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  • 依法行政芻議

    [ 卞軍民 ]——(2004-7-13) / 已閱26314次

    依 法 行 政 芻 議

    黨的十五屆五中全會審議并通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》,對加強(qiáng)法治建設(shè)、落實(shí)依法治國方略提出了要求,其中特別是對推進(jìn)政府工作法治化,從嚴(yán)治政,依法行政進(jìn)行了強(qiáng)調(diào),這對于“十五”期間全面推行依法行政將起到重要的作用。
    一、依法行政的內(nèi)涵與意義
    行政(Administration)一詞,在英語中是
    治理、管理和執(zhí)行事務(wù)的意思,行政與施政是同一詞。在我國古代《左傳》中就有“行其政令”、“行其政事”之說。馬克思對行政曾做出過科學(xué)的定義,即“行政是國家的組織活動”。作為行政法意義上行政的概念,是指行政主體行使國家行政權(quán)的行為。根據(jù)我國政權(quán)基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)部分工,國家活動的組織即行政主體主要是國家各級行政機(jī)關(guān)。
    依法行政,就是各級行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定行使行政權(quán)力,管理國家事務(wù)。法律是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進(jìn)行評價的標(biāo)準(zhǔn)。依法行政是對各級行政機(jī)關(guān)提出的要求,也是反映市場經(jīng)濟(jì)對政府活動的客觀要求。依法行政是歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。我國到八十年代未提出依法行政的原則,決不是偶然的,這是政治、經(jīng)濟(jì)以及法治建設(shè)本身發(fā)展的結(jié)果。就現(xiàn)代法治要求而言,一方面,各級政府機(jī)關(guān)要以法律為武器管理國家事務(wù),要求公民、法人或其他組織依據(jù)法律享受權(quán)力,履行義務(wù),對不正當(dāng)行使權(quán)力和不很好履行義務(wù)的公民、法人或其他組織追究法律責(zé)任。另一方面,管理者也必須依法管理,在行使管理權(quán)力時,必須以法律為準(zhǔn)繩,必須在法律授予的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán),必須依據(jù)法律規(guī)定的要求和程序管理國家事務(wù)。法律要約束被管理的公民、法人或其他組織,同時也要約束管理者自己。在這兩者的統(tǒng)一中,管理者依法辦事是矛盾的主要方面。管理者根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行管理,實(shí)際上也就是要求被管理者嚴(yán)格依法行使權(quán)力,履行義務(wù)。有了各級政府及其工作人員的依法行政,才可能會有公民的嚴(yán)格遵守法律。沒有對管理者的要求,就無法對被管理者提出要求。因此,行政必須納入法治的軌道,嚴(yán)格依法行政,這是各級政府機(jī)關(guān)行政必須遵循的原則。
    依法行政原則的確立具有重要的意義:一是保證行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo)。人民需要行政機(jī)關(guān),人民授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力,最終目的就是要通過行政管理,為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)。人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律,表達(dá)意志,行政機(jī)關(guān)依法行政就是將保證行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo),使行政管理不致偏離航道。二是保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。法治國家的特點(diǎn)是一切社會活動在法治規(guī)范下具有統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性,這同時也是依法行政給行政帶來的優(yōu)點(diǎn)。有了統(tǒng)一,才能有公平和公正。否則,在相同條件下不同對待,不同條件卻相同對待,這種社會的不公正、不公平是引起群眾不滿的重要因素。連續(xù)性和穩(wěn)定性是社會穩(wěn)定的重要條件,朝令夕改,“政策多變”,必將使人民群眾的活動無所適從,大大損害人民群眾創(chuàng)造性、主動性的發(fā)揮。