[ 李鋼 ]——(2020-1-6) / 已閱19568次
準(zhǔn)確理解落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制
廣西 李鋼
紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是黨和國(guó)家專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的重要力量。習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上指出，黨的十九大以來(lái)，我們貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，堅(jiān)持把黨的政治建設(shè)擺在首位，深化運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利。這些成績(jī)來(lái)源于黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)源于各級(jí)黨組織和廣大黨員的共同努力，來(lái)源于全體人民的支持與參與，來(lái)源于廣大紀(jì)檢監(jiān)察干部的努力奮斗，來(lái)源于紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革創(chuàng)新，而發(fā)揮重要作用的就是紀(jì)檢監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的改革創(chuàng)新。
歷史地認(rèn)識(shí)理解雙重領(lǐng)導(dǎo)體制
1978年，黨的十一屆三中全會(huì)決定“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和成立中央紀(jì)律檢查委員會(huì)”，作為“保障黨的政治路線的貫徹執(zhí)行的一個(gè)重要措施”。40年來(lái)，伴隨改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，伴隨中國(guó)特色社會(huì)主義道路的形成發(fā)展，紀(jì)檢監(jiān)察工作的理念思路、體制機(jī)制、方式方法不斷創(chuàng)新。在中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷過(guò)“三個(gè)階段”的演變過(guò)程：第一階段“與同級(jí)黨委大致平行”，即紀(jì)委對(duì)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，這主要是在1949年之前；第二階段，“黨委單一領(lǐng)導(dǎo)體制”，時(shí)間大致在1949年至1982年之間；第三階段，為“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，黨的十一屆三中全會(huì)后，恢復(fù)重建的各級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)體制沿用了黨的八大以來(lái)的做法，即在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，1980年，中央紀(jì)委向黨中央建議，將中央紀(jì)委以下的各級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)建議得到黨中央批準(zhǔn)。1982年9月6日，中共十二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”，此后歷次黨代會(huì)修改的黨章都規(guī)定了紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。
十九大修改的《黨章》第四十五條規(guī)定，黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。上級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)�！吨袊�(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十五條第二項(xiàng)規(guī)定，黨委（黨組）履行的監(jiān)督職責(zé)包括“加強(qiáng)對(duì)同級(jí)紀(jì)委和所轄范圍內(nèi)紀(jì)律檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)，檢查其監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作情況”�！吨袊�(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》貫徹落實(shí)黨章和條例的規(guī)定，第三條第二項(xiàng)規(guī)定，堅(jiān)持紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置、立案審查等在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)應(yīng)當(dāng)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。第五條規(guī)定，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨委應(yīng)當(dāng)定期聽(tīng)取、審議同級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)的工作報(bào)告，加強(qiáng)對(duì)紀(jì)委監(jiān)委工作的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督。以上條款是黨章等黨內(nèi)重要法規(guī)關(guān)于紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的最新規(guī)定，既開(kāi)宗明義、明確清晰地延續(xù)重申了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，又對(duì)其提出了總體要求，是對(duì)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)紀(jì)檢工作領(lǐng)導(dǎo)的具體化，明確了同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)、方式和要求，對(duì)加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容及同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系做出了原則規(guī)定，在具體化、程序化、制度化方面邁出了重要一步。
