[ 王禮仁 ]——(2019-11-18) / 已閱8365次
超期服役的民政機關(guān)撤銷婚姻制度應當“退休”不得“返聘”
王禮仁
【摘要】民政機關(guān)撤銷婚姻是“兩無”時期越俎代庖的產(chǎn)物。隨著無效婚姻制度與行政程序的建立，實現(xiàn)了從“兩無”到“兩有”的根本性轉(zhuǎn)變，民政機關(guān)撤銷婚姻不僅缺乏正當性，而且導致在上下行政機關(guān)以及行政機關(guān)與法院之間來回“推磨”，案件久拖不決。特別明顯的是，脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚是民事脅迫和欺詐行為，屬于典型的民事案件，現(xiàn)行婚姻法第11條規(guī)定的民政機關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚，因其缺乏可操作性，已名存實亡，沒有必要保留并增加民政機關(guān)撤銷疾病結(jié)婚的內(nèi)容。脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚不屬于民政機關(guān)管轄范圍，在理論上具有高度共識，在立法技術(shù)上修改簡單。據(jù)此，建議刪除民法典婚姻家庭編草案三審稿第829條、第930條中“婚姻登記機關(guān)”撤銷脅迫結(jié)婚和疾病結(jié)婚的內(nèi)容。
【關(guān)鍵詞】民法典草案；民政機關(guān)；撤銷脅迫與疾病結(jié)婚；應當刪除
我長期關(guān)注和研究婚姻效力的實體認定與救濟程序，發(fā)表這方面的各類文章60余篇，接受了大量來自全國各地當事人關(guān)于登記婚姻效力糾紛疑難案件的法律咨詢，收集涉及婚姻效力的案例近萬例，其中包括數(shù)千例婚姻效力行政復議與行政訴訟案例。
我反復研究認為，無論是從科學性考察，還是從可操作性考察，民政機關(guān)（婚姻登記機關(guān)）不宜成為撤銷婚姻的主管機關(guān)，尤其是脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚這種典型的民事案件，完全不應成為民政機關(guān)主管范圍。
鑒于我發(fā)表反對適用行政程序（行政復議與行政訴訟）處理婚姻效力的文章很多，這里主要說明脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚不屬婚姻登記機關(guān)撤銷范圍。
一、民政機關(guān)撤銷婚姻是“兩無”時期越俎代庖的產(chǎn)物
1986年《婚姻登記辦法》規(guī)定民政機關(guān)撤銷違法婚姻是“兩無”（沒有無效婚姻制度與行政程序）時期的產(chǎn)物，其目的在于彌補無效婚姻制度。這雖是越俎代庖的權(quán)宜之計，但由于當時既沒有法定無效婚姻要件的約束，也沒有行政復議和行政訴訟程序的監(jiān)督，民政機關(guān)撤銷婚姻無論是否正確，都有“一錘定音”的效果，給人們留下了民政機關(guān)撤銷婚姻具有可行性與簡便性的印象。這也是至今有人仍然主張民政機關(guān)撤銷婚姻的重要原因。
二、在“兩有”時期民政機關(guān)撤銷婚姻的弊端日漸顯現(xiàn)
1990年10月1日我國第一部行政訴訟法實施（行政復議條例和行政復議法等行政程序法相繼產(chǎn)生），2001年我國婚姻法設(shè)立了無效婚姻制度。隨著無效婚姻制度和行政程序的建立，實現(xiàn)了從“兩無”到“兩有”的根本性轉(zhuǎn)變，民政機關(guān)“越俎代庖”的弊端逐漸顯現(xiàn)出來。民政機關(guān)不僅缺乏審查婚姻效力的的職能和能力，而且受無效婚姻法定條件與行政程序的嚴格約束，兩無”時期隨意撤銷的“簡便性”一去不復返。 “相反則滋生行政訴訟，導致在行政機關(guān)與法院來回“推磨”，久拖不決。
民政機關(guān)和行政程序撤銷婚姻不僅使民政機關(guān)充當無過錯被告的 “冤大頭”，還滋生了“一卡二亂三慢”和“八大怪像”。這里僅列舉“八大怪像”之一即“省級政府斷婚姻”的兩個案例：
【案例1】黑龍江省人民政府行政復議導致久拖不決案
黑龍江省一起行政程序撤銷婚姻案件，從基層民政局復議到省民政廳、省人民政府行政復議和行政答復達17次之多，并引起4次行政訴訟，從2013年到2018年歷時5年才審結(jié)。其中如何理解黑龍江省人民政府的行政復議決定，則是造成久拖不決的重要原因之一。當事人擬起訴黑龍江省人民政府，因種種原因沒有成訴。
【案例2】海南省人民政府行政復議被告案
海南省萬寧市一起婚姻效力案，民政機關(guān)和政府機關(guān)先后作出七次處理決定，法院六次判決。其中海南省人民政府作出兩次行政復議決定，海南省人民政府也因此成為行政訴訟的被告，海南省高級人民法兩次作出行政判決。
