[ 徐鳳林 ]——(2019-7-29) / 已閱4553次
國家賠償是指各級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，行使行政審判權(quán)，依法居中裁判，解決公民、法人或其他組織與行使公共權(quán)力機關(guān)之間糾紛，承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的一種法律制度。是對國家機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)造成的損害給予賠償?shù)姆梢?guī)范。屬國家法范疇，是憲法的實施法。國家賠償分為行政賠償和司法（刑事）賠償。
近日，筆者對《中華人民共和國國家賠償法》的立法歷程與實施過程進行學(xué)習(xí)與思考，就如何貫徹適用該法提出如下對策，觀點供同仁商榷與指正。
一、國家賠償法的立法歷程
建立國家賠償制度是在完善國家行政法律、行政訴訟制度過程中逐步發(fā)展起來的。實施國家賠償制度體現(xiàn)了人權(quán)保障的憲法原則，展示了國家行政訴訟法律制度的發(fā)展和完善，彰顯了社會主義民主與法治建設(shè)的成就。1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第19條規(guī)定：“人民和人民團體有權(quán)向人民監(jiān)督機關(guān)或人民司法機關(guān)控告任何國家機關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為�！背蔀槲覈姓V訟制度的最早立法鋪墊。1950年政務(wù)院《人民監(jiān)察委員會試行組織條例》規(guī)定，中央監(jiān)察委員會具有“接受及處理人民和人民團體對各級國家機關(guān)和各種公務(wù)人員違法失職行為的控告”的職責(zé)，將對政府各部門及公務(wù)人員的監(jiān)督檢查權(quán)賦予專門監(jiān)察機構(gòu)。1954年，我國第一部憲法確立了國家賠償原則。憲法第97條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利�！庇捎跉v史局限性，當時此類案件由行政機關(guān)自行處理，無專門審判庭審理。1978年黨的十一屆三中全會召開后，我國民主與法制建設(shè)得以恢復(fù)重建，國家行政法律和地方行政法規(guī)相繼出臺。行政機關(guān)及其工作人員違法行使行政職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害由國家承擔(dān)賠償責(zé)任，即行政賠償。1979年國家頒布了行政訴訟法律、法規(guī)，規(guī)定當事人對行政處理不服可以向人民法院起訴。1980年中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法、個人所得稅法規(guī)定，合營企業(yè)或者扣繳義務(wù)人、納稅人同稅務(wù)機關(guān)在納稅問題上發(fā)生爭議，可以就復(fù)議決定向人民法院提起訴訟。這是改革開放后我國最早的行政訴訟立法例。1982年憲法第3條規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件適用本法規(guī)定�！钡�41條規(guī)定：“由于國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利�！边@些規(guī)定為建立行政訴訟制度及國家賠償制度奠定了憲法基礎(chǔ)。1986年民法通則第一百二十一條規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當承擔(dān)民事責(zé)任。”1987年頒布的《中華人民共和國治安管理處罰條例》規(guī)定，不服公安機關(guān)治安行政處罰的可向人民法院提起訴訟，由民事審判庭受理。食品衛(wèi)生行政管理等經(jīng)濟行政案件由經(jīng)濟審判庭受理。是年，最高人民法院發(fā)出《關(guān)于建立行政審判庭的通知》，各地陸續(xù)組建行政審判庭。1990年頒布《中華人民共和國行政訴訟法》，通過立法正式確立行政審判制度。全國各級人民法院行政審判庭負責(zé)審理各類行政訴訟案件。案件類別由治安、土地管理、工商、城市規(guī)劃、稅務(wù)、計劃生育等增加到20多種，收案數(shù)量急劇上升。隨著改革深化，社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，行政審判的地位作用越來越重要，建立國家責(zé)任制度，規(guī)范國家賠償實體和程序，保障公民、法人和其他組織依法行使國家賠償請求權(quán)擺上重要日程。1994年八屆全國人大常委會通過《中華人民共和國國家賠償法》，將行政執(zhí)法、刑事司法與非刑事司法活動中違法錯誤行為造成公民、法人或其他組織的損害，納入國家賠償救濟渠道，正式確立了國家賠償法律制度，成為我國人權(quán)保障與法制建設(shè)的里程碑。
二、國家賠償法的實施過程
