[ 楊玉豪 ]——(2004-9-16) / 已閱14238次
法律運(yùn)作背后的潛規(guī)則研究
楊玉豪
（五邑大學(xué) 政法系，廣東江門(mén) 529020）
摘要：潛規(guī)則滲透到法律運(yùn)作過(guò)程的情形經(jīng)常發(fā)生在司法實(shí)踐中，其主要原由在于目前司法體制的行政化運(yùn)作和法律主體追求利益最化大，追求利益最大化是每個(gè)人的行為目標(biāo)，本身無(wú)可厚非，司法體制的缺陷卻可以通過(guò)司法改革來(lái)糾正。消除潛規(guī)則影響法律運(yùn)作的重任不可避免地落在改革司法體制上，建構(gòu)外部獨(dú)立于立法權(quán)和行政權(quán)、內(nèi)部獨(dú)立于上級(jí)法院和法院行政長(zhǎng)官的司法體制，使法律在封閉的環(huán)境下運(yùn)作，堵住潛規(guī)則入侵的突破口。
關(guān)鍵詞：潛規(guī)則；司法體制；行政化；司法獨(dú)立
中圖分類號(hào)： 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
法律作用于社會(huì)生活理想的形式莫過(guò)于法律關(guān)系能純粹地轉(zhuǎn)化為社會(huì)關(guān)系，以法律關(guān)系為基礎(chǔ)建構(gòu)法律調(diào)整范圍內(nèi)的社會(huì)關(guān)系。但在司法實(shí)踐中，既有法律規(guī)則直接轉(zhuǎn)化為社會(huì)規(guī)則的情形，又有大量隱藏在法律背后的潛規(guī)則影響法律運(yùn)作，發(fā)揮實(shí)際作用甚至取代法律的情形。在法律實(shí)踐中，“打官司就是打關(guān)系”、“誰(shuí)給錢(qián)多誰(shuí)就贏”、“官司未進(jìn)門(mén)，雙方都托人”等潛規(guī)則經(jīng)常影響正常的司法運(yùn)作,“公事私辦”、“走后門(mén)，拉關(guān)系”常常發(fā)生在法律的運(yùn)作場(chǎng)。大量的潛規(guī)則的入侵，扭曲了法律從抽象規(guī)則到具體規(guī)則轉(zhuǎn)變，法律期望構(gòu)架的社會(huì)秩序滲入了潛規(guī)則的痕跡，法律規(guī)則的統(tǒng)治事業(yè)變成了潛規(guī)則較勁的場(chǎng)域。
一、潛規(guī)則開(kāi)啟法律運(yùn)作之門(mén)的緣由
理想的法律運(yùn)作應(yīng)該是封閉的，司法活動(dòng)嚴(yán)格按照法律規(guī)則和程序預(yù)設(shè)的路徑走完從抽象規(guī)則到具體規(guī)則的過(guò)程，無(wú)需潛規(guī)則補(bǔ)充。潛規(guī)則之所以能開(kāi)啟法律運(yùn)作之門(mén)的原因有很 多，有學(xué)者把原因歸結(jié)為現(xiàn)實(shí)法律制度和體制的欠缺，從而不能建立起各種保護(hù)屏障和隔離物，以抵制潛規(guī)則對(duì)法律實(shí)施所造成的惡劣影響。[1]制度和體制的缺陷固然給潛規(guī)則的入侵創(chuàng)造了客觀條件，但如果法律主體沒(méi)有利益訴求，追求法外利益，潛規(guī)則也不會(huì)滲透到法律機(jī)體內(nèi), 潛規(guī)則影響法律運(yùn)作的場(chǎng)合必然發(fā)生在制度缺陷難以防預(yù)和法律主體的主觀刻求兩者相結(jié)合的情況下才會(huì)產(chǎn)生。
（一）司法體制的行政化運(yùn)作滋生的弊端使法律不能在封閉環(huán)境下運(yùn)作為潛規(guī)則的滲透開(kāi)
啟了后門(mén)。目前，我國(guó)司法體制設(shè)置與行政權(quán)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，各級(jí)法院由各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，司法管轄區(qū)與行政區(qū)域保持一致，財(cái)政權(quán)、人事權(quán)由各級(jí)政府掌控。法院高度依附于行政機(jī)關(guān)，不得不聽(tīng)命于政府，行政權(quán)力普遍干擾法院審判已是眾所周知的事。如有學(xué)者指出，法院的財(cái)權(quán)、人事權(quán)掌握在行政部門(mén)，司法工作常常受到行政的掣肘。