[ 洪碧華 ]——(2019-4-26) / 已閱17444次
3、銜接和協(xié)調(diào)的具體路徑
（1）保證黨內(nèi)法規(guī)的自體協(xié)調(diào)性
保證黨內(nèi)法規(guī)的自體協(xié)調(diào)性，就是要促進其制度體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)與銜接，這是實現(xiàn)其與國法協(xié)調(diào)銜接的必要前提。黨內(nèi)法規(guī)的自體協(xié)調(diào)性，要求建立一個內(nèi)容科學、內(nèi)部統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致的“金字塔型”黨內(nèi)法規(guī)體系，鑒于國家立法之成熟性，黨內(nèi)法規(guī)在保證其自體協(xié)調(diào)性時可以適當借鑒國家法體系。黨章在金字塔中居于頂端位階，具有至高效力，該體系中的其他規(guī)范效力均低于黨章，相應地也不能與之相抵觸。同時，其他黨內(nèi)法規(guī)亦應當有位階高低之分，根據(jù)主體不同，可以將這類黨規(guī)分為三類，其效力也依主體的層級依次降低。
之所以強調(diào)保證黨內(nèi)法規(guī)的自體協(xié)調(diào)性，首先，是因為這是完善黨內(nèi)法規(guī)體系，進而實現(xiàn)黨內(nèi)法治的基本要求，作為一個規(guī)范體系，其內(nèi)部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)是其獨立存在的基礎(chǔ)。其次，是因為這是在協(xié)調(diào)二者關(guān)系過程中對國家法律至上這一因素考量的結(jié)果，實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)與銜接，保證黨內(nèi)法規(guī)的自體協(xié)調(diào)是其首要任務，要加強黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)劃、制定以及實施過程中的審查與評估，提高立法質(zhì)量，形成以黨章為頂端，其他各層級黨內(nèi)法規(guī)各就其位的金字塔黨規(guī)體系，消除其他黨內(nèi)法規(guī)之間以及與黨章之間的沖突。
（2）將合法性審查注入黨內(nèi)法規(guī)制定過程
國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)是處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的根本考量，在保證黨內(nèi)法規(guī)自體協(xié)調(diào)性的過程中，還應當避免其出現(xiàn)合法性障礙，以實現(xiàn)一套程序的“雙重效用，”而注入合法性審查則為其“雙重效用”的實現(xiàn)提供了可能，這種可能也就意味著其應當進入黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的各個環(huán)節(jié)。
首先，在黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃階段，應盡早地避免其出現(xiàn)合法性障礙。這就要求在制定黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃時，將合法性審查注入規(guī)劃過程當中。
其次，在黨內(nèi)法規(guī)的制定階段，應盡可能地在其自身制度中完善合法性自審的相關(guān)規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)在制定過程中的審批與備案是對其進行合法性審查的重點環(huán)節(jié)，前者屬于“事前審查”后者類似于“事后監(jiān)督，”這是黨內(nèi)法規(guī)制定過程中對其合法性的“雙重保障”。
第三，對于黨內(nèi)法規(guī)的審批階段，主要是先由相應的黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)進行審核，之后再由相應的審議批準機關(guān)批準，但就現(xiàn)行規(guī)定來看，實有修改之必要，據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，審核機構(gòu)對于存在合法性障礙的黨內(nèi)法規(guī)，可以提出修改意見，而對相應的制定主體來說，對后期的修正具有不確定性，如果審核機構(gòu)提出了相應的意見，那么可以按照其意見進行修正，如果只是告知存在合法性問題而未提出原因和修改意見的情況下，制定主體可能還需“摸石頭過河”。對于審核機構(gòu)提出相應修改意見的情況，若制定主體不予采納，僅僅是有可能面臨被緩辦和退回的可能，這就會導致一部分沒有進行修改的存在合法性障礙的黨內(nèi)法規(guī)成為合法性自審的“漏網(wǎng)之魚”。因此，在審批階段中的合法性審查，理應強化審核機構(gòu)的職責，將規(guī)定中的或然性因素盡可能排除，變“可以”為“應當”，以此來進一步加強黨內(nèi)法規(guī)審批階段中合法性自身的有效性。對黨內(nèi)法規(guī)審批通過后的備案，也有相應的規(guī)定，其中也包括著對黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查，但這些規(guī)定尚存缺陷，亟需完善，比如對未在規(guī)定期限內(nèi)進行報送的情況，規(guī)定了限期補報，而對于如何監(jiān)督報送義務主體并未規(guī)定，這也可能使在備案中的合法性自審的有效實施大打折扣。
（3）注重黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的及時轉(zhuǎn)化
黨內(nèi)法規(guī)與國家法律所具有的內(nèi)在一致性，為二者之間的轉(zhuǎn)化和互動提供了理論依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的合理轉(zhuǎn)化，不僅可以避免二者之間的不協(xié)調(diào)、不一致，更有利于實現(xiàn)黨內(nèi)法治與國家法治的有機銜接。黨對國家立法工作的領(lǐng)導和國家法律至上這兩個考量因素，決定了黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化的單向性，這種單向性也是二者合理轉(zhuǎn)化的核心要素。
結(jié)束語：黨內(nèi)法規(guī)雖然主要是規(guī)范黨組織活動和黨員行為的，但由于我國的特殊國情以及黨的領(lǐng)導地位，黨內(nèi)法規(guī)的建設至關(guān)重要。同時，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有相同的權(quán)力來源和一致的價值目標取向，具有相互的保障和促進作用，也能促進新時代中國特色社會主義法治建設，因此,我們有必要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的在立法方面銜接和協(xié)調(diào)。
本研究在簡單介紹通過對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律性質(zhì)、內(nèi)涵的闡述，分析二者關(guān)系，梳理二者銜接協(xié)調(diào)的歷史實踐，闡述存在的問題，并提出相應的解決建議具體的研究結(jié)論如下：
首先，黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)、內(nèi)涵，國家法律性質(zhì)和內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，闡述了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，分析了其內(nèi)在區(qū)別于聯(lián)系。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)別在于：制定主體不同、適用范圍不同、表現(xiàn)形式不同、保障方式不同、嚴格程度不同、性質(zhì)不同；二者的聯(lián)系在于：黨內(nèi)法規(guī)推動保障國家法律發(fā)展、國家法律對黨內(nèi)法規(guī)起到了保障與促進作用。
其次，就目前情況來看，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的主要困境包括：黨內(nèi)法規(guī)體系不健全、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容不完善、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的沖突等。
第三，通過分析，提出了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的路徑思考。在闡述二者銜接、協(xié)調(diào)必要性的基礎(chǔ)上，分析了二者銜接、協(xié)調(diào)的可行性，并指出了具體的實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接、協(xié)調(diào)的路徑，希望其對進一步健全我國社會主義法治體系，推動我國司法完善、健全，有所裨益。
作者：洪碧華，福建漳州市委黨校管理學教研室副主任、法學副教授。研究方向：法學。聯(lián)系電話：13015676686，電子郵箱：dxyhbh@126.com
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