[ 卞軍民 ]——(2004-8-24) / 已閱32096次
《行政許可法》促進(jìn)了政府行政理念的更新
第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議8月27日通過了《行政許可法》，這標(biāo)志著我國各級政府執(zhí)政為民，再造有限、透明、服務(wù)政府和強(qiáng)化行政審批監(jiān)督的理念在法律上得到了具體的體現(xiàn)。
一、《行政許可法》體現(xiàn)了政府執(zhí)政為民的思想
市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的建立，實現(xiàn)了主體的回歸，公民和其他市場主體第一次能夠獨(dú)立地決定自己的命運(yùn)。但是，由于政府的執(zhí)政理念沒有轉(zhuǎn)變，在開展各項經(jīng)濟(jì)活動時，公民和其他市場主體還要經(jīng)常性地受到政府的干預(yù)。種類繁多的行政許可捆住了市場主體的手腳，降低了市場運(yùn)行的效率。公民雖然擁有市場主體的身份，卻并沒有真正享受到市場主體應(yīng)有的權(quán)利。一些基本的經(jīng)濟(jì)活動必須經(jīng)過幾個甚至幾十個政府部門的批準(zhǔn)，在一個又一個行政審批的環(huán)節(jié)中，市場主體的權(quán)利被消解掉了。
《行政許可法》確立了有限政府的觀念。它第一次將那些市場主體做得了而且做得好的事項完全交給了市場主體，大大縮小了政府審批的范圍，從根本上實現(xiàn)了還權(quán)于民。因此，《行政許可法》的頒布，是公民和其他市場主體權(quán)利的一次大解放�！缎姓S可法》從限制政府的許可權(quán)力，保護(hù)公民和法人的基本權(quán)利兩方面體現(xiàn)了執(zhí)政為民的思想。
《行政許可法》明確規(guī)定了行政許可的平等原則，最大限度地實現(xiàn)了行政審批標(biāo)準(zhǔn)的全國統(tǒng)一，為建立公平合理的競爭秩序提供了法律上的保證。與此同時，為了防止行政審批中出現(xiàn)與民爭利現(xiàn)象，《行政許可法》還規(guī)定了審批服務(wù)的具體規(guī)則，對那些朝令夕改的審批行為，法律還特別規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制，這一點對遏制市場經(jīng)秩序管理混亂現(xiàn)象，保護(hù)公民和其他市場主體的合法權(quán)益具有非常特殊的意義。因此，《行政許可法》的頒布，為貫徹執(zhí)政為民的思想提供了可靠的制度保證。
《行政許可法》在嚴(yán)格程序中也彰顯了執(zhí)法為民的思想。在總共8章83條的法律中，有29條是關(guān)于行政許可實施程序的規(guī)定，占條文總數(shù)的三分之一強(qiáng)，其涉及申請、受理、審查、決定、期限、聽證、變更、延續(xù)、特別程序等行政許可實施的方方面面。嚴(yán)密、細(xì)致的程序規(guī)定，極大地方便了群眾，體現(xiàn)了執(zhí)法為民、依法行政的精神。有關(guān)程序的每一個條款中，無不體現(xiàn)了便民原則：省級政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可將幾個行政機(jī)關(guān)行使的行政許可權(quán)相對集中；一個行政機(jī)關(guān)實施行政許可涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應(yīng)當(dāng)“一個窗口”對外；依法需要幾個部門幾道許可的，可以由一個部門牽頭征求其他部門意見后統(tǒng)一辦理，或者實行聯(lián)合辦理、集中辦理，盡量減少“多頭審批”；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)行政許可的事項、條件、數(shù)量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本在辦公場所公示，以防止“暗箱操作”；行政許可申請可以通過信函、傳真、電子郵件等書面方式提出，也可委托代理人提出，不必都親自到行政機(jī)關(guān)辦理；行政許可決定盡量做到當(dāng)場受理、當(dāng)場決定，不能當(dāng)場決定的，要出具受理憑證，并最遲在30日內(nèi)作出決定。行政許可法在程序方面的規(guī)定不僅嚴(yán)格，而且細(xì)致，極具可操作性。如規(guī)定行政機(jī)關(guān)的受理決定要加蓋公章并注明日期，以便有據(jù)可查；申請材料不齊全的應(yīng)當(dāng)一次性告知，以免當(dāng)事人多跑路；不予受理的行政許可要書面答復(fù)等等。
二、《行政許可法》再造有限、透明、服務(wù)政府
從行政審批制度改革的啟動，到《行政許可法》的出臺，我國政府的管理理念、工作思路、施政方式發(fā)生了深刻變化。隨著《行政許可法》的出臺，“跑”審批將一去不復(fù)返，曾經(jīng)高高在上的政府將在一個相對平等的平臺上與公民對話。從“行政審批”到“行政許可”，一詞之差，卻反映了政府在管理理念上的變化和突破，意味著政府正從管制型政府向有限政府、透明政府和服務(wù)政府轉(zhuǎn)變。
