[ 趙慶慶 ]——(2004-7-14) / 已閱33596次
從成本上看，通道一旦形成，經(jīng)濟(jì)主體對(duì)通道的使用所產(chǎn)生的支出（一般表現(xiàn)為折舊或維修保養(yǎng)成本）隨流通量的增加而降低——即邊際成本是趨下的。同時(shí)，通道的建立常伴隨著大規(guī)模的投資，因此通道比較具有自然壟斷的特點(diǎn)。通道的建設(shè)常常具有宏觀性，常伴隨政府的干預(yù)或指導(dǎo)，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)地區(qū)由微觀經(jīng)濟(jì)主體參與并完成。而經(jīng)濟(jì)主體對(duì)結(jié)點(diǎn)使用所發(fā)生的支出則很大程度上與流通量有關(guān)系，對(duì)該類(lèi)設(shè)施采取競(jìng)爭(zhēng)性私人經(jīng)營(yíng)更具效率。節(jié)點(diǎn)的建立決策可以由微觀經(jīng)濟(jì)主體完成。這表現(xiàn)了國(guó)家經(jīng)營(yíng)和與私人經(jīng)營(yíng)。
現(xiàn)實(shí)也顯示了這一點(diǎn)：鐵路運(yùn)輸有“網(wǎng)運(yùn)分離”的趨勢(shì)，電力系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“電網(wǎng)分離”；民航、航運(yùn)也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)這種分離經(jīng)營(yíng)（港口碼頭與輪船，飛機(jī)場(chǎng)與飛機(jī)），城市中的公共交通領(lǐng)域有私人的參與，通信的某些領(lǐng)域也出現(xiàn)了私人競(jìng)爭(zhēng)。所以，把某些物品絕對(duì)定義為“公共物品”是不科學(xué)的。即便是市容、公共衛(wèi)生和清理和維護(hù)河道這樣的普遍被認(rèn)為是公共物品的公用事業(yè)其實(shí)也只在一定范圍內(nèi)具有公共物品的特點(diǎn)。
如果對(duì)某種產(chǎn)品或服務(wù)有效地實(shí)現(xiàn)向消費(fèi)者分別收費(fèi)，就可以借用市場(chǎng)的力量提供。我們可以對(duì)現(xiàn)有的制度安排做某些拓展，對(duì)有些不能向個(gè)人直接收費(fèi)的物品采用某種間接收費(fèi)方式。一個(gè)例子是，盡管廣播傳送的電波無(wú)法有效排除他人的使用，但廣播電臺(tái)通過(guò)與廠商簽訂廣告合約，占用節(jié)目時(shí)間大打廣告，聽(tīng)眾收聽(tīng)廣告，廠商為其向廣播臺(tái)支付費(fèi)用，即廣告費(fèi)。另一個(gè)是停車(chē)場(chǎng)的例子，環(huán)繞一個(gè)停車(chē)場(chǎng)的商店的所有者可以讓消費(fèi)者免費(fèi)停車(chē)，而將相應(yīng)的成本加在周邊商店的商品價(jià)格中。這種做法的核心，是將交易費(fèi)用較高的產(chǎn)品或服務(wù)的成本，加在交易費(fèi)用較低的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格中。類(lèi)似地，市政府可以將一段河道交由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商清理和維護(hù)，因?yàn)橹灰撻_(kāi)發(fā)商擁有沿河土地，河道的清潔就會(huì)提高沿河土地的價(jià)值。
從世界歷史上看，公共物品也不一定全要由政府提供。
中英美三國(guó)近代以來(lái)實(shí)行的都是政府郵政專(zhuān)營(yíng)，但是這種郵政壟斷并不是自然形成的——國(guó)家郵政服務(wù)的成本特性在這三個(gè)國(guó)家都不是形成政府壟斷的經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)。事實(shí)上，是法令和政府的強(qiáng)力執(zhí)法行動(dòng)，才保證了并不具有成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的國(guó)家郵政在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中勝出。以為郵政一定具有自然壟斷性質(zhì)，這可能是非常武斷的見(jiàn)解。更一般地說(shuō)，世界上就有一些自然壟斷的起源不自然。
以前，日本的國(guó)家鐵道部壟斷整個(gè)國(guó)家的鐵路交通，卻造成了巨大虧損，1986年，日本政府就把它改造為日本鐵道株式會(huì)社，把它民營(yíng)化了，從而扭轉(zhuǎn)了虧損局面。日本的電力行業(yè)現(xiàn)有十大電力公司，壟斷了整個(gè)日本的電力生產(chǎn)銷(xiāo)售，但它們不是國(guó)家壟斷，而是民營(yíng)企業(yè)經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，剩下幾家最有實(shí)力的企業(yè)，形成一個(gè)自然壟斷。 日本的許多其他行業(yè)也是這樣的情形。這些不但說(shuō)明了國(guó)有企業(yè)的X無(wú)效率，也說(shuō)明了公共物品不一定要由政府壟斷經(jīng)營(yíng)來(lái)提供。我國(guó)現(xiàn)在也正在大力探索公用事業(yè)民營(yíng)化的發(fā)展模式。