國家賠償機關(guān)包括行政、審判、檢察以及監(jiān)獄管理機關(guān)。國家賠償分為行政賠償和司法賠償。行政賠償是指行政機關(guān)及其工作人員在行使行政權(quán)力過程中，因其行為違法而侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益并造成損害，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的法律制度。司法賠償是指司法機關(guān)及其工作人員在行使司法權(quán)力過程中，因其行為違法而侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益并造成損害，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的法律制度。司法賠償分為偵查、檢察、刑事審判、監(jiān)獄管理機關(guān)的刑事司法賠償，以及民事司法賠償、行政司法賠償?shù)姆切淌沦r償。國家賠償法對賠償范圍、賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)及賠償程序均作出規(guī)定，確保受害人依法行使國家賠償請求權(quán)。全國中級以上法院設(shè)立國家賠償委員會，下設(shè)辦公室與行政審判庭合署辦公，審理國家賠償案件。隨著公民法律意識的增強，行政訴訟案件受理范圍逐年拓寬，1998年后逐年增長，涉及治安、勞教、民政、衛(wèi)生、財政、稅務(wù)、工商、土地、林業(yè)、城建、環(huán)保、專利、交通運輸、計劃生育、技術(shù)監(jiān)督、煙草專賣等類型案件。2010年十一屆全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》，第一次對國家賠償法作修改。取消確認程序，暢通請求渠道，改變歸責(zé)原則，擴大賠償范圍，完善賠償程序，增加舉證質(zhì)證，明確人員配置，強化賠償監(jiān)督，提高賠償標準，改進經(jīng)費保障，對27個方面做了修改。新法取消了原刑事賠償中的確認程序，改為賠償請求人向賠償義務(wù)機關(guān)提出賠償請求，賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當在兩個月內(nèi)作出賠償決定，使賠償程序更簡潔順暢。賠償范圍更寬，賠償條件更明確。新法刪去了原“違法行使職權(quán)”的前提，修正為“有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的”，受害人有權(quán)取得國家賠償。將精神損害賠償首次納入賠償范圍，國家機關(guān)及工作人員行使職權(quán)時侵犯公民人身權(quán)，致人精神損害，賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當消除影響、恢復(fù)名譽、賠禮道歉；造成嚴重后果的，應(yīng)當支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。完善賠償費用支付機制，規(guī)定將國家賠償費用列入各級財政預(yù)算。十八大以來，黨中央提出“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，國家賠償對民主與法制建設(shè)及構(gòu)建和諧社會意義重大。通過國家賠償查問題，以賠償促規(guī)范，強化倒逼機制、監(jiān)督機制，樹立國家公信力。2012年十一屆全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》，最高法從組織機構(gòu)設(shè)置、辦案程序、實體裁判標準、文書樣式等方面出臺規(guī)范性文件，至2014年先后制定國家賠償審判司法解釋20余件，司法政策及指導(dǎo)意見160多件。為加強冤錯案件平反糾正后的國家賠償工作，最高法印發(fā)《關(guān)于進一步加強刑事冤錯案件國家賠償工作的意見》，與最高檢聯(lián)合發(fā)布刑事賠償司法解釋。上下聯(lián)動，相關(guān)部門配合，共同做好冤錯賠償工作，保障受害人依法取得賠償權(quán)利。
三、國家賠償法的適用對策
對策一：立足新時代，深刻認識實施國家賠償法的重要意義
要深刻認識貫徹落實《國家賠償法》是化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的減壓器、推動社會治理創(chuàng)新的加速劑、促進公正廉潔執(zhí)法的助推器，是實施依法治國戰(zhàn)略布局的深入體現(xiàn)，是完善中國特色社會主義法律體系的重要一環(huán)，是我國人權(quán)保護的一大進步。通過歷次修法，使國家賠償范圍更廣泛、更明確，賠償程序和標準更科學(xué)、更完善，操作性更強，促進了國家機關(guān)依法行使職權(quán)，化解社會矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定。要認真貫徹新時代“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治建設(shè)指導(dǎo)方針，結(jié)合“七五”普法宣傳教育，落實“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，全面深入宣傳國家賠償法，營造良好的尊法、學(xué)法、守法、用法社會氛圍，使國家公職人員吃透法條內(nèi)容，把握精神實質(zhì)，轉(zhuǎn)變賠償理念，提高加強和改進國家賠償工作的自覺性和主動性，做好國家賠償法的貫徹實施工作，維護公民權(quán)益，保障公民、法人和其他組織依法取得國家賠償?shù)臋?quán)力，推動國家賠償工作規(guī)范發(fā)展。
對策二：嚴格依法行政，全面建設(shè)法治政府