不僅如此，與行政權(quán)緊密相連地方黨委任意干預(yù)現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。一些地方的黨委在事關(guān)本地區(qū)局部利益問(wèn)題上，往往以黨委“指示”來(lái)干預(yù)法院，政法委員會(huì)成了司法機(jī)關(guān)“聯(lián)合辦公”的機(jī)關(guān)。[2] 另一方面，法院受制于地方政府，容易產(chǎn)生司法地方保護(hù)主義和長(zhǎng)官意志干預(yù)法院審判的弊端。地方司法機(jī)關(guān)往往以為改革開(kāi)放護(hù)航為借口用司法權(quán)偏袒一方當(dāng)事人，對(duì)外地當(dāng)事人起訴的案件不及時(shí)立案，裁判結(jié)果明顯對(duì)外地當(dāng)事人不利，對(duì)外地當(dāng)事人的勝訴不予執(zhí)行等。[3]（P170）法院除了受制于政府部門(mén)外，在層級(jí)設(shè)置方面，上下級(jí)法院的審判界線并不十分明顯，上級(jí)人民法院可以審判下級(jí)人民法院管轄的第一審案件，下級(jí)法院也可以向上級(jí)法院請(qǐng)求移送自己管轄的第一審案件，上下兩級(jí)法院的審判界線不是十分明確。上下級(jí)法院審判界線的模糊事實(shí)上使案件的審判的決定權(quán)落到上級(jí)法院手中，它們之間的關(guān)系更象行政機(jī)關(guān)之間的上下級(jí)關(guān)系，而不是審判職權(quán)的分工。再加上上級(jí)法院是下級(jí)法院的上訴審法院，下級(jí)法院在審判過(guò)程中往往會(huì)先向上級(jí)法院請(qǐng)示，征求上級(jí)法院的審判意見(jiàn)，以減少發(fā)回重審的機(jī)率。特別對(duì)一些“吃不準(zhǔn)”的案件，向上級(jí)法院請(qǐng)示已成為下級(jí)法院的認(rèn)為是理所當(dāng)然的做法。所以，我國(guó)法院層級(jí)的關(guān)系更多地是行政意義上的關(guān)系。
在法院內(nèi)部設(shè)置上，審判庭分為一般分為經(jīng)濟(jì)庭、刑庭、民庭等若干個(gè)審判組織，院長(zhǎng)主管全院的審判和行政工作，副院長(zhǎng)按不同的庭分管某一法庭的審判工作或兼管黨務(wù)、后勤、財(cái)務(wù)、人事等一些“雜務(wù)”，庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)則負(fù)責(zé)本庭的具體審判工作，審判長(zhǎng)、審判員、助理審判員負(fù)責(zé)具體案件的審理。在這一制度安排下，負(fù)責(zé)具體判案的法官事先要把案件的情況及司法意見(jiàn)呈報(bào)庭長(zhǎng)、主管副院長(zhǎng)逐級(jí)審批，對(duì)疑難案件或有爭(zhēng)議的案件還會(huì)上報(bào)院長(zhǎng)、進(jìn)入審判委員會(huì)討論。甚至院長(zhǎng)可以直接依據(jù)有關(guān)法律或在某些情況下依其行政管理職權(quán)直接干預(yù)案件。[4]（P74-75）再加上法院院長(zhǎng)還可以實(shí)際上決定法官的任免、職務(wù)變動(dòng)、職稱與否、辭退等事關(guān)法官切身利益的行政事務(wù)，院長(zhǎng)的行政職權(quán)影響法官審判是顯而易見(jiàn)的。法官也因?yàn)樵洪L(zhǎng)手中掌握這些行政事務(wù)權(quán)而不敢擅自斷案，審判之后往往經(jīng)由合議庭擬制判決意見(jiàn)呈送院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)簽發(fā)，最終的判決結(jié)果必須得到院長(zhǎng)的首肯�？茖又频姆ㄔ哼\(yùn)作體系對(duì)落實(shí)主審法官責(zé)任制構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)，審判工作很難擺脫法院內(nèi)部行政權(quán)力的控制，“審的不判，判的不審”大體上描繪出了目前法院審判工作的實(shí)際情況。