“省級政府斷婚姻”，這在世界法制史可能還是一大奇觀。同時，從上述兩個案例中還可以看出如下問題：
1.低效率高成本，浪費社會資源。一個普通的婚姻效力案件，竟然需要由各級民政機關(guān)和政府機關(guān)參與，直至省級人民政府作出行政復議決定，案件延宕五年之久。其效率之低成本之大，顯而易見。
2. 不能終局，滋生行政訴訟。行政機關(guān)（民政機關(guān)和各級政府）撤銷婚姻容易滋生行政訴訟，使行政機關(guān)處理決定事實上成為徒勞或無效，不如直接由法院民事處理簡單快捷。
3.職能錯位�；橐鲂ЯφJ定屬于民事案件，由行政機關(guān)甚至省級人民政府判斷婚姻是否有效，是典型的“越俎代庖”。 一個普通婚姻效力案件，由各級行政機關(guān)處理，以致由省人民政府數(shù)次行政復議，省高級法院數(shù)次判決，案件久拖不決，其社會成本之大，與案件之普通，形成巨大反差，其根本原因在于職能錯位所致。
4.行政程序的審查對象、判決標準等不適用婚姻效力。在上述黑龍江省婚姻效力案件中，正是因為黑龍江省人民政的行政復議決定認定原“婚姻登記行為違法”，責令原登記機關(guān)“依法處理”，才由此造成了案件的復雜化。此案雖經(jīng)當事人反復訴訟，婚姻最終得以認定有效，但時間之長，訴訟之難，當事人苦不堪言。
婚姻效力的真正訴訟標的或?qū)彶閷ο笫恰盎橐鲫P(guān)系”。而行政程序的審查對象是“婚姻登記行為”，即對婚姻登記行為的合法性審查，并通過撤銷婚姻登記行為或確認婚姻登記行為無效的形式實現(xiàn)否定婚姻效力的目的。行政程序的審查方式不僅十分扭曲，而且是“隔皮瘙癢”，沒有抓住婚姻關(guān)系的實質(zhì)，無法準確判斷婚姻效力，導致大量登記行為違法，但不影響婚姻效力的婚姻被撤銷。
這里僅列舉了“省級政府斷婚姻”一種現(xiàn)象，即使沒有牽涉省級政府的案件，行政程序撤銷婚姻都要把民政機關(guān)或政府機關(guān)牽涉進來，并引起行政訴訟，一個普通的婚姻效力認定往往需要三五年。不僅如此，行政程序還導致離婚與婚姻效力認定程序分離，人為制造復雜化。如原告起訴離婚，被告對婚姻效力提出異議時，法院則要求當事人另行通過行政程序確認婚姻效力。當事人打完行政官司后，婚姻未被撤銷則又要回到民事程序打離婚官司，而婚姻被撤銷也要回到民事程序打財產(chǎn)分割或子女撫養(yǎng)官司，使一場官司變成兩場官司甚至數(shù)場官司。但如果廢除行政程序處理婚姻效力，則可在民事離婚訴訟中將離婚與婚姻效力訴訟合并審理，一次性解決，簡便快捷。
無論是從正當性還是效率上考察，“超期服役”的民政機關(guān)撤銷婚姻制度應當“退休”，而且不能“返聘”。只有徹底廢除民政機關(guān)撤銷婚姻制度，才能從根本上為行政訴訟“斷奶”，實現(xiàn)科學高效的民事訴訟一元機制。
三、民政機關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚的規(guī)定缺乏科學性與操作性
民法典草案三審稿規(guī)定的婚姻登記機關(guān)與人民法院都是撤銷脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚執(zhí)法主體。這一規(guī)定缺乏科學性與操作性。
（一）脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚不適用行政程序
當事人一方脅迫他人結(jié)婚或者隱瞞疾病與他人結(jié)婚，屬于民事脅迫和民事欺詐，其民事案件性質(zhì)可謂大道至簡。民法典草案規(guī)定民政機關(guān)屬于撤銷脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚的主管單位之一，適用行政程序撤銷婚姻，必將面臨諸多障礙和不便。
首先，面臨是否行政復議受案范圍問題。
現(xiàn)在民政機關(guān)撤銷婚姻不像過去想撤就撤，而要適用行政復議程序?qū)彶闆Q定。根據(jù)行政復議法第九條規(guī)定，行政機關(guān)受理行政復議的條件是“公民認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”的情形。而脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚，完全是當事人的脅迫和欺詐民事行為，根本不是行政機關(guān)的“具體行政行為侵犯公民的合法權(quán)益”，明顯不符合行政復議受理條件。
其二，行政程序?qū)彶榈膶ο蟛贿m用脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚
行政程序?qū)彶榈膶ο笫切姓袨榈暮戏ㄐ�，而脅迫結(jié)婚或隱瞞疾病根本不涉及行政行為違法問題。行政程序?qū)彶槊{迫結(jié)婚和疾病結(jié)婚的效力，實際上是審查當事人的民事行為效力，即有無違反意志和欺詐。這顯然與行政復議的性質(zhì)不符。
