[ 夏旭昆 ]——(2004-9-10) / 已閱25754次
交通管理非現(xiàn)場執(zhí)法模式初探
夏旭昆
筆者在工作實踐中感覺到近幾年公安交通管理部門雖大力加強管理，但系統(tǒng)整體作用仍未能完全發(fā)揮出來，難以從根本上遏制交通違法行為多發(fā)的勢頭,原因之一是違法行為查處模式長期以來以交通民警現(xiàn)場查處的模式為主，在人車路矛盾日益突出、交通參與者素質(zhì)參差不齊、執(zhí)法者水平高低不同的現(xiàn)實條件下，難免力不從心。本文所探討的“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”,就是要冀望于充分發(fā)揮交通管理系統(tǒng)性、綜合性的內(nèi)在特點，建立和完善交通管理執(zhí)法體系，形成開放的、整體的、系統(tǒng)的、科學的執(zhí)法格局，以期能推動交通管理工作新的飛躍。本文將對所獲得的材科進行分析和研究，力圖真實反映“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”的本質(zhì)和發(fā)展趨勢。使研究提出的工作思路和措施符合法律規(guī)定和實際工作需要，有輔助決策的參考性和實施的可操作性。
一、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”定義及分析
1997年4月深圳市公安交通管理局首先開發(fā)出“沖紅燈自動拍照儀”并使用。在深圳取得實踐成功經(jīng)驗后，全國各地紛紛前來參觀、學習，1997年7月公安部對此專門發(fā)文《公安部交通管理局關(guān)于推廣使用交通監(jiān)控系統(tǒng)查處交通違章做法的通知》（公交管[1997]141號），在各主要城市推廣；1997年12月公安部《道路交通管理科技發(fā)展“九五”計劃和2010年規(guī)劃》將其列為“九五” 期間交通管理科技發(fā)展的重點任務(wù)，要求在省會城市和有條件的大、中城市建立；1998年2月公安部再次發(fā)文《公安部交通管理局關(guān)于進一步推廣使用路口闖紅燈監(jiān)控技術(shù)通知》（公交管[1998]23號），要求省會城市和計劃單列市在98年年底全部使用這項技術(shù)。時至今日，全國絕大多數(shù)城市都已設(shè)立了這項技術(shù)。深圳在此基礎(chǔ)上還陸續(xù)開發(fā)出了逆行、超速、車輛號牌識別等多項技術(shù)應(yīng)用于道路交通管理，執(zhí)勤民警也逐漸使用攝像機、照相機來查處違法行為。
運用這些技術(shù)的執(zhí)法模式民警傳統(tǒng)的查處違法行為模式相比顯然有別，因此準確地與交通概括它的名稱對于開展執(zhí)法研究、后勤保障、規(guī)范管理有著重要意義。而目前全國幾乎都以其設(shè)備的功能作為名稱，稱之為“監(jiān)控設(shè)備”、“電子眼”、“電子警察”、“非現(xiàn)場執(zhí)法系統(tǒng)”等等，不一而足。筆者認為這些名稱尚不能完全概括、描述這種新型交通管理執(zhí)法的定義，同時缺乏一定的前瞻，應(yīng)當從其執(zhí)法的模式來歸納定義較為準確。
從執(zhí)法模式來看，傳統(tǒng)的交通管理執(zhí)法模式為交通民警在道路上發(fā)現(xiàn)交通違法行為時，應(yīng)當予以糾正，并責令當事人改正或者限期改正。對應(yīng)當給予處罰的，再根據(jù)有關(guān)規(guī)定做出處罰決定（見公安部46號令《交通違章處理程序規(guī)定》第四條及《交通民警道路執(zhí)勤執(zhí)法規(guī)則》相關(guān)規(guī)定），這里首先是交通民警要在現(xiàn)場主動發(fā)現(xiàn)交通違法行為并直接與違法行為人接觸，再依程序做出處理，按此程序規(guī)定只可能從現(xiàn)場做起，否則談不上“予以糾正”，其次是整個過程必須依靠民警來完成。