法院外部不獨(dú)立，受制于地方政府部門(mén)，容易產(chǎn)生司法地方保護(hù)主義和行政長(zhǎng)官干預(yù)司法運(yùn)作的行政化傾向。在司法地方保護(hù)主義干預(yù)下，地方性規(guī)則潛入了司法審判活動(dòng)中，地方的土政策、地方的文件效力往往高于法律法規(guī)的效力，甚至取代法律法規(guī)的審判。行政權(quán)力干預(yù)司法活動(dòng)的表現(xiàn)形式則更為復(fù)雜，也更加常見(jiàn)，特別是一些重大案件的審判，在地方政府的壓力下，法院在判決之前都會(huì)向行政長(zhǎng)官請(qǐng)示，征求地方政府部門(mén)的意見(jiàn)，行政首長(zhǎng)的指示、批示在很大程度上左右著法院的審判。地方保護(hù)主義和行政長(zhǎng)官的干預(yù)，使地方性的規(guī)則和長(zhǎng)官意志滲到案件的審判中，本來(lái)按法律規(guī)則審判的案件在行政權(quán)力干預(yù)下異化，偏離法律規(guī)則的目標(biāo)，異化為潛規(guī)則。在行政權(quán)力的干擾下使?jié)撘?guī)則很容易滲到的法律的運(yùn)作中，一些不應(yīng)形成法律關(guān)系的社會(huì)關(guān)系在行政長(zhǎng)官干預(yù)司法機(jī)關(guān)審判下而形成法律關(guān)系，即“私事公辦”，一些本應(yīng)形成法律關(guān)系的在干預(yù)下異化為其他社會(huì)關(guān)系，即“公事私辦”。
同理，法院系統(tǒng)的層級(jí)設(shè)置的行政化和內(nèi)部運(yùn)作的行政化，使法院和法官不可避免受到來(lái)自上級(jí)法院的行政壓力和本級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)的行政權(quán)力影響，法官不可能完全排除這些來(lái)自司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政權(quán)力的干預(yù)完全按法律規(guī)則審判。法院系統(tǒng)的行政化運(yùn)作不可避免導(dǎo)致行政權(quán)力滲到司法審判活動(dòng)中，手中握有行政權(quán)力的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)在審判中比普通法官更在審判中更有“優(yōu)勢(shì)”，他們只要有必要或愿意，即可發(fā)揮這種“優(yōu)勢(shì)”，影響法官的審判工作。而在法律框架內(nèi)干預(yù)法官的審判是沒(méi)有多大意義的，最多也就是司法意見(jiàn)的不統(tǒng)一，干預(yù)者的預(yù)期收益只是智識(shí)上的收益，對(duì)干預(yù)者而言沒(méi)有多大的動(dòng)力非得要堅(jiān)持自己的審判的意見(jiàn)。負(fù)責(zé)審判案件的法官也可以頂住法律框架內(nèi)的干預(yù)，因?yàn)檫@僅僅是法律意見(jiàn)的不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)上的分歧，不涉及原則上的問(wèn)題，通過(guò)溝通容易達(dá)成共識(shí)，即使達(dá)不成共識(shí)，也可以保留各自的司法意見(jiàn)。院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)等這些掌握行政權(quán)力的法官一般也不會(huì)在審判中一定要體現(xiàn)自己司法意見(jiàn)，以免給下屬專斷、不開(kāi)明的印象。真正干預(yù)法官審判的情形主要發(fā)生在法律框架外，以非法的方式干預(yù)法官的審判，使法官不能依法審判。這種干預(yù)總是在某種目的支撐下實(shí)施的，不再是業(yè)務(wù)上的分歧，也不是司法意見(jiàn)的不統(tǒng)一，而是掌握行政權(quán)的法官利用權(quán)力把審判意見(jiàn)傳達(dá)給審判法官，因而是強(qiáng)有力的，審判法官往往很難拒絕。上級(jí)法院或本級(jí)法院的領(lǐng)導(dǎo)在法律框架外干預(yù)法官審判主要出于為當(dāng)事人謀求某種法外利益，在當(dāng)事人“關(guān)系”、“后門(mén)”、“金錢(qián)”等潛規(guī)則的作用下，干預(yù)法官審判的很容易發(fā)生在司法實(shí)踐中。