唯物史觀告訴我們，歷史永遠(yuǎn)是前進(jìn)性與曲折性結(jié)合著向前發(fā)展的，其發(fā)展軌跡呈現(xiàn)波浪式特征，我們對(duì)事物規(guī)律性認(rèn)識(shí)也是如此。隨著我們對(duì)紀(jì)檢工作實(shí)踐的不斷發(fā)展，對(duì)紀(jì)檢工作規(guī)律的認(rèn)識(shí)也不斷深入和提高，對(duì)紀(jì)檢工作領(lǐng)導(dǎo)體制的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐也逐步經(jīng)歷從“與同級(jí)黨委大致平行”到“黨委單一領(lǐng)導(dǎo)體制”，到“高度概括的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”到“相對(duì)具體化的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”的變化。這是唯物史觀中發(fā)展觀點(diǎn)、相對(duì)性觀點(diǎn)和對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律的必然要求，是問(wèn)題意識(shí)和時(shí)代需求的結(jié)果，下一步，還需要根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展與需要，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，進(jìn)一步研究制定完善紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化的意見(jiàn)，更加注重制度設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)，切實(shí)提高指導(dǎo)性、操作性和科學(xué)性。
辯證地把握落實(shí)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制
體制障礙是最大的障礙，機(jī)制缺陷是根本的缺陷。影響反腐敗成效的問(wèn)題主要是反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散，形不成監(jiān)督合力，有些案件受到各種因素的影響難以得到堅(jiān)決查辦，有的地方腐敗案件頻發(fā)卻追究責(zé)任不力。歸根到底，這都是體制機(jī)制方面的問(wèn)題。十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)工作報(bào)告指出，制定黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化意見(jiàn)，探索形成有效工作機(jī)制。強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全報(bào)告工作、定期述職、約談匯報(bào)等制度。查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。業(yè)界和學(xué)者將之歸納為“兩個(gè)為主”要求。黨的十九大后，根據(jù)紀(jì)檢工作實(shí)踐發(fā)展和事業(yè)需要，中央紀(jì)委又提出了下級(jí)紀(jì)委日常履職考核以上級(jí)紀(jì)委為主的明確要求，學(xué)界將之進(jìn)一步歸納為“三個(gè)為主”。
上述講話和要求揭示了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化的相關(guān)內(nèi)容和改革進(jìn)程。整個(gè)發(fā)展變化都遵循馬克思主義實(shí)踐觀，堅(jiān)持“實(shí)踐-認(rèn)識(shí)-再實(shí)踐-再認(rèn)識(shí)”的規(guī)律認(rèn)識(shí)不斷前進(jìn)的循環(huán)軌跡。無(wú)論是“兩個(gè)為主”還是“三個(gè)為主”，都是在現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)從工作機(jī)制上解決問(wèn)題的改革創(chuàng)新具體要求，橫向上，加強(qiáng)各級(jí)黨委對(duì)反腐敗工作的全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)，縱向上，加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的重點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)，最終統(tǒng)一于加強(qiáng)黨中央對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
要切實(shí)把握好對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系，科學(xué)、理性貫徹落實(shí)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的要求。
堅(jiān)持完善地方同級(jí)黨委的全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)。黨章總綱規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大制度優(yōu)勢(shì)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。第四十六條第一款規(guī)定，各級(jí)紀(jì)委主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。該條第三、四款對(duì)如何劃分同級(jí)黨委與上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限及相互關(guān)系進(jìn)行了相對(duì)詳細(xì)的指導(dǎo)性規(guī)定，這是在黨章層面對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、制度化和程序化，也確立了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的最高權(quán)威性。貫穿這個(gè)體制的核心要義一直沒(méi)有改變，那就是堅(jiān)持黨對(duì)全面從嚴(yán)治黨和反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)紀(jì)律檢查工作更好發(fā)展，更好為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治和紀(jì)律保障，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位堅(jiān)如磐石，確保中國(guó)特色社會(huì)主義航船行穩(wěn)致遠(yuǎn)。十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)工作報(bào)告總結(jié)改革開(kāi)放40年來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察工作的認(rèn)識(shí)和體會(huì)時(shí)，強(qiáng)調(diào)“始終堅(jiān)守協(xié)助黨委推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的職責(zé)定位”，“把監(jiān)督責(zé)任擺進(jìn)去，把協(xié)助黨委推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨職責(zé)擺進(jìn)去”。