從以上幾個(gè)方面可以看出，單純以自然壟斷的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和成本優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)為理由，設(shè)置嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入，進(jìn)行政府管制，限制市場(chǎng)的進(jìn)入和退出是不適當(dāng)?shù)摹?br>
第二節(jié) 公共利益理論與市場(chǎng)準(zhǔn)入
在現(xiàn)代，企業(yè)已經(jīng)高度發(fā)展起來(lái)，其規(guī)模和活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)張，內(nèi)部和外部關(guān)系也相當(dāng)復(fù)雜。政府一直以公眾利益的代表和維護(hù)者的角色行使其權(quán)力，為了維護(hù)社會(huì)秩序，包括經(jīng)濟(jì)秩序、安全和其他秩序，對(duì)企業(yè)進(jìn)行社會(huì)性管理。在市場(chǎng)準(zhǔn)入的管制方面政府也以幾個(gè)理論作為自己權(quán)力來(lái)源的依據(jù)，但同樣受到質(zhì)疑。
一、保護(hù)公共利益與追求局部利益
公共利益理論認(rèn)為，公用企業(yè)產(chǎn)品為社會(huì)公眾日常生活必需品，與人民生活息息相關(guān)，同時(shí)又是社會(huì)公用的基礎(chǔ)設(shè)施，是其他社會(huì)產(chǎn)品生產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)。在一定程度上，公用企業(yè)可謂社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的神經(jīng)中樞，非一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，由誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，事關(guān)國(guó)計(jì)民生、國(guó)家的主權(quán)與安全。因而，嚴(yán)格限制自由的進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng)，由國(guó)家實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，防止公用企業(yè)被不當(dāng)利用，損害社會(huì)公共利益和國(guó)家安全。
然而實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入，國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，真的必然能夠維護(hù)公共利益嗎？
先看兩個(gè)例子，2004年3月，四川化工股份有限公司人為把大量氨氮超標(biāo)幾十倍的工業(yè)廢水，排進(jìn)了沱江，造成下游內(nèi)江、簡(jiǎn)陽(yáng)等地，上百萬(wàn)人前后近二十天無(wú)水可喝。有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，沿江死魚(yú)約50萬(wàn)公斤，各種經(jīng)濟(jì)損失3億元。而生態(tài)損失至少需要五年才能夠恢復(fù)。沱江污染事件中的四川化工股份有限公司是一家典型的國(guó)有企業(yè)，而正是這家國(guó)有企業(yè)接連造成沱江的嚴(yán)重污染事故，給當(dāng)?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)生活和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成惡劣的損害，另一家企業(yè)河南的蓮花味精廠也長(zhǎng)期超標(biāo)排污，嚴(yán)重污染了淮河水域，阻礙了淮河治理工程。
兩個(gè)案例中，國(guó)有企業(yè)的效益直接關(guān)系的是企業(yè)本身、當(dāng)?shù)卣睦�，超�?biāo)排污避免了污水處理的成本，可以直接提高企業(yè)的效益，排污給企業(yè)外部和其他地方的損害不容易直接量化并抵消該企業(yè)和地方的經(jīng)濟(jì)效益，超標(biāo)排污是有利可圖的。這些充分說(shuō)明，國(guó)有企業(yè)本身不必然是公共利益至上和維護(hù)公共安全的，而往往代表一定范圍內(nèi)主體利益。
1971年，斯蒂格勒提出，管制是為了保護(hù)生產(chǎn)者利益，管制有利于生產(chǎn)者，因?yàn)檎扇〉墓苤普咄鶅A向于提高行業(yè)利潤(rùn)。國(guó)家壟斷的經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)不是社會(huì)福祉的創(chuàng)造者，而且是一個(gè)以國(guó)家意志和行政權(quán)力作掩護(hù)的更容易掠奪消費(fèi)者的狹隘的經(jīng)濟(jì)人。公用企業(yè)給人的印象完全是高價(jià)低質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，對(duì)社會(huì)利益造成了極大的損害。