而也正是法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政化運(yùn)作方式，沒(méi)有行政權(quán)的法官不太可能敢把潛規(guī)則引入司法活動(dòng)中，因?yàn)橹\求法外利益，在審判中“做手腳”，必須有行政權(quán)力的保護(hù)，否則很可能付出降職、開(kāi)除公職的代價(jià)，普通法官一般不會(huì)冒這樣的風(fēng)險(xiǎn)。所以，行政化的司法體制給上級(jí)法院和本級(jí)法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)等干預(yù)法官審判設(shè)置了制度的便利，潛規(guī)則入侵司法審判活動(dòng)的后果及風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)嫁到了審判法官頭上。即使出了問(wèn)題，啟動(dòng)錯(cuò)案追究制，責(zé)任最終還是由審案法官承擔(dān)。
（二）法律主體尋求自身利益最大化是潛規(guī)則影響法律運(yùn)作的主觀原因。司法體制設(shè)置行政化的缺陷是潛規(guī)則入侵法律的客觀原因，法律主體追求利益最大化則是主觀因素。主體行為尋求自身利益最大化不僅限經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)早已從經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域擴(kuò)展到法學(xué)、哲學(xué)、邏輯學(xué)等學(xué)科。的確，人們?cè)诿媾R各種行為方案選擇時(shí)，總是傾向利益最大化的方案。人們的這一特性在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域被稱為經(jīng)濟(jì)人。這一概念已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的基石，毫不夸張地說(shuō)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論都可追溯到經(jīng)濟(jì)人假設(shè)上。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域取得極大成功的經(jīng)濟(jì)人概念引入法學(xué)分析法學(xué)問(wèn)題早已不是新鮮的事。六七十年代科斯在如今被引用多論述少的經(jīng)典文獻(xiàn)《社會(huì)成本問(wèn)題》提出的科斯第一、第二定理標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)人假設(shè)被引入到法學(xué)中。其實(shí)，作為規(guī)范社會(huì)生活的法律規(guī)范要求人們“應(yīng)當(dāng)如何”的規(guī)則，經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究人們實(shí)際如何，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)是在觀察大多數(shù)仍然人行為后所作的“實(shí)質(zhì)性”概括。一個(gè)是研究現(xiàn)行規(guī)則及其改進(jìn)，一個(gè)是研究現(xiàn)行行為及其隨規(guī)則變化約束條件變化的規(guī)律。人們的實(shí)際行為影響到規(guī)則的制度并為如何制定規(guī)則提供可靠的實(shí)證規(guī)律，規(guī)則則保障人們正常的行為不受外來(lái)因素干擾和破壞，行為與規(guī)則息息相通，互為互動(dòng)，用于研究行為的假定同樣適用于分析規(guī)則。正如考特所說(shuō)，我們認(rèn)為諸如最大化、均衡和效率之類的經(jīng)濟(jì)概念是解釋社會(huì)，尤其是解釋理性的人們對(duì)法律規(guī)則的反映行為的基本范疇，立法官員和受制于法律的人們的理性行為有多大，對(duì)法律的經(jīng)濟(jì)分析就有多大范圍。[5]（P13）所以，追求利益最大化不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在，在法律領(lǐng)域中同樣存在，追求法律利益最大化幾乎是每個(gè)法律主體的首選目標(biāo)。表現(xiàn)在法律主體在法律框架下通過(guò)成本分析最終選擇最優(yōu)方案，總想享有更多的權(quán)利并力圖擺脫義務(wù)，逃避法律責(zé)任。