無(wú)論是黨章規(guī)定，還是其他重要黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，以及中央和中央紀(jì)委全會(huì)重要決策部署，始終都是旗幟鮮明、態(tài)度堅(jiān)定地提出和強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)調(diào)同級(jí)黨委要加強(qiáng)對(duì)同級(jí)紀(jì)委全過(guò)程、常態(tài)化領(lǐng)導(dǎo)。在堅(jiān)持這一原則的基礎(chǔ)上，也隨著實(shí)踐的發(fā)展對(duì)同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整與完善，明確了同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)、方式和要求，其中定期聽(tīng)取、審議同級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作報(bào)告是同級(jí)黨委加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)容；黨委加強(qiáng)對(duì)紀(jì)委工作的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督，還包括旗幟鮮明支持紀(jì)委行使職權(quán)、開(kāi)展工作，為其履行職責(zé)創(chuàng)造有利條件、排除干擾，及時(shí)研究解決紀(jì)檢體制改革中遇到的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督、督促紀(jì)委加強(qiáng)自身建設(shè)，等等。
健全加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委的重點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要以深化改革推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，改革黨的紀(jì)律檢查體制，完善反腐敗體制機(jī)制，增強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督效果，保證各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性�；谑舜笾皞�(gè)別地方存在黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)大，地方紀(jì)委不及時(shí)向上級(jí)紀(jì)委請(qǐng)示報(bào)告，在問(wèn)題線索處置和案件審查調(diào)查等方面不及時(shí)、不主動(dòng)、不深入、不依法，甚至壓案不查、跑風(fēng)漏氣、執(zhí)紀(jì)違紀(jì)等等，嚴(yán)重?fù)p害了紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的權(quán)威性和實(shí)效性。黨中央堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，為了糾正個(gè)別地方黨委紀(jì)委偏離這一體制的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)地方黨委和上級(jí)紀(jì)委各自權(quán)力的相互制約和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨和反腐敗工作依法理性有效推進(jìn)，從而提出了加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化地方紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委履行職責(zé)、行使權(quán)力的監(jiān)督的時(shí)代命題，經(jīng)過(guò)不斷探索實(shí)踐，選取突出矛盾進(jìn)行突破，對(duì)幾項(xiàng)重點(diǎn)工作明確強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，形成了“兩為主”和“三為主”的現(xiàn)行基本架構(gòu)，并在黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)中進(jìn)行了明確規(guī)定。這是對(duì)紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制本源的回歸，也是新時(shí)代下對(duì)這一體制的改革創(chuàng)新，是繼承與發(fā)展、守正與創(chuàng)新的關(guān)系，不是對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的否定，也不是對(duì)堅(jiān)持同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的清算，堅(jiān)持同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系，兩者互為存在條件、互相制約監(jiān)督，相輔而相成，共同構(gòu)成了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的完整內(nèi)涵和要求，是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨和反腐敗工作高質(zhì)量發(fā)展的兩翼、雙輪，缺一不可，任何一個(gè)落實(shí)不到位就會(huì)影響整體效果。
涉及地方各級(jí)黨委與上級(jí)、同級(jí)紀(jì)委的權(quán)力劃分和關(guān)系處理，這是全局性重大事項(xiàng)，只有中央才有權(quán)力進(jìn)行研究和決定，地方各級(jí)黨委、紀(jì)委要嚴(yán)格按照黨章等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，及中央和中央紀(jì)委明確部署要求，嚴(yán)格謹(jǐn)慎、一絲不茍地貫徹落實(shí)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，只要法規(guī)依法規(guī)定、中央明確要求的堅(jiān)定堅(jiān)決執(zhí)行，不缺位、不變通、不折扣；只要尚無(wú)明確規(guī)定、中央尚未要求的不越規(guī)逾矩，不越位、不冒進(jìn)、不激進(jìn)。各級(jí)黨委、紀(jì)委要準(zhǔn)確理解中央關(guān)于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的精神實(shí)質(zhì)，提高把握政策的理論思維能力，精準(zhǔn)把握政策實(shí)質(zhì)和要求，對(duì)于已經(jīng)明確規(guī)定要求的，要在貫徹落實(shí)的具體措施上積極作為、敢做善為、創(chuàng)新會(huì)為，對(duì)于沒(méi)有規(guī)定要求的，切不可擅自創(chuàng)制，胡亂作為，在貫徹中偏離中央對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的要求。
