[ 陳召利 ]——(2019-11-8) / 已閱7708次
公立醫(yī)院如何規(guī)范制定章程？
作者：陳召利，江蘇云崖律師事務(wù)所合伙人
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕67號(hào)）規(guī)定，“各級(jí)各類醫(yī)院應(yīng)制定章程。”《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕63號(hào)）規(guī)定，“各級(jí)各類醫(yī)院要按照健全現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的要求，制定醫(yī)院章程，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡、相互促進(jìn)的治理機(jī)制，自覺(jué)接受行業(yè)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督�！眹�(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)辦公廳、國(guó)家中醫(yī)藥管理局辦公室《關(guān)于開(kāi)展制定醫(yī)院章程試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)衛(wèi)辦醫(yī)發(fā)〔2018〕12號(hào)) 規(guī)定，“到2020年，全國(guó)所有醫(yī)院完成章程制定工作�！钡�，章程對(duì)于公立醫(yī)院是個(gè)新生事物，如何規(guī)范制定，許多公立醫(yī)院無(wú)所適從。筆者梳理了我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策性文件有關(guān)公立醫(yī)院章程的規(guī)定，予以歸納總結(jié)，以期對(duì)公立醫(yī)院章程的制定有所幫助。
一、 公立醫(yī)院章程制定的主要依據(jù)
1. 《中華人民共和國(guó)民法總則》；
2. 《事業(yè)單位法人登記條例》；
3. 《事業(yè)單位法人登記條例實(shí)施細(xì)則》；
4. 國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕37號(hào)）；
5. 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕67號(hào)）；
6. 中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》 (中辦發(fā)〔2018〕35 號(hào))；
7. 國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)辦公廳、國(guó)家中醫(yī)藥管理局辦公室《關(guān)于開(kāi)展制定醫(yī)院章程試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)衛(wèi)辦醫(yī)發(fā)〔2018〕12號(hào))；
8. 中央編辦《事業(yè)單位章程示范文本》（2012年5月24日）；
9. 中國(guó)醫(yī)院協(xié)會(huì)《公立醫(yī)院章程范本》（2019年7月6日）。
二、 公立醫(yī)院章程的主要內(nèi)容
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕67號(hào)）規(guī)定，“醫(yī)院章程應(yīng)包括醫(yī)院性質(zhì)、辦醫(yī)宗旨、功能定位、辦醫(yī)方向、管理體制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、組織結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、管理制度、監(jiān)督機(jī)制、文化建設(shè)、黨的建設(shè)、群團(tuán)建設(shè)，以及舉辦主體、醫(yī)院、職工的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。醫(yī)院要以章程為統(tǒng)領(lǐng)，建立健全內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)、管理制度、議事規(guī)則、辦事程序等，規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，提高醫(yī)院運(yùn)行效率。制定公立醫(yī)院章程時(shí)，要明確黨組織在醫(yī)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用�！�
中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》 (中辦發(fā)〔2018〕35 號(hào)) 規(guī)定，“把黨建工作要求寫(xiě)入醫(yī)院章程。公立醫(yī)院章程要明確黨組織的設(shè)置形式、地位作用、職責(zé)權(quán)限和黨務(wù)工作機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容要求，明確黨委研究討論醫(yī)院重大問(wèn)題的機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入醫(yī)院治理各環(huán)節(jié)，使黨建工作要求得到充分體現(xiàn)�！�
國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)辦公廳、國(guó)家中醫(yī)藥管理局辦公室《關(guān)于開(kāi)展制定醫(yī)院章程試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)衛(wèi)辦醫(yī)發(fā)〔2018〕12號(hào))規(guī)定，“章程應(yīng)當(dāng)包含的有關(guān)事項(xiàng)。醫(yī)院的舉辦主體、登記名稱、簡(jiǎn)稱、英文譯名等，醫(yī)院的地址；醫(yī)院性質(zhì)（包括所有制形式和經(jīng)營(yíng)目的）、辦醫(yī)宗旨、功能定位、辦醫(yī)方向、創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)；黨建工作要求、管理體制、組織結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、管理制度、監(jiān)督機(jī)制、文化建設(shè)、群團(tuán)建設(shè)；經(jīng)費(fèi)來(lái)源、資產(chǎn)屬性、使用原則和管理制度，藥品、高值醫(yī)用耗材采購(gòu)管理制度，接受捐贈(zèng)的規(guī)則與辦法；醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員的選拔任用、聘任管理、考核評(píng)價(jià)和退出等機(jī)制；醫(yī)院的分立、合并、終止及所有制變更事由，終止后資產(chǎn)的處理辦法；辦醫(yī)主體、醫(yī)院、職工的權(quán)利義務(wù)；醫(yī)院與相關(guān)社會(huì)組織關(guān)系；章程修改的啟動(dòng)、審議程序，章程解釋權(quán)歸屬，以及需要在章程中規(guī)定的其他事項(xiàng)。公立醫(yī)院章程應(yīng)當(dāng)明確其履行公益性的具體要求。對(duì)于建立法人治理結(jié)構(gòu)的醫(yī)院，章程中應(yīng)當(dāng)明確法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容�！�
為配合推進(jìn)國(guó)家衛(wèi)生健康委醫(yī)院章程試點(diǎn)工作，2019年7月6日，中國(guó)醫(yī)院協(xié)會(huì)在2019中國(guó)醫(yī)院大會(huì)上發(fā)布了《公立醫(yī)院章程范本》。這是國(guó)內(nèi)第一個(gè)由行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的醫(yī)院章程范本，共六章八十四條，詳細(xì)界定了醫(yī)院基本情況、外部治理體系、內(nèi)部治理體系、醫(yī)院?jiǎn)T工、運(yùn)行管理等各方面。
總的來(lái)說(shuō)，我們認(rèn)為，章程是醫(yī)院依法自主辦院、實(shí)施管理、履行公益性的基本綱領(lǐng)和行為準(zhǔn)則。醫(yī)院制定章程應(yīng)當(dāng)語(yǔ)言準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔、規(guī)范，條款內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有可操作性。但是，上述政策性文件和《公立醫(yī)院章程范本》規(guī)定的章程事項(xiàng)并不完全一致，內(nèi)容包羅萬(wàn)象，規(guī)定過(guò)細(xì)，嚴(yán)重偏離了章程的“基本綱領(lǐng)和行為準(zhǔn)則”屬性，可操作性不強(qiáng)。醫(yī)院不應(yīng)當(dāng)求全求大，寄希望章程規(guī)定醫(yī)院所有的內(nèi)部管理制度，而應(yīng)當(dāng)先制定章程，再以章程為依據(jù)，進(jìn)一步制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件。
公立醫(yī)院作為事業(yè)單位法人，同樣應(yīng)當(dāng)遵守我國(guó)法律關(guān)于事業(yè)單位法人的有關(guān)規(guī)定�！妒聵I(yè)單位法人登記條例實(shí)施細(xì)則》第三十九條明確規(guī)定，“事業(yè)單位章程應(yīng)當(dāng)包括下列事項(xiàng)：
（一）名稱；
（二）宗旨和業(yè)務(wù)范圍；
（三）組織機(jī)構(gòu)（法人治理結(jié)構(gòu)）；
（四）資產(chǎn)管理和使用的原則；
（五）章程的修改程序；
（六）終止程序和終止后資產(chǎn)的處理辦法；
（七）需要由章程規(guī)定的其他事項(xiàng)�！�
中央編辦于2012年5月24日印發(fā)的《事業(yè)單位章程示范文本》對(duì)公立醫(yī)院章程的制定同樣具有重要的參考價(jià)值。