然而，抽象的法律只概括普遍的社會(huì)關(guān)系，對(duì)千差萬(wàn)別的具體的、特殊的社會(huì)關(guān)系始終無(wú)法囊括，“法對(duì)于特殊性始終是漠不關(guān)心的。”[6]（P58）抽象的法律規(guī)則對(duì)具體的權(quán)利義務(wù)而言總是顯得拙劣和粗糙，界定法律主體的具體權(quán)利和義務(wù)是法官的責(zé)任。在法律框架下的法律主體的權(quán)利和義務(wù)并不是十分明晰和清楚，只有將普遍規(guī)則應(yīng)用到具體個(gè)案，當(dāng)事人具的權(quán)利和義務(wù)才能真正確定。在適用法律過(guò)程中，法官選擇的法律條款和自由裁量幅度對(duì)當(dāng)事人而言意味著可以享有多少權(quán)利和承擔(dān)多大的義務(wù)。如果當(dāng)事人能影響法官選擇法律條款和自由裁量朝著有利于自己的方向，就可以獲得更多的法律權(quán)利，甚至法外利益。所以，法律的適用給當(dāng)事人留下了實(shí)現(xiàn)利益最大化的空間。法律主體在追求利益最大化行為的驅(qū)使下，總是想方設(shè)法影響法官審判案件，希望法官選擇對(duì)自己有利的法律條款和作出有利于自由裁量。對(duì)當(dāng)事人而言，影響法官斷案的手段是層出不窮的，行政干預(yù)、權(quán)力尋租、托人情、找關(guān)系、金錢(qián)美女賄賂等形式的潛規(guī)則便滲到法律的運(yùn)作當(dāng)中，影響著法律的正常運(yùn)作，使法律的適用走了樣。
二、潛規(guī)則的制度性消除
前文指出，潛規(guī)則影響法律正常運(yùn)作源自司法體制的行政化運(yùn)作和法律主體追求利益最大化，追求利益最大化是人的恒常特征。如果不是戴有色眼鏡來(lái)評(píng)判，這一特征無(wú)可指責(zé)，它符合人的理性化行為。這樣看來(lái)，祛除潛規(guī)則關(guān)鍵在于改進(jìn)和完善我們的司法體制，“蒼蠅不叮無(wú)縫的蛋”。如果司法的運(yùn)作完全有能力抵制潛規(guī)則入侵，保持法律的封閉運(yùn)作，潛規(guī)則就難以入侵。目前關(guān)于司法體制的改革著述頗多，涉及法院人事、經(jīng)費(fèi)、法院設(shè)置等外部改革，也包括法官、院長(zhǎng)、審判委員會(huì)、合議庭法院的內(nèi)部改革。最高人民法院還制定了五年改革綱要，指出改革要堅(jiān)持以鄧小平理論為指導(dǎo)，以建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家為指針，以實(shí)現(xiàn)司法公正為目標(biāo)。統(tǒng)觀司法改革的各種論說(shuō)和法院的態(tài)度，都意識(shí)到司法體制的改革有助于糾正司法不公、司法腐敗，改革迫在眉睫，并為此設(shè)計(jì)了各種各樣的具體方案。在我看來(lái)，司法的運(yùn)作要擺脫行政化的方式從外部上須確立獨(dú)立的司法體制，內(nèi)部真正落實(shí)法官責(zé)任制，惟此才能消除潛規(guī)則的入侵。
（一）獨(dú)立司法體制有助于抵御來(lái)自外部的潛規(guī)則滲透。司法獨(dú)立的要義在于立法、行政、司法三權(quán)分開(kāi)行使并相互制衡，其思想基礎(chǔ)是國(guó)家權(quán)力容易被濫用，有損社會(huì)公正，需要以權(quán)力約束權(quán)力。的確，國(guó)家權(quán)力集中在某個(gè)機(jī)關(guān)容易產(chǎn)生暴政，公民的自由和權(quán)利將不復(fù)存在，確保社會(huì)正義不受侵害的唯一辦法是行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)之間互相牽制，尤其是正義最后屏障的司法權(quán)行使不受任何機(jī)關(guān)和個(gè)人干涉。在我國(guó)，關(guān)于司法獨(dú)立的問(wèn)題在最近幾年才被提及并迅速成為司法改革的熱門(mén)話題。對(duì)如何建立獨(dú)立的司法體制大多數(shù)觀點(diǎn)持法院的財(cái)權(quán)、人事權(quán)應(yīng)獨(dú)立于地方政府，在全國(guó)建構(gòu)起從中央到地方的垂直司法系統(tǒng)。這樣的看法并不無(wú)當(dāng)，但只涉及了司法權(quán)與行政權(quán)獨(dú)立的一面，對(duì)司法獨(dú)立的另一面即司法權(quán)與立法權(quán)的獨(dú)立問(wèn)題卻鮮有提及。