有限政府�！缎姓S可法》將行政許可的設(shè)定權(quán)嚴(yán)格限制在法律、法規(guī)和地方政府規(guī)章以上，剝奪了部門規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件的設(shè)定權(quán)，有力地遏制行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢。這一規(guī)定意味著，今后只有法律、法規(guī)有權(quán)設(shè)定行政許可，其他任何形式的紅頭文件都不得染指許可，否則均屬無效。
為了從根本上減少和控制行政許可的種類和數(shù)量，《行政許可法》還通過劃定許可范圍，列出許可項目等方式規(guī)范立法機(jī)關(guān)的設(shè)定行為，強(qiáng)調(diào)凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項，均不得設(shè)定許可。即使已經(jīng)設(shè)立定的行政許可，也不宜長期存在，行政許可的設(shè)定和實施機(jī)關(guān)必須適時進(jìn)行許可評估，及時修改和廢止已經(jīng)設(shè)定的行政許可。當(dāng)然，尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。否則應(yīng)停止實施。這些規(guī)定對于保障各級行政機(jī)關(guān)依法實施必要的行政管理，遏制各級行政機(jī)關(guān)濫設(shè)行政許可具有重要意義。
透明政府。隨著政務(wù)公開的蔚然成風(fēng)，建立透明政府的觀念已深入人心，但在沒有制度和保障的前提下，公開顯得相對乏力�！缎姓S可法》明確要求，設(shè)定和實施行政許可應(yīng)當(dāng)遵循公開原則。行政許可的實施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限等必須公開，未經(jīng)公布的，不得作為行政許可的依據(jù)，而且申請人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)的資料。起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟(jì)和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，要將有關(guān)決定和申請人的資料予以公開，允許公眾查閱。由此可以看出，公開透明的行政許可不僅是人們的普遍訴求，也是治愈行政腐敗頑疾的“特效藥”。有了法律保障和透明行政許可將給所有申請人提供一個更加公平的競爭機(jī)會，對那些長期籠罩在神秘政府陰影下行政使特權(quán)的許可機(jī)關(guān)和公務(wù)員來說，新的許可制度無疑是一束耀眼的強(qiáng)光，讓所有腐敗沒有藏身之處。
服務(wù)政府。瀏覽《行政許可法》條文，處處體現(xiàn)了以人為本的精神和公平、公正的原則：申請材料不齊全的，應(yīng)當(dāng)場或者在5日內(nèi)一次告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容；有數(shù)量限制的行政許可，符合條件、標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)根據(jù)受理先后順序作出決定；受理行政許可應(yīng)在20日內(nèi)作出行政許可決定；行政許可不得收取任何費(fèi)用……這些人性化的規(guī)定，都將有利于政府依法行政，樹立良好形象，更好地服務(wù)百姓。針對目前辦理行政許可環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長等問題，《行政許可法》規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)，一個行政機(jī)關(guān)可以行使其他行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)；一個行政機(jī)關(guān)實施行政許可的，實行“一個窗口”對外；依法需要幾個部門辦理幾道行政許可的，可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告其他有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者實行聯(lián)合辦理、集中辦理；申請行政許可可以通過信函、電報等方式提出，申請人不必事事都到行政機(jī)關(guān)辦公場所提出申請；行政機(jī)關(guān)要在網(wǎng)站上公布行政許可事項，方便老百姓申請行政許可，并應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率；申請人提供的申請材料齊全，不需要對行政許可申請作實質(zhì)性審查、核實的，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出決定；除當(dāng)場作出決定和法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)自受理之日起20日內(nèi)作出決定；對涉及申請人與第三人重大利益的行政許可事項，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人聽證的權(quán)利。這些制度將大大簡化行政許可程序，減少許可環(huán)節(jié)，方便老百姓申請和獲得行政許可。其精神實質(zhì)就是將行政許可由政府的權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)榱x務(wù)，從過去老百姓求政府辦事轉(zhuǎn)變?yōu)檎仨殲槔习傩辗⻊?wù)。