在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中,管理的統(tǒng)一和連續(xù)是不可缺少的條件。要保持行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性,也只有依靠依法行政。三是保證提高行政效率。提高行政效率是行政管理最重要的要求之一。依法行政,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策,依照法律規(guī)定執(zhí)法,以保證行政管理符合國家和人民的要求,避免不公、錯誤和違法,減少糾紛和矛盾。同時,按法律規(guī)定的程序辦事,遵守法定的操作規(guī)則,都將大大提高行政效率。四是保證對行政管理監(jiān)督有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序,F(xiàn)代世界各國,行政機(jī)關(guān)大都是國家機(jī)關(guān)中權(quán)力最大,管理范圍最廣,人員最多,而且靈活性最高的機(jī)關(guān)。其管理的好壞,與公民、社會的利益密切相關(guān)。因此,對行政管理加強(qiáng)監(jiān)督,法律、法規(guī)就是唯一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督程序,使行政符合法治的要求,防范和懲罰行政違法,避免行政不當(dāng)。
    二、依法行政的現(xiàn)實(shí)價值
    全面推行依法行政,是貫徹依法治國基本方略
    的重要組成部分。行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),憲法和法律、法規(guī)的許多規(guī)定主要是要靠行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行的,各級政府和各部門在貫徹依法治國基本方略中負(fù)有重大責(zé)任。憲法和法律是黨的路線、方針、政策和人民根本利益的高度統(tǒng)一和集中體現(xiàn)。依法行政是貫徹黨的路線和方針、政策,維護(hù)人民利益的根本保證,是關(guān)系到我們黨執(zhí)政之基能否不斷鞏固的重大問題。
    (一)實(shí)踐“代表著中國先進(jìn)社會生產(chǎn)力的要
    求”必須依法行政
    從新世紀(jì)開始,我國將進(jìn)入全面建設(shè)小康社
    會,加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。今后的五到十年,是我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要時期,是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要時期,也是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大對外開放的重要時期。在這一重要時期,解放生產(chǎn)力,提高綜合國力將是第十個五年計劃國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。成功的經(jīng)濟(jì)需要市場驅(qū)動,這就需要我們完善社會主義市場經(jīng)濟(jì),進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,但我們同時還應(yīng)清楚地看到,支持市場驅(qū)動除了需要建立經(jīng)濟(jì)類型機(jī)制外,還要建立負(fù)責(zé)和透明的政府系統(tǒng),完善的法治標(biāo)準(zhǔn)。英國前外相杰弗里豪曾說過:“政府必須投入大量的充足的資源,建立、維護(hù)法律制度和法律秩序!边@樣才能有效地保證市場經(jīng)濟(jì)中的公平竟?fàn)。因此,我們可以說,市場經(jīng)濟(jì)從一定意義上來講就是法治經(jīng)濟(jì),市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展,對法治化要求就越高,這不僅需要一個國家的法治化,甚至需要全球的法治化。眾所皆知的WTO就是一個全球的經(jīng)貿(mào)規(guī)則。隨著形勢的發(fā)展,我國的經(jīng)濟(jì)成份、經(jīng)濟(jì)主體、社會生活方式、社會組織形式和就業(yè)崗位等呈現(xiàn)多樣化,同時,在經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中還會出現(xiàn)一些亟待解決的問題,這一方面需要市場主體的行為必須受到法律的規(guī)范和約束,有效地應(yīng)用法律、法規(guī)調(diào)整社會利益格局的變動;另一方面需要作為市場管理者和調(diào)控者的各級政府的行為必須更加有序,在嚴(yán)格的范圍內(nèi)實(shí)施。理論和實(shí)踐告訴我們,沒有健全的法律,就不可能建立起良好的經(jīng)濟(jì)秩序;不能夠依法行政,就不能促使市場經(jīng)濟(jì)的法治化,改善投資環(huán)境就不可能真正落實(shí),也就不可能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。
