[ 趙華棟 ]——(2004-6-19) / 已閱23581次
我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的思考
山西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)法研究生 山西民權(quán)律師事務(wù)所律師 趙華棟 btbuzhd@163.com
【內(nèi)容提要】 本文旨在通過對我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的歷史沿革、現(xiàn)狀以及存在的問題的闡述和分析的基礎(chǔ)上，提出一些可行的對策，以期有利于我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)。
【關(guān)鍵詞】 國有資產(chǎn) 監(jiān)督管理體制 職責(zé) 政企分開 政資分開 國資委
【正文】
國有企業(yè)改革事關(guān)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。而其中最為核心和最為根本的應(yīng)是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的改革。同時，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的改革也是一個不斷深化的過程。
在我們闡述之前首先應(yīng)對國有資產(chǎn)有一個相對明確的界定。
綜觀我國關(guān)于國有資產(chǎn)的現(xiàn)行立法，國有資產(chǎn)的一般包括下列三種法律形態(tài)：1.經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即投入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或者按企業(yè)要求經(jīng)營使用的國有資產(chǎn)。在我國的國有資產(chǎn)中，經(jīng)營性資產(chǎn)所占比例1995年底已達(dá)78.9%。我國的國有資產(chǎn)管理體制改革，乃至整個經(jīng)濟(jì)體制改革，在一定意義上就是圍繞著經(jīng)營性國有資產(chǎn)展開的。2.非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，又稱行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，是指不投入生產(chǎn)經(jīng)營，而由國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體(統(tǒng)稱行政事業(yè)單位)用于國家公務(wù)和社會公益事業(yè)的國有資產(chǎn)，以及尚未啟用的國有資產(chǎn)。在我國的國有資產(chǎn)中，非經(jīng)營性資產(chǎn)雖然所占比例較小，但在整個社會系統(tǒng)中處于關(guān)鍵地位，對政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展都有舉足輕重的作用。3.資源性國有資產(chǎn)，即國有自然資源。自然資源是不通過人類勞動而在自然界運(yùn)動中形成的，在一定條件下有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的物質(zhì)和能量。它作為人類生存的根本和人造財(cái)產(chǎn)的源泉，在人類社會的發(fā)展中具有無法取代的地位和作用。尤其是在可持續(xù)發(fā)展的觀念、戰(zhàn)略和模式日益為世界各國所接受的今天，自然資源更是受到國家的特別重視。我國是一個自然資源總量可觀但人均擁有量很少的國家，為有效保護(hù)和合理開發(fā)、利用自然資源，一直將其作為國有資產(chǎn)。以上三種是通行的觀點(diǎn)，但實(shí)踐中也有觀點(diǎn)認(rèn)為國有資產(chǎn)尚應(yīng)包括國有無形資產(chǎn)，金融性國有資產(chǎn)，鐵道部國有資產(chǎn)，軍工企業(yè)國有資產(chǎn)等等。但我們這里所討論的主要指經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)，而其他部分則因其特殊性而有著不同的管理體制。
對歷史沿革、現(xiàn)狀以及存在的問題的闡述和分析是尋找對策的依據(jù)。
一、我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的歷史沿革、現(xiàn)狀及存在的問題
我國的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革可以說一直在探索中進(jìn)行著，因我們所進(jìn)行的是一項(xiàng)前無古人的偉大變革，也就不可避免會有挫折，這是一個不斷深化和發(fā)展的過程。比如在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上：1988年8月國務(wù)院成立國家國有資產(chǎn)管理局,以行使對中華人民共和國境內(nèi)外全部國有資產(chǎn)的管理職能。1993年11月中共中央十四屆三中全會作出《中共中央關(guān)于建立社會市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》,明確對國有資產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。在政企分開之外,首次提出了政資分開的概念。1998年國家國有資產(chǎn)管理局被撤銷并入財(cái)政部。機(jī)械、化工、內(nèi)貿(mào)、煤炭等15個以主管行業(yè)的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門被改組為隸屬于國家經(jīng)貿(mào)委的"局",并明確不再直接管理企業(yè)。但是形成了“五龍治水”的局面，（即財(cái)政部行使收益及產(chǎn)權(quán)變更職能；大企業(yè)工委或金融工委行使選擇經(jīng)營者的職能；國家經(jīng)貿(mào)委行使重大投資、技改投資的審批及產(chǎn)業(yè)政策的制定，國有企業(yè)的破產(chǎn)、重組、兼并、改制等職能；國家計(jì)委行使基本建設(shè)投資管理職能；勞動部負(fù)責(zé)審批企業(yè)工資總額，被形象地喻為為“五龍治水”。） 由于出資人權(quán)利的分割行使，各個部門從自身部門利益出發(fā)對企業(yè)行使權(quán)利，但卻誰都不承擔(dān)責(zé)任，使得國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度異常不清晰，國有資產(chǎn)經(jīng)營效益低下，且流失嚴(yán)重。2002年11月，中共十六大召開。大會的政治報(bào)告針對國有企業(yè)改革的新問題，將重點(diǎn)放在“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制”上面，明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制�！�2003年3月，十屆全國人大批準(zhǔn)新一輪機(jī)構(gòu)改革，決定設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。由此也啟動了新一輪的改革進(jìn)程。