三、《行政許可法》重審批更要重監(jiān)管
實踐中，行政機(jī)關(guān)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍；行政機(jī)關(guān)實施行政許可，往往只有權(quán)力、沒有責(zé)任。為了解決重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的問題，《行政許可法》通過把對行政許可事項的監(jiān)督檢查作為行政許可權(quán)的必要延伸，設(shè)專章規(guī)定了對從事需要行政許可的活動的嚴(yán)格監(jiān)督檢查，把事前行政審批與事后嚴(yán)格監(jiān)管有機(jī)統(tǒng)一起來，有利于行政機(jī)關(guān)及其工作人員改變管理方式。
《行政許可法》對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管責(zé)任作了多項具體的規(guī)定。如上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，實現(xiàn)與被許可人、其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的計算機(jī)檔案系統(tǒng)互聯(lián)，核查被許可人行政許可事項活動情況。行政機(jī)關(guān)可以對被許可人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產(chǎn)經(jīng)營場所依法進(jìn)行實地檢查。行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施進(jìn)行定期檢驗等等。
《行政許可法》還明確規(guī)定，把行政許可權(quán)行政許可的實施權(quán)，延伸到對被許可人活動的監(jiān)督的環(huán)節(jié)，即“誰審批誰監(jiān)督”。同時，對監(jiān)督行為本身也做了非常明確的規(guī)范。
第一，實施行政許可的行政機(jī)關(guān)或者其他有權(quán)的機(jī)關(guān)對被許可人必須進(jìn)行監(jiān)督，但是這種監(jiān)督原則上以書面監(jiān)督為主，即我們的監(jiān)督檢查一方面要督促它，另一方面又不能擾民。
第二，對一些需要實地檢查的，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)的過程中要盡量減少與老百姓發(fā)生沖突。
第三，允許老百姓舉報和被許可人舉報，這是非常重要的一個方面。允許公民、法人和其他組織對被許可人的活動投訴舉報，這是充分利用當(dāng)事人之間的利害關(guān)系來強(qiáng)化行政許可監(jiān)督的重要方式，無論是那種方式，行政機(jī)關(guān)都不得干擾影響被許可人，都不允許吃、拿、卡、要。
《行政許可法》對行政機(jī)關(guān)該許可的不許可、不該許可的亂許可等行為，規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。同時，規(guī)定了實施行政許可原則上不準(zhǔn)收費(fèi)，實施行政許可不得索取或者收受他人財物，從而確保了權(quán)力與責(zé)任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤，從制度上防止利用行政許可“尋租”。
總之，《行政許可法》的頒布施行，對進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改革行政管理方式，推進(jìn)依法行政進(jìn)程，都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。保證行政許可法全面、正確地實施，是各級政府和政府各部門的一項重要職責(zé)，也是建設(shè)法制政府的一項重要任務(wù)。因此，各級行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，都應(yīng)該從貫徹“三個代表”重要思想、實現(xiàn)執(zhí)政為民、全面推進(jìn)依法行政的高度，充分認(rèn)識實施《行政許可法》的重要意義，認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確理解、嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》，提高依法行政水平。（卞軍民）