    (二)實(shí)踐“代表著中國先進(jìn)文化前進(jìn)方向”
    必須依法行政
    社會主義民主是我國現(xiàn)代化建設(shè)的基本目標(biāo)之一,也是社會主義文化在社會生活中的重要體現(xiàn)。社會主義法律體現(xiàn)人民意志,保障人民合法權(quán)益,調(diào)節(jié)人們之間的關(guān)系,規(guī)范和約束人們的活動,制裁和打擊各種危害社會的不法行為。紀(jì)律是社會組織規(guī)定其所屬人員共同遵守的規(guī)范和準(zhǔn)則,是保證社會工作正常運(yùn)行的必要觀念。加強(qiáng)社會主義文化建設(shè),必須增強(qiáng)人們的民主觀念、法治觀念和紀(jì)律觀念,而三種觀念卻構(gòu)成了社會主義的法治文化。依法行政要實(shí)踐“代表著中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向”,就必須體現(xiàn)著社會主義法治文化,牢固樹立法律面前人人平等的思想,保證行政主體、行政人始終在法律、法規(guī)的約束下實(shí)施行政行為,同時,也給行政相對人切實(shí)履行權(quán)力和義務(wù)創(chuàng)造良好的氛圍。
    (三)實(shí)踐“代表著中國最廣大人民的根本利
    益”必須依法行政
    我國,憲法和法律、法規(guī)都是也必須是黨的正確主張和人民共同意志的統(tǒng)一,歸根到底是體現(xiàn)人民共同意志,維護(hù)人民根本利益,保障人民當(dāng)家作主。任何法律一旦離開了人民群眾的根本利益、長遠(yuǎn)利益,就不是現(xiàn)代立法意義上的法律。歷史上稱作惡法,一個典型的例子就是希特勒的紐倫堡法,個人宣布德意志民族是全世界最優(yōu)等民族,其他民族特別是猶太民族都是劣等的,這是一種獨(dú)裁的個人意志的體現(xiàn),而不是人民意志的體現(xiàn)。因此,行政主體行政時,必須堅持全民全意為人民服務(wù)的宗旨,把維護(hù)最大多數(shù)人民的最大利益作為根本原則,正確處理中央與地方的關(guān)系、集中與分散的關(guān)系、全局與局部的關(guān)系、長遠(yuǎn)與眼前的關(guān)系、國家集體與個人的關(guān)系,為民依法辦事。任何行政機(jī)關(guān)是否依法行政,就視其是否把行政著眼點(diǎn)放在代表最廣大人民根本利益上,把提高人民生活水平作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿,而不是有關(guān)部門的“權(quán)力均等,利益均沾”。
    綜合以上三個方面可以看出,“三個代表”的重要思想作為我們黨的執(zhí)政之基,就包含了必須通過依法行政,來促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展,推進(jìn)依法治國的進(jìn)程,把人民群眾的利益實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好、維護(hù)好,從而達(dá)到鞏固我們黨的執(zhí)政之基。各級行政機(jī)關(guān)只有堅持“三個代表”,當(dāng)好“三個代表,行政時才能始終用好人民賦予的行政權(quán)力,才能不斷提高行政水平,才能帶領(lǐng)人民完成建設(shè)有中國特色社會主義的偉大事業(yè)。
    三、依法行政亟待解決的問題與對策
    全面推進(jìn)依法行政,是從嚴(yán)治政,建設(shè)廉潔、
    勤政、務(wù)實(shí)、高效政府的根本要求。要做到廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效這八個字,歸根到底是必須依法行政,依法辦事,從嚴(yán)治政。改革開放以來,我國的政府法治建設(shè)取得了顯著成績,依法行政有了很大進(jìn)步。但是,必須看到還存在不少問題。最突出有三大問題和難題需要解決:
    (一)解決體制上深層的矛盾
    我國的行政管理體制所存在的高成本、低效益
    的弊端與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的矛盾,從很大程度上影響了生產(chǎn)力發(fā)展,反映到以往的政府立法工作中,主要是有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理、社會管理的一些立法項目,不同程度地受到當(dāng)時的體制與認(rèn)識的局限,或多或少存在不能完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的這樣那樣的問題,主要是:體現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)行政企分開的原則不夠,政府機(jī)關(guān)管的事情過多,辦事手續(xù)失之繁鎖,甚至造成權(quán)力“尋租”現(xiàn)象;政府部門之間職權(quán)交叉、重復(fù),造成互相推諉、扯皮,甚至“依法打架”;對有關(guān)行政管理部門規(guī)定的權(quán)力比較具體,責(zé)任比較抽象,權(quán)力與責(zé)任不夠統(tǒng)一;對老百姓(公民、法人、和其他組織)規(guī)定的義務(wù)比較具體,權(quán)利比較原則,權(quán)利和義務(wù)不夠統(tǒng)一;比較重視對違法行為的制裁,而對法律規(guī)范的引導(dǎo)作用則重視不夠;等等。