那我國現(xiàn)行的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制是怎樣規(guī)定的呢？又存在一些什么問題呢？
十六大報(bào)告中關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的改革的論述主要有：“在堅(jiān)持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。中央政府和省、市（地）兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。各級政府要嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，堅(jiān)持政企分開，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。” 概括起來，現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的基本特征有：1、統(tǒng)一所有，分別代表。2、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合3、政府的公共管理職能與所有者職能分開，政企分開，兩權(quán)分離。
在新的國有資產(chǎn)管理體制下，企業(yè)國有資產(chǎn)屬于國家所有。國家實(shí)行由國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。國務(wù)院代表國家對關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有及國有控股、國有參股企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，履行出資人職責(zé)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務(wù)院履行出資人職責(zé)以外的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，履行出資人職責(zé)。也即，國家享有國有資產(chǎn)所有權(quán)；中央和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益；國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為政府的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)代表同級政府履行出資人職責(zé)，監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)。
相對于舊的國有資產(chǎn)管理體制，在新的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制下，可以充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，有利于企業(yè)清晰產(chǎn)權(quán)，形成多元投資主體和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。地方人民政府不僅行使管理權(quán)，而且代行出資人權(quán)利，并將該權(quán)利授予直屬特設(shè)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。這克服了舊體制下各個部門都行使權(quán)利卻都不承擔(dān)責(zé)任的弊端，調(diào)動了地方人民政府的積極性，同時管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的體制使責(zé)、權(quán)、利的分配更加合理。因此，新的國有資產(chǎn)管理體制使國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)更加清晰，更有利于實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。但是，眾所周知，國家作為所有權(quán)主體的先天缺陷是無法克服的，不承認(rèn)地方政府的所有權(quán)主體地位是不符合實(shí)際的，堅(jiān)持國家作為國有資產(chǎn)的所有權(quán)主體必然會帶來一系列問題。同時，新的國有資產(chǎn)管理體制是否能使國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體最終清晰化，除了所有權(quán)主體的清晰界定外，還有賴于各相關(guān)權(quán)利主體在所有權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中責(zé)權(quán)利關(guān)系的清晰。這有待實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。
“統(tǒng)一所有，分別代表”的體制與原體制的最大區(qū)別就是改“分級管理”為“分別代表”�！敖y(tǒng)一所有”不變，但中央與地方（包括地方上下級政府之間）在國有資產(chǎn)管理中的關(guān)系不再是分級管理關(guān)系，而是分別代表關(guān)系，原來是國務(wù)院總代表，現(xiàn)在是分別代表。分別代表可以解決代理鏈條過長的問題，無疑較原有體制是一個改進(jìn)，但是地方政府的獨(dú)立性依然存在問題，能否在新的體制下真正實(shí)現(xiàn)“分級代表”依然是個問題。