其三，民政機關(guān)沒有職能和能力判斷是否脅迫或隱瞞疾病
民政機關(guān)的基本職能是結(jié)婚登記與離婚登記，而且是主要是形式審查，沒有判斷婚姻有效與無效的職能。民政機關(guān)更沒有能力判斷當事人是否屬于脅迫或隱瞞疾病。這需要法院通過舉證質(zhì)證等審判形式認定。
其四，民政機關(guān)撤銷婚姻會發(fā)生三種可能
由于民政機關(guān)受其職能和能力所限，民政機關(guān)撤銷婚姻會出現(xiàn)三種可能：
一是設(shè)置苛刻的受理條件，原則上不受理。目前民政撤銷脅迫結(jié)婚的受理條件是需要有公安證明或法院判決等，且沒有子女財產(chǎn)爭議，民政撤銷脅迫結(jié)婚形同虛設(shè)。相反，則導致大多當事人 “誤入歧途”，空跑一趟后重返民事，或以行政不作為提起行政訴訟。
二是受理后又以不符合受理條件作出程序性駁回。此則可能引起當事人以行政不作為而提出行政訴訟。
三是受理后做出實質(zhì)上的撤銷或不撤銷決定。但無論撤銷或不撤銷，只要一方不服，則會提出行政訴訟。行政復議實際上是一個無效而多余的環(huán)節(jié)。
其五，民政機關(guān)撤銷婚姻引起的行政訴訟同樣存在功能性障礙
行政訴訟審查對象同樣是對行政行為的合法性審查。但脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚有效無效，還是要審查當事人有無脅迫和欺詐才能作出正確判斷，這與行政訴訟的本質(zhì)和功能不符。
（二）民政機關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚的現(xiàn)行規(guī)定已經(jīng)名存實亡
1.民法典草案和婚姻登記條例規(guī)定民政機關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚的原因
民法典草案之所以規(guī)定脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚民政機關(guān)可以撤銷，分析起原因，可能是現(xiàn)行婚姻法即2001年修訂的現(xiàn)行婚姻法第11條規(guī)定與了民政機關(guān)與人民法院都是撤銷脅迫結(jié)婚的主體。
《婚姻登記條例》之所以保留了民政機關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚，其主要原因是下位法不能逾越上位法，因為有婚姻法第11條規(guī)定，《婚姻登記條例》不得與婚姻法相抵觸。
2001年修訂婚姻法出臺后，國務(wù)院頒布的新《婚姻登記條例》在諸多方面有重大修改，其中包括取消原《婚姻登記管理條例》中的“管理”二字，取消民政機關(guān)撤銷婚姻登記等。新《婚姻登記條例》在國際上得到好評。筆者也在《紀念<婚姻登記條例>廢除婚姻登記機關(guān)撤銷婚姻登記十周年》一文中，對取消民政機關(guān)撤銷婚姻登記給予了肯定評價。
2.民政機關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚的現(xiàn)行規(guī)定已經(jīng)名存實亡
立法機關(guān)在沿襲現(xiàn)行婚姻法時也許并不知道，民政機關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚的現(xiàn)行規(guī)定，因其缺乏操作性，難以執(zhí)行，事實上已經(jīng)名存實亡，形同虛設(shè)。
盡管現(xiàn)行婚姻法規(guī)定了婚姻登記機關(guān)可以撤銷脅迫結(jié)婚，但由于民政機關(guān)受其職能限制，無法對脅迫結(jié)婚的事實和效力作出判斷。于是婚姻登記條例規(guī)定了民政機關(guān)受理撤銷脅迫結(jié)婚的條件十分嚴格，即當事人向民政機關(guān)申請撤銷脅迫結(jié)婚時，應當出具“能夠證明被脅迫結(jié)婚的證明材料”。從北京、江蘇等省市民政機關(guān)的規(guī)定看，受理條件相當苛刻，即當事人需要提供“公安機關(guān)出具的解救證明、人民法院作出的有受脅迫結(jié)婚內(nèi)容的判決書或者其他能夠證明受脅迫結(jié)婚的證明材料”，且“不涉及子女撫養(yǎng)、財產(chǎn)及債務(wù)問題的”，民政機關(guān)才能受理。
據(jù)基層民政部門工作人員介紹，民政機關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚難以執(zhí)行，實際上名存實亡，基本上沒有受理這類案件。
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