    筆者認(rèn)為,解決這些問題,最根本的是不僅要從外延上而且要在內(nèi)涵上繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革,通過改革使行政管理體制成為低成本,高效的。按照這個要求,政府機(jī)關(guān)行使職權(quán)應(yīng)該做到:一不越位,決不要再把那些不該管,管不了,實(shí)際上也管不好的事情攬在手里;二不缺位,該政府機(jī)關(guān)管的事情就要管住,管好,杜絕不作為行為;三是不錯位,政府機(jī)關(guān)不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”;四不擾民,該政府機(jī)關(guān)管的事情,只要能把它管住、管好,辦手續(xù)越簡便越好。同時,圍繞提高立法質(zhì)量,還需要處理好法律手段與其他社會調(diào)整手段、權(quán)力與權(quán)利、懲罰與引導(dǎo)、事前審批與事后監(jiān)督這四個方面的關(guān)系,使有關(guān)行政管理在政府立法工作中,能夠更好的體現(xiàn)行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革的精神和原則。
    (二)解決實(shí)施機(jī)制上失靈的問題
    完備的法律要依靠安全性能好、穩(wěn)定性強(qiáng)、運(yùn)
    作效率高的機(jī)制來付諸實(shí)施。從以往的行政實(shí)踐來看,依法行政實(shí)施機(jī)制上還存在著較為嚴(yán)重的失靈問題,具體表現(xiàn)為:有的行政機(jī)關(guān)和行政人法治觀念淡薄,依法行政、依法決策水平不高;有的行政人員大膽弄權(quán),習(xí)慣“暗箱操作”,領(lǐng)導(dǎo)招呼不聽,群眾投訴不睬;有的執(zhí)法主體不符合法律規(guī)定,亂執(zhí)法、亂罰款;有的地方和部門采取有利的就執(zhí)行,不利的就不執(zhí)行的實(shí)用主義態(tài)度;有的部門搞“自費(fèi)行政”,靠權(quán)力吃“雜糧”,自收自支,權(quán)錢掛鉤;有的重罰輕管,以罰代管;有的執(zhí)法隨意性大,該辦的久拖不辦,不該辦的出于人情而辦了;有的執(zhí)法不嚴(yán),顯失公正,同樣的違法行為,有的處理了,有的就不處理,或者處理起來畸輕畸重,引起群眾不滿;有的在執(zhí)法中重實(shí)體輕程序,導(dǎo)致錯案而敗訴;有些基層干部和執(zhí)法人員貪贓枉法,欺壓百姓,成了害群之馬。綜上所述,這些行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)該作為的事,往往不作為;應(yīng)該依法作為的事,往往亂作為;有利可圖的,不該作為的也作為;無利可圖的,該作為也不作為;執(zhí)法實(shí)踐中不講法定職責(zé)、法定權(quán)限和法定程序。
    筆者認(rèn)為,解決上述問題基礎(chǔ)在隊伍、根本靠制度、關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo):一是加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍法紀(jì)教育,不斷增強(qiáng)依法行政的觀念。江總書記指出:“依法管理各項事業(yè),是寫入我們黨章總綱和國家憲法的,作為管理國家各項事業(yè)的各級領(lǐng)導(dǎo)干部,必須努力學(xué)習(xí)和掌握必要的法律知識!敝炜偫碓谌珖婪ㄐ姓ぷ鲿h上也指出:“所有政府工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部一定要學(xué)法、知法、懂法。不學(xué)法,不懂法,就談不上依法行政!痹谌嫱七M(jìn)依法行政的進(jìn)程中,政府機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部必須要知法、守法,各級政府要建立起相應(yīng)的行政人員學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、考核、崗位責(zé)任制、聘用與解聘、獎勵與懲處機(jī)制,使各級行政機(jī)關(guān)行政人依法行政的意識和能力得到不斷加強(qiáng)。二是嚴(yán)格實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)制度。