[ 宋天明 ]——(2004-7-30) / 已閱8910次
登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)利
山西 宋天明
登記機(jī)關(guān)在我國(guó)很多，主要有企業(yè)登記機(jī)關(guān)，事業(yè)單位登記機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體登記機(jī)關(guān)，民辦非企業(yè)單位登記機(jī)關(guān)等，他們都屬于確定主體資格性質(zhì)的登記。另外還有礦產(chǎn)資源登記，房產(chǎn)所有權(quán)登記，動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)抵押物登記等，屬于對(duì)物的登記。比較而言，其中企業(yè)登記機(jī)關(guān)為歷史最長(zhǎng)、登記制度最完善、登記業(yè)務(wù)量最大、涉及的法規(guī)最多、最具有代表性。
我國(guó)企業(yè)登記機(jī)關(guān)是各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院授權(quán)的職能之一是：核準(zhǔn)申請(qǐng)人從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，確認(rèn)企業(yè)法人資格，并頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。登記機(jī)關(guān)執(zhí)行的主要法律、行政法規(guī)有：《中華人民共和國(guó)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)公司法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)登記管理辦法》、《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》等。各級(jí)登記機(jī)關(guān)認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)，依法行政，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序起到重要的作用。同時(shí)運(yùn)用登記職能促進(jìn)企業(yè)改革、改制及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也有重大貢獻(xiàn)。但目前存在一個(gè)普遍地、沒(méi)有引起足夠重視的問(wèn)題是：如何充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。
一、 民事權(quán)利是憲法賦予的，而不是登記機(jī)關(guān)恩賜的。
登記機(jī)關(guān)必須首先樹(shù)立一個(gè)正確的觀念：民事權(quán)利是憲法賦予的，而不是登記機(jī)關(guān)恩賜的。登記機(jī)關(guān)的職能是根據(jù)當(dāng)事人從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的要求，對(duì)申請(qǐng)登記的事項(xiàng)予以確認(rèn)并頒發(fā)證件。申請(qǐng)登記的事項(xiàng)（企業(yè)名稱、住所、法定代表人、企業(yè)類(lèi)型、經(jīng)營(yíng)范圍、注冊(cè)資本、股東及出資額、經(jīng)營(yíng)期限等）基本都屬于當(dāng)事人的權(quán)利，在不違反法律法規(guī)的原則下都應(yīng)當(dāng)?shù)怯洿_認(rèn)。不是登記機(jī)關(guān)讓你做什么你就做什么，不讓你做什么，你就不能做什么。登記機(jī)關(guān)讓你怎么做你就怎么做，不讓你怎么做你就不能怎么做。登記機(jī)關(guān)的職能與行政審批機(jī)關(guān)有所不同，既不屬于資源配置，也不屬于條件資格認(rèn)定。世界各國(guó)一般都不把登記注冊(cè)行為列入行政許可。雖然我國(guó)新出臺(tái)的《行政許可法》將其列入行政許可范圍之內(nèi)，但登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，即：登記行為不是許可不許可的問(wèn)題，只要當(dāng)事人的申請(qǐng)要求不違反法律規(guī)定，登記機(jī)關(guān)必須依法確認(rèn)。因此，登記注冊(cè)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人確定，登記機(jī)關(guān)只具有否決權(quán)，對(duì)違法的要求、違法的申請(qǐng)予以否決。這就是民主法制國(guó)家的一個(gè)基本原則，對(duì)于民事權(quán)利“法無(wú)禁止即可為”。