而新型執(zhí)法模式與傳統(tǒng)執(zhí)法模式的最大區(qū)別在于違法一旦發(fā)生即可以形成視聽資料記錄在案，行為人并不是在違法現(xiàn)場馬上得知自己已被記錄，而是在經(jīng)視聽資料經(jīng)審查無誤成為行政處罰證據(jù)后才按程序接受調(diào)查并接受處罰；此外，從證據(jù)的特點來看，視聽資料的突出特點是能形象、生動、直觀地反映案件事實，這是其他證據(jù)無可代替、比擬的，但視聽資料保存依賴于一定的載體，如果儀器設(shè)備發(fā)生故障，或者有人對視聽資料進行拼接、剪輯或偽造，視聽資料就會出現(xiàn)失真或虛假。因此對視聽資料應(yīng)認真審查，方可用做定案的依據(jù)。這就決定了這個審查過程不可能在違法現(xiàn)場完成。據(jù)此，可初步歸納定義為：道路交通管理非現(xiàn)場執(zhí)法模式，是指利用攝錄器材、設(shè)備等方式收集視聽資料，對道路交通違法行為實施記錄并依法處罰的一種新型執(zhí)法模式。
非現(xiàn)場執(zhí)法模式特點：1、取證手段多樣性，收集方式是利用科技監(jiān)控設(shè)備、攝（錄）像器材、經(jīng)查證屬實的群眾舉報資料等多種方式；2、確認違法行為的主要證據(jù)為視聽資料，當審查確認后成為行政處罰證據(jù)時，按證據(jù)分類屬于物證、原始證據(jù)、直接證據(jù)、本證，具有客觀準確性、便利高效性的優(yōu)點，能形象、生動、直觀地反映違法事實，這是其他證據(jù)所無法代替、比擬的；3、違法行為在現(xiàn)場被制作記錄成為視聽資料，經(jīng)審查成為證據(jù)后方通知當事人接受處理。
二、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”的法律依據(jù)。
1989年《行政訴訟法》第三十一條第一款第（三）項規(guī)定視聽資料是行政訴訟證據(jù)之一；1991年《民事訴訟法》第六十三條第一款第（三）項規(guī)定視聽資料是民事訴訟證據(jù)之一；1997年《刑事訴訟法》第四十二條第二款第（七）項規(guī)定視聽資料是刑事訴訟證據(jù)之一。以上三法都有視聽資料必須查證屬實才能作為認定事實的根據(jù)的規(guī)定。
目前我市主要是依據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通管理處罰條例》的相關(guān)條款來進行執(zhí)法，但尚無系統(tǒng)、完整地施行“非現(xiàn)場執(zhí)法”的法律依據(jù)，因此，非現(xiàn)場執(zhí)法模式亦要遵循法律、法規(guī)的一般規(guī)定。第一是以事實為根據(jù)，采用錄像或照片記錄違法行為，經(jīng)確認后作為證據(jù)。第二是執(zhí)罰有據(jù)，確認的違法行為具有應(yīng)受交通管理處罰的特征，可以依法處罰。第三是量裁適當，被記錄的違法行為與處罰依據(jù)、標準一一對應(yīng)，不應(yīng)有量裁不當?shù)那樾�。第四是程序合法，整個過程皆按《行政處罰法》和有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行。主要的法律依據(jù)有：
（一）法律：《行政處罰法》第五章“行政處罰的決定”、第六章“行政處罰的執(zhí)行”，《行政訴訟法》第三十一條第一款第（三）項；
（二）法規(guī)：《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通管理處罰條例》第四章“執(zhí)行程序與監(jiān)督”；
（三）規(guī)章：《交通違章處理程序規(guī)定》；
（四）司法解釋：《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》
（五）公安部文件：《公安部交通管理局關(guān)于推廣使用交通監(jiān)控系統(tǒng)查處交通違章做法的通知》（公交管[1997]141號）、《公安部交通管理局關(guān)于進一步推廣使用路口闖紅燈監(jiān)控技術(shù)通知》（公交管[1998]23號）。
三、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”的作用。