要樹立憲法法律之上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使的基本法治觀念，堅守依法行政是各級政府的基本準則，大力提升依法行政意識和能力，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，依法決策、依法行政、依法管理，確保嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。完善行政決策機制，規(guī)范行政決策程序，實施重大行政決策聽證制度、合法性審查制度和實施后評價制度，最大限度減少行政決策失誤。建立行政責(zé)任追究制度，堅決糾正超越法定權(quán)限、違反法定程序的行政行為。完善規(guī)范性文件備案審查制度制度，禁止違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權(quán)力，嚴禁違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)。認真梳理行政法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定中有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款，細化量化行政裁量權(quán)。要以貫徹實施國家賠償法為契機，規(guī)范行政執(zhí)法程序，嚴格行政執(zhí)法行為，開展行政執(zhí)法評查活動，促進國家機關(guān)依法行使職權(quán)，提高行政執(zhí)法效能，維護國家行政法律法規(guī)的嚴肅性，從源頭上預(yù)防和減少因違法行政造成國家行政賠償案件的發(fā)生。
對策三：嚴格公正司法，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義
要圍繞司法辦案第一要務(wù)，完善“誰審理、誰裁判、誰負責(zé)”的辦案機制，全面落實司法責(zé)任制，強化訴權(quán)保護，有訴必理，落實立案登記制，堅持正確處理維護與監(jiān)督的關(guān)系，對國家機關(guān)合法正確的職權(quán)行為予以支持，對違法不當?shù)穆殭?quán)行為依法予以糾正。要認真履行三大訴訟檢察監(jiān)督職能，加強偵查監(jiān)督、民事監(jiān)督、行政監(jiān)督和公益訴訟工作，強化民事執(zhí)行、刑罰執(zhí)行和刑事強制措施執(zhí)行的監(jiān)督，積極開展公益訴訟，打擊虛假訴訟，做優(yōu)刑事檢察、做強民事檢察、做實行政檢察，做好公益訴訟四大檢察工作，推動四大檢察全面協(xié)調(diào)發(fā)展，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。要加強法官和檢察官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，落實辦案終身負責(zé)制和錯案責(zé)任追究制，弘揚專業(yè)精神，強化專業(yè)化能力，提升法官審判能力和檢察官法律監(jiān)督能力，提高法律監(jiān)督質(zhì)量、效率和公信力，保證案件質(zhì)量，減少冤假錯案，降低案件發(fā)改率，從源頭上堵塞刑事賠償案件的發(fā)生。
對策四：樹立新理念，推動國家賠償工作規(guī)范化和法治化
要恪守以人民為中心的發(fā)展思想，堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，踐行依法賠償、主動賠償、合理賠償新理念，做到有錯必理、有錯必糾，有錯必改，確保受到違法侵權(quán)的行政相對人依法獲得國家賠償，促進國家機關(guān)依法行使職權(quán)。要加強法治隊伍建設(shè)，以確保行政機關(guān)依法行政、司法機關(guān)公正司法，做好行政復(fù)議應(yīng)訴工作和國家賠償工作為目標，以學(xué)習(xí)掌握行政許可法、強制法、處罰法、復(fù)議法、行政訴訟法和國家賠償法為主要內(nèi)容，組織開展行政執(zhí)法人員、行政復(fù)議應(yīng)訴人員、國家賠償委員會成員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升政治素質(zhì)、法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。要認真開展行政復(fù)議應(yīng)訴工作，強化政府法治監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、解決行政執(zhí)法中存在的問題，維護法治政府良好形象。要依法審理國家賠償案件，建立國家賠償案件聽證制度，推行訴前協(xié)調(diào)機制，按照行政賠償和刑事賠償范圍立案受理，遵守賠償程序公開審理，保障賠償請求人申請復(fù)議權(quán)，建立判后釋明機制，促使賠償請求人息訴服判，確保程序公正；強化賠償委員會職能作用，遵循主動賠償，依法合理賠償原則，依據(jù)法定賠償方式和計算標準，以支付賠償金為主要方式，采取返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀、消除影響、恢復(fù)名譽、賠禮道歉等方式給予國家賠償，實現(xiàn)國家賠償工作的終極目標，確保實體公正。要加強人大及其常委會及檢察機關(guān)對賠償委員會、賠償義務(wù)機關(guān)的法律監(jiān)督，抓好行政賠償和刑事賠償責(zé)任落實，督促賠償義務(wù)機關(guān)及時、主動履行賠償義務(wù)，保障受到違法侵害的公民、法人和其他組織依法取得國家賠償。要按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，將賠償費用列入年度財政預(yù)算，專款專用，保證及時支付賠償金。
綜上所述，《中華人民共和國國家賠償法》是一部保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護和監(jiān)督國家機關(guān)依法行使職權(quán)的國家法，更是一部具有中國特色的人權(quán)保障法。讓我們立足新時代，適應(yīng)新要求，高擎憲法旗幟，遵崇憲法法律，捍衛(wèi)保障人權(quán)，維護公平正義，依法行政、公正司法，為促進社會和諧穩(wěn)定、推動振興發(fā)展、全面建成法治國家、法治政府、法治社會做出積極貢獻。
吉林省蛟河市人大法工委主任 徐鳳林