作為新一輪改革的一項(xiàng)重要舉措就是設(shè)立國資委，從機(jī)構(gòu)上保證改革的推進(jìn)。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會是代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，其使命是代表國家履行出資人職責(zé)，對授權(quán)監(jiān)管的企業(yè)的國有資產(chǎn)依法進(jìn)行監(jiān)督和管理。按照權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則，國資委的主要職責(zé)是：根據(jù)授權(quán)，依照公司法等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé)，指導(dǎo)推進(jìn)國有企業(yè)改革和重組；代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會；通過法定程序?qū)ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行獎懲；通過統(tǒng)計(jì)、稽核對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管；擬訂國有資產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度，依法對地方國有資產(chǎn)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；承擔(dān)國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。
國資委的設(shè)置，將有利于發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟(jì)，更好地堅(jiān)持政企分開，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，真正使企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。但是在其職責(zé)設(shè)置和監(jiān)督上仍然存在不少問題。在其幾項(xiàng)職責(zé)中，有一些毫無疑問是作為出資人所應(yīng)有的職責(zé)，但是讓其可以“指導(dǎo)國企改革與重組”則很容易讓人對其是否能夠真正實(shí)現(xiàn)政企分開和政資分開產(chǎn)生合理懷疑�！俺修k本級政府交辦的其他事項(xiàng)”則更加為行政的不當(dāng)干預(yù)提供了借口。在去年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立不久就發(fā)生了“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會公開招聘國有公司高級經(jīng)營管理者”事件，國資委越俎代庖，行使了應(yīng)由國有獨(dú)資公司董事會和經(jīng)理行使的職權(quán)。盡管這只是個例，但是也從一個側(cè)面說明了機(jī)構(gòu)的設(shè)立并不能有效保證從根本上實(shí)現(xiàn)政企分開和政資分開。機(jī)構(gòu)的設(shè)立只是一個開始，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的改革任重道遠(yuǎn)，只有從理念上認(rèn)識到如何真正發(fā)揮出資人職責(zé)，才可以實(shí)現(xiàn)改革的應(yīng)有之義和本來目的。
在對國資委的監(jiān)督上也存在著問題，在新的體制下，國資委擁有了更大的職權(quán)，這種集所有權(quán)力為一體的管理模式，在一定程度上當(dāng)然可能提高效率，然而令人擔(dān)心的是：沒有制約的權(quán)力，如何保證它的公平行使？在這里，最大的問題也許在于：如何保證新的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)能夠公平和公正地行使賦予它的權(quán)力，如何對其職權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約也是必須思考的一個問題。
發(fā)現(xiàn)問題的根本目的是尋找可行的對策，并以此有效地指導(dǎo)實(shí)踐。
二、我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的完善
1、加快推進(jìn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)
這是國資委成立后所做出的和正在推行的一項(xiàng)受到普遍好評的制度，應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)，有著很大的積極意義。為應(yīng)對加入世貿(mào)組織挑戰(zhàn)，加強(qiáng)企業(yè)法制建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)依法決策和依法經(jīng)營管理，2002年7月，原國家經(jīng)貿(mào)委、中組部、原中央企業(yè)工委、原中央金融工委、人事部、司法部、國務(wù)院法制辦等7部門決定在部分國家重點(diǎn)企業(yè)開展總法律顧問制度試點(diǎn)。經(jīng)過一年多的試點(diǎn)工作，國家重點(diǎn)企業(yè)的法制意識普遍得到增強(qiáng)，企業(yè)法制工作力量得到充實(shí)，有力地推動了企業(yè)依法經(jīng)營管理，促進(jìn)了國有企業(yè)規(guī)范改制。近一年多來，我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)取得了新的進(jìn)展。在今年和今后一個時期，進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，加快推進(jìn)國有企業(yè)改革發(fā)展的任務(wù)和目標(biāo)，根據(jù)新形勢的發(fā)展變化，加快推進(jìn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的時代要求，是加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的迫切需要，是深化國有企業(yè)改革的重要措施，也是加快國有企業(yè)發(fā)展、做強(qiáng)做大國有企業(yè)的有力保障。
2、進(jìn)一步明確國資委職責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)政資分開