（一）依法從嚴管理交通的功效。
搞好道路交通管理，保障道路安全暢通，很重要的一條就是嚴格執(zhí)法，而且要把“從嚴管理”貫徹始終。在交通執(zhí)法上始終存在著一個執(zhí)法怪圈，就是時緊時松，交通秩序一亂，社會上就指責交通民警不管，不執(zhí)法，上級機關(guān)也要求交通管理機關(guān)開展秩序整頓，嚴格執(zhí)法。而交通民警執(zhí)法一嚴，對違法行為見了就糾，見了就罰，社會上就又指責交通民警濫扣濫罰。有的被查處后干擾民警正常執(zhí)法。民警中出現(xiàn)了畏難情緒，執(zhí)法就又松了。執(zhí)法松了，違法又多了，秩序又亂了。循環(huán)往復，形成了這種局面。最直接的后果是造成交通法規(guī)失去了嚴肅性，而非現(xiàn)場執(zhí)法可以在一定程度上扭轉(zhuǎn)這種局面，由于非現(xiàn)場執(zhí)法在查處違法的時候并不和違法當事人直接接觸，一旦當事人違法即被記錄，事后給予處罰，同時處罰程序的設(shè)計和計算機保存的證據(jù)保證了處罰的公正性、準確性、公開性，因此可以避免主觀原因造成的執(zhí)法不準確、隨意性大，客觀原因造成的管控不力的毛病，徹底改變傳統(tǒng)的機動車年檢與秩序、事故管理脫節(jié)的弊端，從而達到嚴格執(zhí)法，從嚴管理交通的作用。
（二）提高交通管理的科技應(yīng)用水平的功效。
提高科技的應(yīng)用水平，是解決交通暢通的重要環(huán)節(jié)。深圳道路交通管理的科技建設(shè)有了很大的發(fā)展。科技水平提高了，關(guān)鍵看怎么在實際當中應(yīng)用和發(fā)揮作用�？萍既绻粸閷崙�(zhàn)應(yīng)用服務(wù)，未免變?yōu)榧埳险劚涂罩袠情w。因此在現(xiàn)有的道路情況下，不但要加大交通管理的科技含量，科學地規(guī)劃交通，科學地組織交通，而且還要科學地管理交通。非現(xiàn)場執(zhí)法中的信息采集主要是運用科技設(shè)備，運行平臺是計算機網(wǎng)絡(luò)，其查處種類多少和范圍大小將主要取決于交通管理科技應(yīng)用水平的發(fā)展。從這個角度來看，非現(xiàn)場執(zhí)法能夠提高交通管理的科技應(yīng)用水平
（三）不斷地研究調(diào)整交通管理工作方法的功效。
交通管理涉及到方方面面，有很多政策問題。不同的時期有不同的交通管理對策。根據(jù)交管工作的特點，我們要不斷地研究怎么樣調(diào)整工作模式，思考研究影響交通的因素，影響交通的原因，影響交通的環(huán)節(jié)，研究解決問題的措施，使措施更貼近實際，更具有針對性，我市的非現(xiàn)場執(zhí)法模式從單一“沖紅燈自動拍照”到“逆行、超速拍照”再到“機動車號牌識別系統(tǒng)”的不斷發(fā)展就說明了這個道理，可以預期，非現(xiàn)場執(zhí)法的技術(shù)手段將不斷推陳出新，方法也將更加符合實際工作的需要。
（四）增強群眾的交通安全法制意識的功效。
城市交通的參與者是人，人直接影響交通管理，交通管理是以人為基礎(chǔ)的，非現(xiàn)場執(zhí)法的存在可以達到調(diào)動人的主觀能動性的目的。根據(jù)交通心理學的觀點，在交通管理中，由于非現(xiàn)場執(zhí)法無所不在，無時不在，違法就受到處罰，使每名駕駛員都能感到一種無形的壓力，迫使其在看不到警察的時候也能對自己的駕駛行為進行約束，讓交通參與者不得不守法，久而久之，逐步提高了自覺守法的意識，變被動的“遵從”為自覺主動地“遵守”；同時，由于群眾的舉報成功與否也要取決于群眾自身對于交通規(guī)則的熟悉程度，可以帶動全社會交通參與者都來關(guān)心和遵守交通法規(guī)。這樣雙管齊下，能形成良好的交通氛圍，起到強制性地增強交通參與者遵守交通法規(guī)的自覺性和交通安全法制意識的功效。
（五）保護民警合法執(zhí)法權(quán)益的功效。
這一舉措，最直接地優(yōu)點就是減少了執(zhí)勤民警與違法行為人的直接接觸。同時在接受處罰時，由于重事實、重證據(jù)、重程序公開，當事人對此較少爭議，容易接受處罰，避免了少數(shù)違法人在直接面對路面執(zhí)勤民警時容易產(chǎn)生的對抗心理，從而能夠保護民警合法執(zhí)法權(quán)益。