即使提到，要么含糊其詞，要么還是堅(jiān)持法院由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督的論調(diào)，沒(méi)有明確提出司法獨(dú)立還應(yīng)包括與權(quán)力機(jī)關(guān)的獨(dú)立�！皺�(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)法院的監(jiān)督是我國(guó)憲法所確認(rèn)的最高的法律監(jiān)督，也是保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正行使權(quán)所必須的，甚至可以說(shuō)是我國(guó)司法獨(dú)立的內(nèi)容的組成部分。”[3]（P118）有的學(xué)者甚至還提出了有限獨(dú)立的司法體制，使司法機(jī)關(guān)從屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。[7]對(duì)這些論點(diǎn)我們可以解讀為權(quán)力機(jī)關(guān)擁有法官的任命權(quán)和罷免權(quán)，法院和法官的審判工作受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)在權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督下才能獨(dú)立行使司法權(quán)。很難想象，權(quán)力機(jī)關(guān)決定法官的任免并監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的運(yùn)作這一制度設(shè)計(jì)能使司法獨(dú)立運(yùn)作，權(quán)力機(jī)關(guān)不是抽象的概念，而是由具體機(jī)構(gòu)和人員組成，具有部門(mén)利益和個(gè)人利益，尤其是目前我們的人大代表大部分又是行政機(jī)關(guān)人員這一事實(shí)的情況下，權(quán)力機(jī)關(guān)本身又與行政機(jī)關(guān)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在司法實(shí)踐中時(shí)常發(fā)生打著監(jiān)督旗號(hào)行干預(yù)司法之事。即使拋開(kāi)行政機(jī)關(guān)及行政長(zhǎng)官干預(yù)司法運(yùn)作，權(quán)力機(jī)關(guān)在這樣的制度下同樣地可以很方便地干預(yù)司法運(yùn)作，難怪我國(guó)司法獨(dú)立有有限獨(dú)立說(shuō)。
之所以在論及司法機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)系時(shí)要么回避，要么持有限獨(dú)立的原因在于我國(guó)憲法規(guī)定法院由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)。在這一框架下，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都無(wú)法突破出司法權(quán)獨(dú)于與立法權(quán)現(xiàn)狀。對(duì)于這樣的制度設(shè)計(jì)，出于主權(quán)者認(rèn)為國(guó)家主權(quán)是一個(gè)整體，不能按孟德斯鳩的“三權(quán)分立”理論把國(guó)家權(quán)力進(jìn)行分割，“三權(quán)分立”是資產(chǎn)階級(jí)的民主，而不是人民的民主，擔(dān)心把國(guó)家權(quán)力分為相互獨(dú)立的三部分有礙于人民民主的實(shí)現(xiàn)。恰恰相反，暴政往往是權(quán)力過(guò)于集中的結(jié)果，現(xiàn)代民主國(guó)家不可能建立在權(quán)力集中的基礎(chǔ)上，政治文明的國(guó)家必須使國(guó)家權(quán)力有所分工，把國(guó)家權(quán)力分為立法、行政、司法三種權(quán)力并交由不同的機(jī)關(guān)行使，在他們之間設(shè)計(jì)相互獨(dú)立、相互制衡的運(yùn)作方式正。