登記機(jī)關(guān)還必須時(shí)刻有一種自我警戒的觀念。因?yàn)榈怯洐C(jī)關(guān)及其工作人員每一言每一行都受行政法的嚴(yán)格制約。法律規(guī)定你做什么，說(shuō)什么，你必須按規(guī)定的程序做，按規(guī)定的要求說(shuō)。不允許不作為，也不允許違反程序作為。你對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)說(shuō)“不”，必有法律法規(guī)依據(jù)。言行既出必有法律依據(jù)，這就是公權(quán)行使“法無(wú)授權(quán)不得為”的原則。
本屆政府是親民政府，特別強(qiáng)調(diào)以人為本。因此登記機(jī)關(guān)工作人員更應(yīng)該尊重當(dāng)事人的權(quán)利，更應(yīng)該規(guī)范自己的執(zhí)法行為，做一個(gè)真正的人民公務(wù)員。
二、 當(dāng)事人的合法權(quán)利不能得到充分保障的事例
登記機(jī)關(guān)行使登記職能，很多方面忽視當(dāng)事人的合法權(quán)利，甚至于限制、扼殺了當(dāng)事人的合法權(quán)利。綜合起來(lái)有以下幾種類(lèi)型：
1、任意設(shè)置前置行政審批事項(xiàng)
《中華人民共和國(guó)公司法》明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)設(shè)立公司規(guī)定必須報(bào)經(jīng)審批的，在公司登記前依法辦理審批手續(xù)�！薄肮镜慕�(jīng)營(yíng)范圍中屬于法律、行政法規(guī)限制的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)”。但登記機(jī)關(guān)在執(zhí)行這一法律條款時(shí)，任意擴(kuò)大范圍，對(duì)任何機(jī)關(guān)、任何部門(mén)出臺(tái)的前置審批一律執(zhí)行。保護(hù)了違法的行政審批的設(shè)定，阻礙、抵制行政審批制度改革的進(jìn)行，給違法設(shè)立行政審批機(jī)關(guān)帶來(lái)不正當(dāng)利益，給當(dāng)事人的合法權(quán)利設(shè)置重重障礙和阻力，提高企業(yè)設(shè)立成本，惡化投資環(huán)境，降低政府工作效率。
登記機(jī)關(guān)為什么這樣要求呢？分析有三方面的原因：第一、條件越復(fù)雜、要求越高、越不好辦，顯示權(quán)力的價(jià)值越高，可能帶來(lái)的私利就越大。第二、近十年來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不夠完善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管漏洞較多，因此惡性事故頻繁。凡出現(xiàn)惡性事故必追究登記機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任，使得登記機(jī)關(guān)工作人員普遍存在恐懼心理，如履薄冰。因此，采取“寧左勿右”的態(tài)度，寧可多要十件決不漏掉一件。你說(shuō)你的改革開(kāi)放，創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境，我說(shuō)我的嚴(yán)加管理，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。出了問(wèn)題，檢察院拿我是問(wèn)，卻不管你改革開(kāi)放不改革開(kāi)放。檢察院紀(jì)檢委辦案子只要粘上邊兒的，都往里裝，不管你主客觀情況，不管是否主要因素，越是基層越倒霉。第三、輿論導(dǎo)向使得登記機(jī)關(guān)工作人員只有把嚴(yán)格條件放在首位，不可能考慮當(dāng)事人的合法權(quán)利是否得到保障。卡住你，辦不成，沒(méi)有人追究責(zé)任。一旦疏漏，出問(wèn)題就抓住不放。例如，某市工商行政管理局規(guī)定：開(kāi)辦洗車(chē)行必須提交“節(jié)水辦”的批準(zhǔn)文件；有限責(zé)任公司向外投資，必須提交該公司股東會(huì)決議；室內(nèi)裝飾裝修必須提交資質(zhì)證；開(kāi)辦汽車(chē)修理行必須提交汽車(chē)修理行業(yè)協(xié)會(huì)的批準(zhǔn)文件；外地投資者必須提交流動(dòng)人員暫住證等等。這些土規(guī)定都是法律法規(guī)以外的規(guī)定，是尋租的結(jié)果。
2、“格式文本”束縛當(dāng)事人的自主權(quán)利