除了追求局部利益的需要，政府實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入，壟斷經(jīng)營(yíng)，俘虜理論認(rèn)為，立法者或者管制機(jī)構(gòu)被被管制行業(yè)所俘虜，管制政策有利于被管制行業(yè)。立法者所通過(guò)的法案是響應(yīng)某行業(yè)的需求而制定的，旨在保護(hù)該行業(yè)生產(chǎn)者的利益。交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋了管制機(jī)構(gòu)會(huì)被被管制行業(yè)所俘虜?shù)脑�，即由于交易費(fèi)用和信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致被管制企業(yè)可以通過(guò)向管制機(jī)構(gòu)提供有利于自己的虛假信息而使管制機(jī)構(gòu)制定有利于自己的管制政策，從而導(dǎo)致管制機(jī)構(gòu)被被管制行業(yè)俘獲。
這里說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題，如果管制機(jī)構(gòu)真的被被管制行業(yè)所俘獲，為何政府管制受到了被管制行業(yè)的反對(duì)。斯蒂格勒指出，管制是響應(yīng)利益集團(tuán)最大化其收益的需要而產(chǎn)生的，一個(gè)利益集團(tuán)可以通過(guò)說(shuō)服政府實(shí)施有利于自己的管制政策而把社會(huì)上其他成員的福利轉(zhuǎn)移到自己的利益集團(tuán)中來(lái)。管制目標(biāo)其實(shí)是各個(gè)利益集團(tuán)相互之間的力量斗爭(zhēng)的結(jié)果。管制立法過(guò)程本身就是不同利益集團(tuán)相互較量的過(guò)程，管制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、成員的任命及其組成等方面都可以為各個(gè)利益集團(tuán)所影響。管制機(jī)構(gòu)從其產(chǎn)生之始就已經(jīng)代表了某些利益集團(tuán)的利益。
事實(shí)證明，國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)不一定就能維護(hù)國(guó)家安全，私人經(jīng)營(yíng)也不一定無(wú)效。美國(guó)9•11事件充分表現(xiàn)了政府保障的不利，但形勢(shì)十分復(fù)雜的以色列機(jī)場(chǎng)是由私人公司負(fù)責(zé)保安的，也可以運(yùn)作良好。
經(jīng)營(yíng)者的唯一和最終目的是利潤(rùn)，而不是反政府和社會(huì)，在一個(gè)政權(quán)穩(wěn)定并有良好監(jiān)督機(jī)制的社會(huì)中，無(wú)論是民營(yíng)還是外資經(jīng)營(yíng)公用企業(yè)都不會(huì)危及社會(huì)公共安全和利益。許多國(guó)家的實(shí)踐表明，在公用企業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，適當(dāng)開(kāi)放市場(chǎng)，消費(fèi)者反而能得到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉和安全穩(wěn)定的產(chǎn)品和服務(wù)。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)企業(yè)基于其自身利益將比壟斷企業(yè)更加關(guān)心消費(fèi)者利益。
但是，適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)準(zhǔn)入制度仍然是有必要的。企業(yè)不但具有經(jīng)濟(jì)屬性，還具有社會(huì)屬性，這在今天表現(xiàn)得尤為明顯。某些產(chǎn)品或服務(wù)涉及到國(guó)家安全和國(guó)防利益，如核工業(yè)、軍火及爆炸品劇毒工業(yè)、電信郵政業(yè)的某些高保密事項(xiàng)等，即便在市場(chǎng)化改革中，對(duì)其中的某些領(lǐng)域，仍要有嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入。文教、衛(wèi)生、娛樂(lè)、傳媒等這些對(duì)社會(huì)有益的行業(yè)承載著精神文明建設(shè)的價(jià)值，其所提供的服務(wù)和產(chǎn)品一定程度上與意識(shí)形態(tài)有關(guān)，過(guò)去這些行業(yè)都是事業(yè)單位，現(xiàn)在通過(guò)改革不斷市場(chǎng)化，逐漸允許民間資本進(jìn)入，需要建立合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。