（六）提高交通管理工作效率的功效。
首先是進一步擴大了交通管理管控范圍。通過將各種監(jiān)測設(shè)備設(shè)置在交通秩序較亂、易發(fā)生交通事故的點段，相當于24小時全天候有警力值守，對保障交通秩序良好，預防和避免交通事故起到了極為重要的作用，交通管理的時空范圍進一步得到擴展；其次是實施非現(xiàn)場執(zhí)法由于采用科技手段和接受群眾舉報，在查獲違法行為方式上絕大多數(shù)不需要路面執(zhí)勤民警，即使需要也僅是操作設(shè)備，這樣既減輕了巡邏民警的工作量和勞動強度，同時又節(jié)省了大量的人力資源，使推進勤務(wù)改革成為可能，也將激發(fā)民警的工作積極性和參與管理的主動性，積極獻計獻策，主動查找存在的不足，提出改進的方法和整頓的措施，并從中發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)，從而更大地挖掘其工作潛力，使整頓措施更具有針對性和可操作性。
（七）推行警務(wù)公開“陽光作業(yè)”的功效
由于實現(xiàn)了對違法行為的“查”與“處”的分離，增強 “透明度”，堅持“重事實、重依據(jù)”的原則，實現(xiàn)了違法處罰“陽光作業(yè)”，也加大了執(zhí)法的力度。由設(shè)備或者舉報人對違法行為進行記錄后，只有證據(jù)確鑿、事實清楚的才處罰，當事人有異議的可以現(xiàn)時觀看證據(jù)進行確認后再進行處罰，從而減少了爭議。
四、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”在我市的運用及評價
1997年，我局開始利用監(jiān)控系統(tǒng)查處路口、路段“沖紅燈”的交通違法行為，發(fā)現(xiàn)一起，糾正一起，并通過各種新聞媒介進行曝光，有效地遏制了交通違法行為，交通秩序明顯好轉(zhuǎn)，道路通行能力有所提高，受到了社會各界的好評。1999年，我局各大隊也相繼與局信息中心聯(lián)網(wǎng)。2000年，《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通管理處罰條例》進行了修改。為全面實施非現(xiàn)場執(zhí)法創(chuàng)造了條件，提供了法律保障，使本市交通管理開始步入數(shù)字化執(zhí)法的時代，大批先進的違法行為監(jiān)控設(shè)備也投入運行，實現(xiàn)了對闖紅燈、超速等機動車違法行為進行24小時實時動態(tài)采集和監(jiān)控。截止2002年6月底，全市交通監(jiān)控鏡頭達到163個，覆蓋了市區(qū)各主要路段，交通違法監(jiān)測儀達到547處，已安裝監(jiān)測儀的路口已基本涵蓋市區(qū)燈控路口，用于違章信息錄入處理的計算機近80臺，個別也大隊配備了數(shù)碼相機和攝像機用于執(zhí)法。近幾年非現(xiàn)場執(zhí)法的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)見下表：
表1 查獲交通違法行為數(shù)統(tǒng)計表 單位：宗
全局查獲總數(shù) 監(jiān)控中心查獲數(shù)及百分比 其他部門查獲總數(shù)及百分比
1999年 681784 219008（32%） 462776（68%）
2000年 915369 290000（32%） 625369（68%）
2001年 855759 291861（34%） 563898（66%）
2002年（1-6月） 449500 195672（44%） 253828（56%）
從上表可得知，我局通過非現(xiàn)場模式利用監(jiān)控設(shè)備查獲、處罰的交通違法行為數(shù)量呈逐年上升的趨勢，這與我局加大技術(shù)投入、拓寬非現(xiàn)場執(zhí)法管控范圍有直接的關(guān)系；
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