在國有資產(chǎn)運(yùn)行系統(tǒng)中，政府具有政、資雙重職能。所謂“政”的職能，即作為政權(quán)主體而對社會、經(jīng)濟(jì)實(shí)施管理的職能，就其內(nèi)容可稱社會經(jīng)濟(jì)管理職能，就其形式可稱行政管理者職能；所謂“資”的職能，即作為國有資產(chǎn)所有權(quán)主體支配國有資產(chǎn)的職能，通常稱所有者職能。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，政、資雙重職能合一，即政府各個部門都兼有行政管理者職能和所有者職能。由于政、資雙重職能的性質(zhì)、目標(biāo)、管理范圍和行為規(guī)則均不相同，所以，政、資雙重職能合一有明顯弊端，不利于政企分開，不利于平等競爭，不利于維護(hù)國有資產(chǎn)所有者權(quán)益，不利于提高行政效率。因此，《中共中央關(guān)于實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(1991年)中明確指出，國有資產(chǎn)管理體制必須“按照政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則”進(jìn)行改革。在《國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)管條例》等法規(guī)中，都肯定了這項(xiàng)原則。政、資雙重職能分開，就是要在政、資雙重職能之間建立一種科學(xué)的分工協(xié)作關(guān)系，亦即二者相對分開的關(guān)系。在我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的推進(jìn)過程中，這是必須應(yīng)該堅(jiān)持的一項(xiàng)原則。應(yīng)該進(jìn)一步明確國資委的職責(zé)，將一些行政職能予以取消，使其真正扮演出資人的角色。
3、轉(zhuǎn)變觀念，有力推進(jìn)改革進(jìn)程
長期以來我們的改革推進(jìn)過程中遇到的一個最大的障礙其實(shí)就在于一個觀念的問題。因?yàn)槲覀儧]有從固有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想模式中擺脫出來，依然奉行那種思維，是很不利于改革的推進(jìn)的。我們所應(yīng)做的是轉(zhuǎn)變觀念、解放思想、與時俱進(jìn)，真正從思想上認(rèn)識到權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的重要性，理解政企分開、政資分開的深刻內(nèi)涵，這是一個根本性的、治本的問題。
4、推進(jìn)配套法規(guī)的出臺
國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的有效運(yùn)作，有賴公司法的完善。一切只有在法律的有效規(guī)制下才可以保障其有效運(yùn)作。制定《國有資產(chǎn)管理法》也是其中的一個應(yīng)有之義。
5、引入信息披露制度
國有資產(chǎn)的蛋糕越來越小，這是很多人都知道的事實(shí)�，F(xiàn)在已經(jīng)有不少侵吞國有資產(chǎn)的惡性例子。因此，很多人問：這次新的國有資產(chǎn)管理體制的改革，是不是又一次致富的機(jī)會？從過去和其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)無論如何分配，最終總要由某些具體的個人來行使，這個典型的代理問題如何解決，其實(shí)是很頭痛。因?yàn)閲匈Y產(chǎn)的運(yùn)營和管理，在很大程度上是在市場上運(yùn)作的，必須依靠于當(dāng)事人的商業(yè)判斷，而無論是事先審查還是事后審查，對于商業(yè)判斷往往無能為力。因此，我們必須設(shè)計(jì)一個體制，既讓商業(yè)判斷發(fā)揮作用，又可以保證這種判斷不會被當(dāng)事人濫用。在中國，目前的市場發(fā)展并非完善，市場的紀(jì)律作用表現(xiàn)也并不明顯。司法獨(dú)立也還是正在進(jìn)行中的司法改革的目標(biāo)。因此，在目前情況下，盼望很快出現(xiàn)一個獨(dú)立公正的司法機(jī)構(gòu)，在國有資產(chǎn)管理過程中起到保證嚴(yán)格司法監(jiān)督的作用，恐怕在相當(dāng)一段時間內(nèi)還不太現(xiàn)實(shí)。但是我們可以考慮借鑒一些證券法上的制度，特別是多涉及國有產(chǎn)權(quán)的交易充分實(shí)行公開原則，通過信息披露和輿論監(jiān)督進(jìn)行補(bǔ)正。也就是說，我們可以將證券法上的強(qiáng)制性披露機(jī)制引入國有資產(chǎn)管理，要求各企業(yè)（不論是否是上市企業(yè)）將涉及國有資產(chǎn)的重大交易的情況向國有資產(chǎn)管理部門進(jìn)行登記并對公眾進(jìn)行披露，只有保證公眾的知情權(quán)并發(fā)揮“陽光防腐劑”的作用，才能有效地予以監(jiān)督和控制。當(dāng)然，公開并非是最終的目的，最終的目地是保證交易的公正性。因此，如果沒有事后的監(jiān)督手段，僅僅要求公開的信息披露，也許我們最終會收到的是一大批一錢不值的虛假材料。在這方面，保證有關(guān)機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，保證司法機(jī)構(gòu)的最后救濟(jì)，以及加強(qiáng)輿論監(jiān)督也是相當(dāng)重要的。
總而言之，我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的推進(jìn)是一個長期的、艱巨的歷史過程，我們必須不斷地分析問題，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，進(jìn)而推進(jìn)改革，只有這樣才可以有利于我國經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。
【主要參考資料】
1、《國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，國務(wù)院令第１５９號，1994-7-24
2、《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，２００３年１０月１４日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過
3、《鐵路國有資本監(jiān)管辦法》，１９９９年４月２３日鐵道部發(fā)布
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