登記機(jī)關(guān)在實(shí)施登記注冊(cè)行為時(shí)，必然會(huì)使用國(guó)家統(tǒng)一設(shè)定的注冊(cè)登記申請(qǐng)書(shū)等格式文本，這是為了規(guī)范統(tǒng)一，是有利于當(dāng)事人規(guī)范登記注冊(cè)行為的。但各地登記機(jī)關(guān)除此之外還擅自設(shè)定了許許多多、各式各樣的格式文本。例如：股東會(huì)決議，董事會(huì)決議，公司章程，股權(quán)傳讓協(xié)議，租房合同等。這些文本原本是由于很多群眾不會(huì)寫(xiě)而設(shè)立的服務(wù)性參考文本，出自為人民群眾服務(wù)的意圖是好的，也是需要的。但近年來(lái)逐漸將這些服務(wù)性參考文本演變?yōu)閺?qiáng)制性的格式文本，不符合格式文本成為否定登記的主要情況，當(dāng)前因此而被否定的占到百分之八十之多。
例如：某省工商局規(guī)定公司章程中必須載明股東住所和身份證號(hào)碼，不載明的不予受理。這種讓你苦笑不得的要求竟能長(zhǎng)期維持下去，真是不可想象。難道股東搬家或更換身份證還必須股東會(huì)決議修改章程不成！中國(guó)人習(xí)慣于服從，沒(méi)有人向登記機(jī)關(guān)質(zhì)詢?yōu)槭裁础?br>
某市工商局規(guī)定股東會(huì)必須稱“屆”，股權(quán)轉(zhuǎn)讓更換股東就叫“換屆”。你提交的股東會(huì)決議，如果不稱“第幾屆”股東會(huì)決議，便不予受理。如此一個(gè)高層次登記機(jī)關(guān)也會(huì)出現(xiàn)這樣的笑話。股東會(huì)與公司同在，公司不解散股東會(huì)永遠(yuǎn)存在，股東的權(quán)力可以繼承世襲，沒(méi)有任期問(wèn)題。所以股東會(huì)不應(yīng)當(dāng)稱為屆。有屆必有期，無(wú)期不稱屆。正確的稱法應(yīng)當(dāng)是：第一次股東會(huì)可稱為“創(chuàng)立大會(huì)”或“第一次股東會(huì)”，今后的股東會(huì)應(yīng)當(dāng)稱“某某年度股東會(huì)”（例會(huì)），或“某某年臨時(shí)股東會(huì)”，“某某年第二次臨時(shí)股東會(huì)”等。稱“屆”本身就是一個(gè)錯(cuò)誤，已經(jīng)足以反映登記機(jī)關(guān)水平之低下，更不應(yīng)當(dāng)以這種錯(cuò)誤的東西強(qiáng)制別人套用。
公司章程是各地登記機(jī)關(guān)普遍采用的格式文本，申請(qǐng)人根本無(wú)需認(rèn)真對(duì)待，填空白即可。如果某一企業(yè)真想認(rèn)真地、慎重地制定一個(gè)好的章程，登記機(jī)關(guān)一定認(rèn)為不符合要求，必定讓你拿回去重新修改，直至按照他們的格式文本填寫(xiě)方可。多說(shuō)一句不行，少說(shuō)一句不行，不想要的話不寫(xiě)不行，想規(guī)定的內(nèi)容不允許你寫(xiě)。執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)如果不信，可到登記機(jī)關(guān)查閱檔案，所有的公司章程千篇一律，不管大公司、小公司都一樣。外行的領(lǐng)導(dǎo)們估計(jì)不知道這些情況，也不會(huì)想到我們國(guó)家會(huì)是這樣的一個(gè)國(guó)家。公司章程本是股東共同約定的，具有自我約束力的文件，充分體現(xiàn)當(dāng)事人的自主權(quán)力。登記機(jī)關(guān)在審查章程時(shí)只應(yīng)當(dāng)把握《公司法》規(guī)定的必要條款和是否含有違反其它法律規(guī)定的內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)干涉股東自愿約定的其他內(nèi)容。股東愿意制定的細(xì)一些，則可多寫(xiě)，愿意簡(jiǎn)單一些，則可少寫(xiě)。當(dāng)前各地登記機(jī)關(guān)普遍要求公司章程要寫(xiě)十幾章七十多條。不符合他們規(guī)定的格式文本章程，不予受理�！豆痉ā芬�(guī)定章程應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)，共十項(xiàng)。既沒(méi)有規(guī)定必須按次序，也沒(méi)有規(guī)定不能合并。例如，第四項(xiàng)“股東的姓名或者名稱”與第六項(xiàng)“股東的出資方式和出資額”完全可以合并寫(xiě)成一條，既清楚又簡(jiǎn)潔。但登記機(jī)關(guān)死搬硬套的要求必須寫(xiě)成兩章�！豆痉ā芬�(guī)定章程應(yīng)當(dāng)載明的除這十項(xiàng)外，還規(guī)定有一項(xiàng)：“股東認(rèn)為需要規(guī)定的其他事項(xiàng)”。這里應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是“股東”，是“股東認(rèn)為需要規(guī)定的事項(xiàng)”，而不是登記機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定的事項(xiàng)。