一般行業(yè)也需要市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，因?yàn)槭袌?chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可能來(lái)自市場(chǎng)主體的違法或不當(dāng)行為，可能來(lái)自宏觀結(jié)構(gòu)和機(jī)制的缺陷和失衡。市場(chǎng)主體既是微觀市場(chǎng)行為的主動(dòng)者，也是宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最終載體，它的合法與適當(dāng)是市場(chǎng)行為合法與適當(dāng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與平衡的基礎(chǔ)。市場(chǎng)準(zhǔn)入制度約束和規(guī)范市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)的資格。
二、市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)與不完全信息的普遍存在
信息不對(duì)稱(chēng)理論(asymmetric information theory)是英國(guó)劍橋大學(xué)教授詹姆斯•莫里斯(James Mirleees)和美國(guó)哥倫比亞大學(xué)教授威廉•維克瑞(William Vickery)在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中提出的重要理論，是信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心。該理論認(rèn)為，在日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，由于某些市場(chǎng)主體擁有另一些市場(chǎng)主體不了解的信息，由此造成不對(duì)稱(chēng)信息下交易關(guān)系和契約安排。西方信息經(jīng)濟(jì)學(xué)就是主要研究在非對(duì)稱(chēng)信息情況下，當(dāng)事人之間如何制定合同契約及對(duì)當(dāng)事人行為的規(guī)范問(wèn)題，故信息不對(duì)稱(chēng)理論又稱(chēng)契約理論或機(jī)制設(shè)計(jì)理論。
從不對(duì)稱(chēng)發(fā)生的時(shí)間看，信息不對(duì)稱(chēng)性可能發(fā)生在當(dāng)事人簽約之前，也可能發(fā)生在簽約之后，分別稱(chēng)為事前不對(duì)稱(chēng)和事后不對(duì)稱(chēng)；從不對(duì)稱(chēng)信息的內(nèi)容看，不對(duì)稱(chēng)信息可能是指某些參與人的行動(dòng)，也可能是指某些參與人的知識(shí)和信息，分別稱(chēng)為隱藏行動(dòng)和隱藏信息。
信息經(jīng)濟(jì)學(xué)所討論的信息即指這種影響雙方利益的信息，而不是講各種可能的信息。事前發(fā)生的信息不對(duì)稱(chēng)會(huì)引起逆向選擇問(wèn)題，而事后發(fā)生的信息不對(duì)稱(chēng)會(huì)引起道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。當(dāng)產(chǎn)品的賣(mài)方對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量比買(mǎi)方有更多的信息時(shí)，低質(zhì)量產(chǎn)品將會(huì)驅(qū)逐高質(zhì)量商品，從而使市場(chǎng)上的產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)下降。不對(duì)稱(chēng)信息對(duì)交易雙方都不利，擁有信息的一方有欺騙的傾向，不掌握信息的相對(duì)方持懷疑態(tài)度，延緩或阻礙交易。
與此相反，經(jīng)濟(jì)學(xué)古典理論認(rèn)為，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制達(dá)到資源的優(yōu)化配置，其一條重要的基本假設(shè)就是“經(jīng)濟(jì)人”擁有完全信息，即買(mǎi)賣(mài)雙方對(duì)所交易的商品和服務(wù)都有完全的了解，雙方掌握的信息完全相等。這樣，任何商品和服務(wù)的質(zhì)量都很容易判別，都可以凝結(jié)到價(jià)格上，并通過(guò)價(jià)格得以反映。實(shí)際上人們?cè)缇椭溃F(xiàn)實(shí)生活中由于商品和服務(wù)日益復(fù)雜(特別是金融、證券、保險(xiǎn)等)，消費(fèi)方要了解商品、服務(wù)乃至企業(yè)的投資狀況、財(cái)務(wù)狀況相當(dāng)困難，市場(chǎng)主體不可能占有完全的市場(chǎng)信息，不僅個(gè)體搜集、吸收和處理信息的能力是有限的，而且信息的傳遞是不順暢和不完全的，人的判斷有誤差，這一切都是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析的前提。在不完全信息條件下，價(jià)格機(jī)制不能有效和普遍地實(shí)現(xiàn)帕累托效率，市場(chǎng)不是完全有效率的。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家為如何解決信息不對(duì)稱(chēng)提出了許多理論和模型。
