為抓手帶動農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，發(fā)揮指導(dǎo)引領(lǐng)作用，而不是試圖控制農(nóng)民專業(yè)合作社。
（三）引導(dǎo)出資人注銷僵尸農(nóng)民專業(yè)合作社
清理注銷僵尸農(nóng)民專業(yè)合作社未必需要動用行政執(zhí)法力量，可以從制度誘導(dǎo)入手，增加僵尸農(nóng)民專業(yè)合作社的生存成本，讓僵尸農(nóng)民專業(yè)合作社不但無利可圖，而且還要支付成本費用，出資人就會主動注銷僵尸農(nóng)民專業(yè)合作社。提高農(nóng)民專業(yè)合作社政府扶持政策的科學(xué)性，改進扶持辦法，既要讓真正有質(zhì)量的農(nóng)民專業(yè)合作社得到扶持，又要避免部份出資人為了套取國家財政資金、稅收優(yōu)惠而設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社。轉(zhuǎn)變財政資金提供方式，將財政資金補貼轉(zhuǎn)化為無息或低息貸款，提高農(nóng)民專業(yè)合作社使用財政資金的謹慎性。加強對財政扶持資金的跟蹤審計力度，提高財政扶持資金使用的合規(guī)性。供銷合作社改進農(nóng)民專業(yè)合作社領(lǐng)辦創(chuàng)辦的考核辦法，從注重數(shù)量指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)并重。總之，從制度誘導(dǎo)入手，引導(dǎo)出資人注銷僵尸農(nóng)民專業(yè)合作社，有利于正常運作的農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展。
（作者單位：福建省沙縣供銷合作社聯(lián)合社）