登記機(jī)關(guān)的工作人員往往熟視無(wú)睹，自覺(jué)不自覺(jué)地行使其“當(dāng)然主人”的角色，把當(dāng)事人看作是仆人：“我說(shuō)你怎么寫(xiě)，你就怎么寫(xiě)”。甚至于對(duì)當(dāng)事人自己寫(xiě)的章程看都不愿看一眼，只要不是他們規(guī)定的格式文本，就一言以蔽之“不行！”�！豆痉ā芬�(guī)定章程應(yīng)載明的第八個(gè)事項(xiàng)是：“公司的機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則”。這一事項(xiàng)可以寫(xiě)得很多，是整個(gè)章程中包含內(nèi)容最多、最長(zhǎng)的一項(xiàng)，其基本內(nèi)容《公司法》中都有規(guī)定。如果不愿意重復(fù)《公司法》已有的規(guī)定，可以以一句話來(lái)概括：“公司的機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則按照《公司法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行�！边@種寫(xiě)法應(yīng)當(dāng)說(shuō)也是符合要求的，既簡(jiǎn)單又明確、合法，不應(yīng)當(dāng)否定。但現(xiàn)在沒(méi)有一個(gè)登記機(jī)關(guān)認(rèn)為這樣寫(xiě)是可以受理、通過(guò)的。
上述所謂的格式文本既不是登記機(jī)關(guān)集體研究經(jīng)批準(zhǔn)下發(fā)執(zhí)行的正式文件，又不是中國(guó)文體經(jīng)典格式。絕大部分是處、科長(zhǎng)擬定的極不正規(guī)的想當(dāng)然的格式，錯(cuò)誤百出，經(jīng)不起推敲�；蛘邔⒛硶�(shū)上刊登的參考范本拿來(lái)當(dāng)作格式文本。
三、 整頓隊(duì)伍，糾正觀念，選拔培養(yǎng)高素質(zhì)的公務(wù)員擔(dān)任登記注冊(cè)官
尊重當(dāng)事人的權(quán)利與依法行政，歸根結(jié)底是需要高素質(zhì)的國(guó)家公務(wù)員擔(dān)任登記注冊(cè)官。登記注冊(cè)是業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的一項(xiàng)工作，并不是任何人都可以勝任的。登記注冊(cè)官員應(yīng)當(dāng)具有下列素質(zhì)：具有本科以上文化基礎(chǔ)學(xué)歷，且具有一定的法學(xué)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)和企業(yè)管理學(xué)基礎(chǔ)。目前各級(jí)登記機(jī)關(guān)工作人員尚不具備這樣的素質(zhì)，當(dāng)務(wù)之急是培養(yǎng)在職登記注冊(cè)工作人員，使其把尊重當(dāng)事人的權(quán)力放在整頓隊(duì)伍的首要位置，其次是系統(tǒng)的培訓(xùn)法學(xué)知識(shí)，嚴(yán)格的考核考試，或許可亡羊補(bǔ)牢。
最可怕的是，當(dāng)前沒(méi)有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為尊重當(dāng)事人的權(quán)利是一個(gè)嚴(yán)肅的問(wèn)題。中國(guó)百姓習(xí)慣于任人宰割，人家說(shuō)不行就不行，按照人家說(shuō)的改，沒(méi)有一點(diǎn)自己的權(quán)利意識(shí)。注冊(cè)登記官員的思想是，只要能找出你一點(diǎn)毛病，就說(shuō)明我水平高。他把別人都看的沒(méi)有他水平高，同時(shí)卻又要求別人都是法學(xué)專家，不允許有一點(diǎn)錯(cuò)誤。登記機(jī)關(guān)的圖章蓋得不清楚（例如營(yíng)業(yè)執(zhí)照、名稱核準(zhǔn)通知書(shū)），他們不以為然，別人的圖章蓋的有一點(diǎn)不清就絕對(duì)不行。他們自己核定的經(jīng)營(yíng)范圍，錯(cuò)誤百出、標(biāo)點(diǎn)不分，可是要求你章程上寫(xiě)的不能有一點(diǎn)錯(cuò)誤。審查章程不是審查實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而是當(dāng)起語(yǔ)文老師改字、改詞。一份好好的材料，他給你瞎改亂畫(huà)的一塌糊涂，你不按照他的改就不給你登記。這種肆意踐踏當(dāng)事人權(quán)利的行為屢見(jiàn)不鮮。不整頓隊(duì)伍，不糾正觀念，老百姓不會(huì)認(rèn)為政府是自己的政府，不會(huì)認(rèn)為改革開(kāi)放有成效，不會(huì)認(rèn)為治理腐敗是真的。
二OO四年六月十五日