實(shí)際上，我國(guó)憲法并沒(méi)有規(guī)定權(quán)力機(jī)關(guān)高于司法機(jī)關(guān)，司法權(quán)不能獨(dú)立于立法權(quán)。只規(guī)定司法機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督。其立法精神的真實(shí)含義應(yīng)是立法權(quán)和司法權(quán)是兩種相互獨(dú)立、相互制約的權(quán)力，人民代表大會(huì)監(jiān)督法院不能理解為干預(yù)法院的審判，法院對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)也不能理解為在人大的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展審判工作。人大的監(jiān)督權(quán)恰好體現(xiàn)了立法權(quán)對(duì)法院正確行使司法權(quán)的督促，防止司法權(quán)的濫用，把人大的監(jiān)督理解為司法獨(dú)立的組成部分和有限司法獨(dú)立實(shí)乃誤讀憲法精神所致。所以，建構(gòu)獨(dú)立的司法體制應(yīng)包括司法權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)和立法權(quán)兩方面，司法權(quán)只獨(dú)立于行政權(quán)對(duì)于真正意義上的司法獨(dú)立還是不夠的，在立法權(quán)和司法權(quán)獨(dú)立問(wèn)題上糾纏不清，或主張有限的司法獨(dú)立都不可能建立起真正意義上的司法獨(dú)立，司法獨(dú)立的本意還應(yīng)包括立法權(quán)上的獨(dú)立。
在目前，潛規(guī)則能夠從外部輕松地滲透到司法運(yùn)作中，與司法不能獨(dú)立于立法權(quán)有很大的關(guān)系，地方政府部門(mén)往往借變相的人大監(jiān)督干憂法官的審判。一些地方長(zhǎng)官在涉及到本地區(qū)、本部門(mén)的利益的案件中，往往可以通過(guò)案件協(xié)調(diào)會(huì)、通氣會(huì)等形式指使法官按會(huì)議的決定審理案件，甚至地方官員個(gè)人也可以直接授意法官按其意志來(lái)審判，受制于人大的法院很難按法律的運(yùn)作方式把握案件的審理。獨(dú)立的司法體制可以改變司法行政化運(yùn)作的現(xiàn)狀，也是抵御潛規(guī)則入侵的重要途徑，使法官可以在沒(méi)有壓力的環(huán)境完成法律的適用過(guò)程，堵住潛規(guī)則入侵的突破口。
（二）落實(shí)法院獨(dú)立審判權(quán)和法官責(zé)任制有助于從法院內(nèi)部消除潛規(guī)則的影響。我國(guó)訴訟法規(guī)定，人民法院審判案件不受任何組織、團(tuán)體和個(gè)人干涉，由此確立了法院獨(dú)立審判的原則。但對(duì)于承擔(dān)具體審判工作的法官在審理案件過(guò)程中是否也排除任何組織、團(tuán)體和個(gè)人的干涉卻沒(méi)有明文規(guī)定，按照我國(guó)目前的法院層級(jí)設(shè)置和案件管轄范圍，以及法院內(nèi)部的實(shí)際運(yùn)作，法官在審理案件過(guò)程中，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)完全有可能利用手中的職權(quán)干預(yù)法官的審判，法官不能自主審判，法院的審判權(quán)也在很大程度上受制于上級(jí)法院。行政化的司法運(yùn)作使法院獨(dú)立審判原則難以發(fā)揮實(shí)效，給潛規(guī)則的入侵留下了隱患，解決之道在于改革法院的層級(jí)設(shè)置和審判制度，真正落實(shí)法官責(zé)任制。