關(guān)于公立醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)，《民法總則》第八十九條關(guān)于“事業(yè)單位法人設(shè)理事會(huì)的，除法律另有規(guī)定外，理事會(huì)為其決策機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位法人的法定代表人依照法律、行政法規(guī)或者法人章程的規(guī)定產(chǎn)生�！眹�(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕37號(hào)）規(guī)定“事業(yè)單位章程應(yīng)當(dāng)明確理事會(huì)和管理層的關(guān)系，包括理事會(huì)的職責(zé)、構(gòu)成、會(huì)議制度，理事的產(chǎn)生方式和任期，管理層的職責(zé)和產(chǎn)生方式等。事業(yè)單位章程草案由理事會(huì)通過(guò)，并經(jīng)舉辦單位同意后，報(bào)登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)備案。”
綜上所述，我們認(rèn)為，公立醫(yī)院章程應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：
（一） 舉辦主體的名稱；
（二） 醫(yī)院的名稱、地址；
（三） 宗旨、業(yè)務(wù)范圍；
（四） 經(jīng)費(fèi)來(lái)源、開(kāi)辦資金；
（五） 醫(yī)院的機(jī)構(gòu)（黨組織、理事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)（如設(shè)）、職工代表大會(huì)等）及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則；
（六） 法定代表人；
（七） 資產(chǎn)管理和使用的原則；
（八） 章程的修改程序；
（九） 終止程序和終止后資產(chǎn)的處理辦法；
（十） 需要由章程規(guī)定的其他事項(xiàng)。
三、 公立醫(yī)院章程的制修訂程序
國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)辦公廳、國(guó)家中醫(yī)藥管理局辦公室《關(guān)于開(kāi)展制定醫(yī)院章程試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)衛(wèi)辦醫(yī)發(fā)〔2018〕12號(hào)) 規(guī)定，公立醫(yī)院按照以下程序制修訂章程。
（一）已經(jīng)執(zhí)業(yè)的公立醫(yī)院。
1.成立起草組。醫(yī)院應(yīng)當(dāng)按照民主、公開(kāi)的原則，成立由醫(yī)院黨委、行政領(lǐng)導(dǎo)、醫(yī)院各類專業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)人、醫(yī)務(wù)人員代表、相關(guān)醫(yī)院管理專家、辦醫(yī)主體和上級(jí)主管部門代表組成的起草組，開(kāi)展起草或修訂工作。
2.起草、修訂與廢止。醫(yī)院起草或修訂章程應(yīng)當(dāng)深入研究、分析醫(yī)院的特色與需求，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽(tīng)取各方需求與意見(jiàn)，形成章程草案或章程修訂案，經(jīng)院長(zhǎng)辦公會(huì)討論并提交黨委會(huì)審議后，由職工代表大會(huì)通過(guò)。章程起草或修訂組織負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)就章程起草或修訂情況與主要問(wèn)題，向職工代表大會(huì)作出說(shuō)明。章程草案或修訂案經(jīng)討論審議后，應(yīng)當(dāng)形成章程送審稿，經(jīng)舉辦主體和上級(jí)主管部門同意后，以醫(yī)院名義發(fā)布，報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)備案。接受備案的登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將備案的章程分送同級(jí)各相關(guān)單位。
醫(yī)院發(fā)生分立、合并、終止、所有制變更，或者名稱、類別、級(jí)別、辦醫(yī)宗旨、辦醫(yī)方向、管理體制變化等重大事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)章程規(guī)定的程序，對(duì)章程進(jìn)行修訂、廢止。
（二）新設(shè)置的公立醫(yī)院。
新設(shè)置的醫(yī)院申請(qǐng)執(zhí)業(yè)登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則，向執(zhí)業(yè)登記機(jī)關(guān)提交包括章程在內(nèi)的規(guī)章制度材料。執(zhí)業(yè)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)章程送審稿的合法性、規(guī)范性以及制定程序進(jìn)行審查，并于收到審核申請(qǐng)45日內(nèi)完成審核。
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