2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主——美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿克爾羅夫曾經(jīng)特別認(rèn)真地指出，并不能由信息不對(duì)稱(chēng)的理論得出這樣的結(jié)論，即政府干預(yù)是解決不對(duì)稱(chēng)信息問(wèn)題的必然手段，克服逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的辦法是建立起激勵(lì)機(jī)制和信號(hào)傳遞機(jī)制，缺乏信息的一方要改變自己在交易種的信息劣勢(shì)，采取一定的措施獲取對(duì)方的隱藏信息，這種活動(dòng)稱(chēng)為篩選(screening)；同樣掌握信息并擁有優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的一方也極力把信息盡可能展露出來(lái)，使優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品不被劣質(zhì)產(chǎn)品混淆，贏得市場(chǎng)，這種活動(dòng)稱(chēng)為發(fā)信號(hào)(signalling)。篩選和發(fā)信號(hào)雖然采取行動(dòng)的主體不同，但實(shí)質(zhì)是一樣的，即暴露隱藏信息，消除或減緩信息的不對(duì)稱(chēng)性。同時(shí)，解決“次品難題”可以有的更好的辦法，如即保修和信譽(yù)機(jī)制 ，這兩者都不需要政府的干預(yù)。
而當(dāng)年的另一位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫•斯蒂格利茨卻有相反的看法，他在獲獎(jiǎng)后哥倫比亞大學(xué)舉行的新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)：“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征是高度的非理性和不完整性。舊的模型假定信息是完美和理想的，但即使很小程度的信息不完整也能夠?qū)е潞艽蟮慕?jīng)濟(jì)后果，用通俗的話說(shuō)就是‘一些人知道的比另一些人多’”，市場(chǎng)的這種不完善需要政府干預(yù)。
與企業(yè)設(shè)立相關(guān)聯(lián)的市場(chǎng)失靈，是以信息不對(duì)稱(chēng)為根源的，由于企業(yè)（尤其是有限責(zé)任的企業(yè)）設(shè)立時(shí)的資產(chǎn)與人員的準(zhǔn)備都直接影響著成立后的企業(yè)與相關(guān)市場(chǎng)主體交易的效率與安全，企業(yè)設(shè)立法制所規(guī)制的重要信息公開(kāi)制度正是為相關(guān)市場(chǎng)主體獲取信息創(chuàng)造條件，以克服信息不對(duì)稱(chēng)極其引發(fā)的市場(chǎng)失靈。
知識(shí)上的發(fā)現(xiàn)可能并不能改變?nèi)藗兊恼呷∠�，因�(yàn)椋咄乔楦械漠a(chǎn)物，而不是理性算計(jì)的結(jié)果。即使是經(jīng)濟(jì)學(xué)家也不例外。
實(shí)際上，從信息不對(duì)稱(chēng)得出市場(chǎng)需要政府干預(yù)的結(jié)論是不充分的。
首先，每個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體都知道，在現(xiàn)實(shí)世界中，信息從來(lái)就是不對(duì)稱(chēng)的、不完備的，市場(chǎng)本來(lái)就是不完善的，而經(jīng)濟(jì)學(xué)古典理論卻假設(shè)信息是對(duì)稱(chēng)的，完全的或暫時(shí)不考慮信息的不對(duì)稱(chēng)、不完全，以此為基礎(chǔ)作分析，后來(lái)發(fā)現(xiàn)或想起了信息的不完全，不但沒(méi)有放棄這樣的理論前提，卻試圖借助政府的力量讓市場(chǎng)符合完全信息市場(chǎng)的假設(shè)，這在邏輯上本身是荒謬的。
其次，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度雖然造就了一個(gè)企業(yè)信息的平臺(tái)，并希望通過(guò)審批和登記程序來(lái)保障這些信息的準(zhǔn)確和真實(shí)性，但是這不是完全可行的。
假如消費(fèi)者和廠商之間的信息是不對(duì)稱(chēng)的，那如何又能保證廠商和政府之間的信息是對(duì)稱(chēng)的呢。欲進(jìn)入市場(chǎng)的主體存在機(jī)會(huì)主義心態(tài)，欺騙審查、登記機(jī)構(gòu)，某些企業(yè)有效地操縱政府管制排斥競(jìng)爭(zhēng)者、獲得壟斷地位，而政府官僚卻還以為自己在維護(hù)公正秩序，政府被企業(yè)俘獲正是信息不對(duì)稱(chēng)的結(jié)果。最近的一個(gè)例子是2003年11月，曾經(jīng)被北京市政府評(píng)為“放心中介”的房屋中介的工作人員竟集體挾款逃跑，就是這樣一個(gè)企業(yè)采取各種非常手段取得登記并獲得“榮譽(yù)”。