作為行使裁判權(quán)的法院天然要求獨(dú)立行使審判權(quán)，除了不受立法權(quán)和行政權(quán)的干擾外，法院的內(nèi)部也不應(yīng)該存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系，上下級(jí)法院之間應(yīng)有明確的職權(quán)定位。按我國(guó)目前的法院設(shè)置，四級(jí)法院的職權(quán)范圍是模糊的，除了基層法院，都可以成為上訴法院和一審法院，上下級(jí)法院之間的審判范圍沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上造成管轄范圍的不清。上訴法院行政級(jí)別強(qiáng)化了上下級(jí)法院之間行政關(guān)系，上級(jí)法院經(jīng)�！爸笇�(dǎo)”下級(jí)法院的審判工作。這樣一來(lái)，不同的法院其審判職權(quán)有了大小之分，下級(jí)法院的獨(dú)立審判常受到上級(jí)法院的干擾。要改變法院行政化的運(yùn)作的現(xiàn)狀，必須改革法院的層級(jí)設(shè)置，參照巡回法院的模式建構(gòu)全國(guó)的法院系統(tǒng)。在法院層級(jí)的設(shè)置上，撤消現(xiàn)行上級(jí)法院既是一審法院又是上訴法院的體制模式，設(shè)巡回法院負(fù)責(zé)上訴案件的審理，各省、市、區(qū)、縣的法院按其駐地劃定管轄范圍，不再承擔(dān)上訴案件的審理，各法院行使同一審判職權(quán)，最高人民法院負(fù)責(zé)司法解釋和死刑復(fù)核，不直參加案件的審判。在審判方式上，改變科層的運(yùn)作方式，實(shí)行誰(shuí)審判誰(shuí)負(fù)責(zé)的審判制度，強(qiáng)調(diào)法官的自主性，落實(shí)法官責(zé)任制，法官對(duì)自己審理的案件負(fù)責(zé)。院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)行使審判權(quán)時(shí)和普通法官的審判職權(quán)同等，不得利用行政權(quán)力干預(yù)法官的審判，法官審判案件也無(wú)需向庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)請(qǐng)示。審判委員會(huì)改為咨詢機(jī)構(gòu)，撤消其決定審判結(jié)果的權(quán)力，只負(fù)責(zé)向法官提供案件的司法建議。
非行政化的法院層級(jí)設(shè)置和法官責(zé)任制的落實(shí)能夠從組織和個(gè)人兩方面確保司法的獨(dú)立性，獨(dú)立的司法運(yùn)作排除了來(lái)自法院系統(tǒng)的內(nèi)部干擾，有利于防止上級(jí)法院和院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)等干預(yù)法官的審判，封閉了法律運(yùn)作場(chǎng)。法官可以在沒(méi)有任何干擾的情況下適用法律，使法律適用過(guò)程純粹化、技術(shù)化，排除非法律因素的干擾，把潛規(guī)則影響法律運(yùn)作降到最低。
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Study on Potential Rule behind Law Running
YANGYU-hao
（Law Department Wuyi University，Jiangmen Guangdong 529020）
Abstract: Administrative justice system leads to potential rule penetrating into law， and the law agent that pursue maximal profit is also too. Everyone pursue maximal profit at his aim is one’s character，but the defect of justice system could be remedied by transforming. The task on which eliminate potential rule depends inevitably reformating justice system. If we had established justice system separating not only from legislation and administration, but also from superior court and its manager, justice system should run in closed circumstance and stuff potential rule up.
Keywords: Potential rule；Justice system；Administrative；Independence of justice