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》之規(guī)定,各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)從現(xiàn)行行政管理體制重大改革的大局出發(fā),加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐,從根本上解決行政管理中長期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題,不斷提高行政執(zhí)法水平和效率,降低行政成本,建立起“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政管理體制。三是建立和實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制,完善法治監(jiān)督機(jī)制。通過行政機(jī)關(guān)全面建立行政責(zé)任制和評議考核制,嚴(yán)格限定行政執(zhí)法范圍,明確執(zhí)法責(zé)任,建立監(jiān)督制約機(jī)制,將行政機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員的執(zhí)法活動納入法治化軌道,并置于有效的監(jiān)督之下,保證履行法定職責(zé),保證行政執(zhí)法行為做到公平、公正、公開,嚴(yán)格規(guī)范,合法有效,全面提高執(zhí)法水平。
    (三)解決行政人員腐敗的問題
    行政的運(yùn)作離不開人的因素。好的法律、法規(guī)
    也不會自動產(chǎn)生效能,而需要高素質(zhì)、廉潔、公平及理性的行政人員來操作和運(yùn)作。世界性的政府行政中的腐敗行為給依法行政提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),我國也不例外。在改革開放,建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大潮中,象陳希同、胡長青、陳克杰、葉德范這些“大”腐敗分子一個接一個的出現(xiàn),還有一些具體執(zhí)法的“小”腐敗因掛不上號依然在行政,他們以權(quán)謀私,權(quán)錢交易,弄權(quán)枉法,人情、關(guān)系、金錢大于法,不僅給國家造成重大經(jīng)濟(jì)損失,更為嚴(yán)重的是給我們黨的光輝形象抹了黑。在我們的行政機(jī)關(guān)里,有些人認(rèn)為法律不適用于他們,他們的任務(wù)就是執(zhí)行政策,并代表國家行政,法律只是一種適用于人民的東西。所以,在改革開放的今天還存在著“后門”洞開的現(xiàn)象,那些掌握了“關(guān)系”這把鑰匙的人,始終能夠通過“后門”將自己置于更為有利的地位,而在一個完全法治化的市場體系里,他們本來是不能獲得如此有利的地位的。縱觀歷史,腐敗的危險正是法治的唯一弱點(diǎn),因此,所有法律制度都需要持續(xù)不斷地進(jìn)行反腐敗斗爭,行政的基本原則要求所做的行為都必須以法律為基礎(chǔ)(依法行政),在任何地方,任何時候,無人能超越法律。
    筆者認(rèn)為,解決腐敗問題:一是要不斷加強(qiáng)思想政治工作和遵紀(jì)守法教育,從根本上解決行政人員的人生觀、世界觀、價值觀存在的認(rèn)識問題,用“三個代表”的思想武裝頭腦,用“三講”的要求增強(qiáng)拒腐不沾意識,用法律、法規(guī)和黨紀(jì)、政紀(jì)規(guī)范行政行為,使所有行政機(jī)關(guān)人員做到“公生明,廉生威”。二是加大監(jiān)督和查處力度。監(jiān)督應(yīng)是多途徑、全方位、多層面的。行政機(jī)關(guān)除了接受同級人大及其常委會監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部層級監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和財政、審計、政紀(jì)等專項監(jiān)督外,還要進(jìn)一步完善和維護(hù)政務(wù)公開制度、“窗口 式辦公辦事”制度、規(guī)范性文件備案審查制度、重大行政處罰報告制度,認(rèn)真做好行政復(fù)議工作,加強(qiáng)平時執(zhí)法檢查、考評力度,立足于抓“苗頭”堵“源頭”,達(dá)到防微杜漸之目的。查處要嚴(yán),對不依法行政的機(jī)關(guān)及行政人除了承擔(dān)責(zé)任后果外,還要按規(guī)章視情節(jié)給予黨紀(jì)、政紀(jì)、國法處分,決不姑息。三是建立合理的薪俸待遇制度,使行政執(zhí)法人員只要不違法行政就能過上比較富足的生活,減輕他們心理上不平衡狀態(tài),使其在行政執(zhí)法過程中不受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動,保證行政行為合法、公平、公正。(杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民)


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