另外，在政治市場(chǎng)中，政治家和官僚之間的信息也時(shí)不對(duì)稱(chēng)的，立法者建立了一種市場(chǎng)準(zhǔn)入制度力求保障市場(chǎng)秩序，但是執(zhí)法者能夠采取手段隱瞞執(zhí)法情況，不執(zhí)行或扭曲執(zhí)行這種制度，下級(jí)政府部門(mén)對(duì)上級(jí)政府部門(mén)、下屬對(duì)領(lǐng)導(dǎo)隱瞞情況或欺騙，使政府決策不能充分按照市場(chǎng)準(zhǔn)入制度對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的主體有效把關(guān)，在我國(guó)人們把這種現(xiàn)象形象概括為“上有政策，下有對(duì)策”。
最近的江蘇常州鐵本鋼鐵公司違規(guī)上馬鋼鐵建設(shè)項(xiàng)目 ，體現(xiàn)了政府管制中存在的許多問(wèn)題，其中一個(gè)就是上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)相對(duì)于下級(jí)政府和下屬在信息上的劣勢(shì)。要克服這種狀況，難道在政府之上再搞一個(gè)彌補(bǔ)政治信息不對(duì)稱(chēng)的超級(jí)政府嗎？
而且，體現(xiàn)政府干預(yù)市場(chǎng)的公共機(jī)構(gòu)并不能絕對(duì)可靠得履行審查職責(zé)，這是因?yàn)槿绻晃兜貜?qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格審查，就會(huì)導(dǎo)致團(tuán)體理性對(duì)個(gè)人理性的否定，產(chǎn)生與市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)能力不適的低效率現(xiàn)象，特別是市場(chǎng)主體對(duì)其管理交易主體（政府）的不合作現(xiàn)象。
北京大學(xué)光華管理學(xué)院的張維迎教授認(rèn)為，管制和信譽(yù)是解決非對(duì)稱(chēng)信息的兩個(gè)基本機(jī)制，二者有互補(bǔ)性，也有替代性。如果企業(yè)不講信譽(yù)，管制能起的作用就非常有限；進(jìn)一步，管制越多，企業(yè)可能越不講信譽(yù)。
面對(duì)著不可避免、無(wú)法根除的信息的不對(duì)稱(chēng)和不完備，盡管任何一種制度都不可能從根本上解決這一問(wèn)題，但市場(chǎng)的無(wú)形之手是比政府的有形之手更靈活，更能有效地解決問(wèn)題，應(yīng)該放開(kāi)市場(chǎng)，建立適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)準(zhǔn)入制度，讓市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)。
三、外部性與管制手段的綜合性
外部性（Externality）是指一個(gè)廠商的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)附帶的對(duì)其他廠商、消費(fèi)者和社會(huì)整體造成有害或有利的影響，但該廠商并不承擔(dān)相應(yīng)的成本或獲得相應(yīng)的報(bào)酬。“當(dāng)生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他人產(chǎn)生附帶的成本或效益時(shí)，外部性或外部效應(yīng)就發(fā)生了，就是說(shuō)，成本或效益被施加于他人身上，然而施加這種影響的人卻沒(méi)有為此付出代價(jià)或?yàn)榇双@得報(bào)酬。更為確切地說(shuō)，外部效應(yīng)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為對(duì)另一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的福利所產(chǎn)生的效果，而這種效果并沒(méi)有從貨幣或市場(chǎng)交易中反映出來(lái)”。
外部性包括外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)。外部經(jīng)濟(jì)是指人們的經(jīng)濟(jì)行為有一部分利益不能歸自己享用，對(duì)他人產(chǎn)生正效應(yīng)，而沒(méi)有獲得報(bào)酬。外部不經(jīng)濟(jì)是指人們的經(jīng)濟(jì)行為中有部分成本不必自行負(fù)擔(dān)，廠商的行為對(duì)社會(huì)有負(fù)效應(yīng)，而沒(méi)有承擔(dān)由此產(chǎn)生的成本。
外部性會(huì)導(dǎo)致邊際私人成本與邊際社會(huì)成本、邊際私人收益與邊際社會(huì)收益的差異。由于外部性導(dǎo)致私人成本（收益）與社會(huì)成本（收益）的差異，因此，在存在外在性的情況下，市場(chǎng)機(jī)制會(huì)一定程度上失靈，資源配置不能達(dá)到帕累托最優(yōu)（Pareto Optimum），社會(huì)福利不能達(dá)到最大。
政府矯正外部性的常見(jiàn)做法有兩種，一是管制，通過(guò)命令與控制政策直接控制外部性，二是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政策，也就是給企業(yè)和個(gè)人某種激勵(lì)，如稅收和補(bǔ)貼，使他們自己解決外部性問(wèn)題。
管制指政府行政機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體所采取的一系列控制與監(jiān)督行為，可以分為經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制。經(jīng)濟(jì)管制是主要是針對(duì)自然壟斷和存在信息偏差的領(lǐng)域，為防止發(fā)生資源配置的低效率和使用者的不公平利用，政府用法律權(quán)限，通過(guò)許可和認(rèn)可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以規(guī)制，如對(duì)電力、城市供水供氣、公共汽車(chē)、地鐵、城市出租車(chē)、郵政、電信、廣播電視以及鐵路、航空運(yùn)輸、銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)的規(guī)制，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度就是此。社會(huì)管制主要針對(duì)所有可能產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)或內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)的企業(yè)及事業(yè)行為的規(guī)制。其規(guī)制范圍主要包括消費(fèi)者保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量、生命安全保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等，用來(lái)保護(hù)環(huán)境以及勞工和消費(fèi)者的健康和安全。社會(huì)性管制并不是針對(duì)某一特定的產(chǎn)業(yè)行為，任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的行為如果對(duì)社會(huì)或個(gè)人的健康、安全、環(huán)境等造成危害，就要受到政府規(guī)制，經(jīng)濟(jì)性管制是政府對(duì)某特定產(chǎn)業(yè)的縱向制約。一般來(lái)說(shuō)，矯正外部性的政府管制屬于社會(huì)管制。
外部不經(jīng)濟(jì)情況下，企業(yè)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)，而對(duì)外造成損害影響和后果，社會(huì)對(duì)此予以控制和治理的成為往往比企業(yè)本身取得利益更大，造成整個(gè)社會(huì)的“不經(jīng)濟(jì)”。傳統(tǒng)普遍認(rèn)為煙草行業(yè)、高污染排放量的化工、冶煉、造紙等行業(yè)是“外部不經(jīng)濟(jì)”的；隨著社會(huì)均衡增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展意識(shí)的增強(qiáng)，以及資源綜合利用技術(shù)水平的，發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越多地把那些對(duì)自然或不可再生資源實(shí)施低效率開(kāi)發(fā)（如過(guò)高的能耗比、產(chǎn)品中過(guò)高的木材使用率等）、產(chǎn)品或服務(wù)中含有過(guò)量的致病致害因素（如農(nóng)產(chǎn)品中過(guò)高的農(nóng)藥殘存量）的行業(yè)或企業(yè)視為“外部不經(jīng)濟(jì)”的行業(yè)或企業(yè)，對(duì)此加強(qiáng)政府管理是必要的，對(duì)從事這些產(chǎn)品或服務(wù)的主體制定了較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，預(yù)先淘汰掉那些不具備相應(yīng)的高技術(shù)能力、治污降污能力的申請(qǐng)人，甚至不允許某些行業(yè)的“自由進(jìn)入”(如煙草行業(yè)、某些有可能產(chǎn)生麻醉物質(zhì)的化工和制藥行業(yè))，正是為了實(shí)現(xiàn)全社會(huì)總的經(jīng)濟(jì)配置最優(yōu)化。
外部經(jīng)濟(jì)的情況下，政府也可以通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入，保證市場(chǎng)上主體的壟斷地位或相對(duì)壟斷地位，保障其對(duì)社會(huì)有利的行為獲得回報(bào)，確保其利潤(rùn)，從而促使其進(jìn)行對(duì)社會(huì)產(chǎn)生正效應(yīng)的行為。如中國(guó)保證中國(guó)電信一定程度的壟斷地位，以發(fā)展邊遠(yuǎn)地區(qū)的通信事業(yè)。
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