[ 楊瑞英 ]——(2004-9-17) / 已閱24008次
環(huán)境公益訴訟的障礙分析與構(gòu)建設(shè)想
作者：楊瑞英
內(nèi)容摘要：當(dāng)今，環(huán)境糾紛公益化趨向明顯，如何解決環(huán)境公益糾紛，為維護(hù)環(huán)境公益提供強(qiáng)有力的程序保障，已經(jīng)成為一項(xiàng)不容回避的挑戰(zhàn)。本文在對(duì)環(huán)境公益訴訟作出明確界定的同時(shí)，理性地分析了我國(guó)傳統(tǒng)訴訟在排除環(huán)境公益訴訟上的程序障礙，并以此探求合理解決環(huán)境公益糾紛的制度——環(huán)境公益訴訟。本文還對(duì)環(huán)境公益訴訟的某些制度構(gòu)建進(jìn)行了大膽設(shè)想，希望能對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的及早構(gòu)建有所助益。
關(guān)鍵詞：公益訴訟 環(huán)境公益訴訟 環(huán)境民事公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟 環(huán)境刑事公益訴訟 公益化
正文
一、 問(wèn)題的提出——環(huán)境糾紛的獨(dú)立與公益化趨向
環(huán)境問(wèn)題是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是工業(yè)化的進(jìn)程而逐漸顯現(xiàn)出來(lái)的。在早期階段，環(huán)境問(wèn)題沒(méi)有被獨(dú)立成一類(lèi)特定的法律問(wèn)題，而隨著人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用環(huán)境與資源力度的加大，污染環(huán)境渠道的增多，越來(lái)越多的環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)了出來(lái)，環(huán)境糾紛也成了人們經(jīng)常遇到的糾紛之一。傳統(tǒng)的部門(mén)法是在沒(méi)有環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和觀念的情況下發(fā)展起來(lái)的，當(dāng)環(huán)境問(wèn)題或環(huán)境糾紛出現(xiàn)的時(shí)候，這些法律在糾紛解決方面往往出現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘的現(xiàn)象，呈現(xiàn)出許多問(wèn)題和缺陷。因而從六、七十年代以來(lái)，各國(guó)紛紛制定各類(lèi)環(huán)境法律、環(huán)境問(wèn)題對(duì)策、環(huán)境糾紛解決方式等，以此彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律對(duì)環(huán)境利益保護(hù)不周的缺陷。至此，環(huán)境問(wèn)題成為一類(lèi)獨(dú)立的社會(huì)問(wèn)題，環(huán)境糾紛也在這種形勢(shì)下成為一類(lèi)獨(dú)立的法律糾紛。
環(huán)境糾紛從傳統(tǒng)民法上的相鄰、通風(fēng)、采光等純私益性質(zhì)的糾紛發(fā)展到今天已相當(dāng)廣泛，而且早已突破私益的局限，越來(lái)越呈現(xiàn)出社會(huì)化的特性。這主要是由環(huán)境問(wèn)題在時(shí)間上的潛伏性，地域上的廣泛性引起的。環(huán)境問(wèn)題的這些特點(diǎn)使得環(huán)境糾紛中涉及人員眾多、地域分散，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)沒(méi)有影響到具體公民的權(quán)益但卻影響了國(guó)家或社會(huì)公益的現(xiàn)象。如何保護(hù)這類(lèi)環(huán)境公益成為我們面臨的一大課題。
二、 環(huán)境公益訴訟的界定
英諺云：有權(quán)利就有救濟(jì)。 在我國(guó)現(xiàn)行的法律制度中對(duì)權(quán)益的救濟(jì)途徑多樣，然而最有效果也最有力度的當(dāng)屬司法救濟(jì)。因而對(duì)環(huán)境公益的救濟(jì)就有了對(duì)環(huán)境公益訴訟的需求。
公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。早在羅馬時(shí)期，其程式訴訟中就有了公益訴訟和私益訴訟之分。一般來(lái)說(shuō)，前者是指私人對(duì)危害社會(huì)公益的行為提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。 在目前我國(guó)理論界對(duì)公益訴訟有不同的看法，首先是對(duì)公益訴訟中“公益”的范圍有不同界定；其次是對(duì)公益訴訟的類(lèi)型有不同見(jiàn)解，一種觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括行政、民事兩種，另外有觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴訟只有行政公益訴訟一種；最后是對(duì)公益訴訟中起訴人資格及起訴人范圍有不同觀點(diǎn)。筆者在眾多學(xué)者對(duì)公益訴訟的不同見(jiàn)解基礎(chǔ)上結(jié)合環(huán)境問(wèn)題的獨(dú)特性對(duì)環(huán)境公益訴訟有下列看法：其一，環(huán)境公益是指國(guó)家環(huán)境利益、社會(huì)環(huán)境利益、及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，為研究方便，筆者將它們劃分成兩類(lèi)，一類(lèi)是純社會(huì)公益性環(huán)境利益， 另一類(lèi)是涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益。 （特定間接利害關(guān)系人的訴訟不屬于公益訴訟） 它們的共同點(diǎn)是不涉及直接利害關(guān)系人。其二，對(duì)環(huán)境公益作如上界定之后，不難看出，對(duì)這種公益的侵害不限于一種類(lèi)型，民事的、行政的、刑事的都可能發(fā)生。因而環(huán)境公益訴訟理應(yīng)包括這三種類(lèi)型，即環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟。最后對(duì)環(huán)境公益訴訟的起訴人資格及起訴人范圍的界定在下面的制度構(gòu)想中再作進(jìn)一步的研究，此不贅述。
三、 環(huán)境公益訴訟的障礙分析與建立環(huán)境公益訴訟的必要性
如上所述，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該包括民事、行政、刑事的三種類(lèi)型，如果這三種類(lèi)型中的任何一種環(huán)境公益受到侵害，都應(yīng)有相應(yīng)的制度保障，使這種被侵犯了的環(huán)境公益得到救濟(jì)。然而在我國(guó)目前的三大訴訟法中，除刑事訴訟法明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)侵害國(guó)家社會(huì)公共利益的行為提起訴訟外，另外兩大訴訟法均未對(duì)公益訴訟作任何規(guī)定，而且還在某些制度上限制了公益訴訟的提起。如對(duì)原告資格的規(guī)定，兩大訴訟均規(guī)定提起訴訟的原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，而環(huán)境公益訴訟恰恰相反，它沒(méi)有直接利害關(guān)系人，要么是涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益，要么是純環(huán)境公益（至少在目前狀況下不涉及利害關(guān)系人）。這種狀況必然導(dǎo)致國(guó)家環(huán)境公益、社會(huì)環(huán)境公益及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益受到侵害卻得不到救濟(jì)。由于環(huán)境問(wèn)題公益化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，而按照傳統(tǒng)訴訟制度卻不能有力地保護(hù)這種公益，其結(jié)果必然淡化人們維護(hù)公共利益的熱情，同時(shí)也影響公眾參與環(huán)境事務(wù)的積極性。因此，要保護(hù)環(huán)境公益而沒(méi)有一套行之有效的健全的法律制度，是不現(xiàn)實(shí)的。為此應(yīng)該盡快建立環(huán)境公益訴訟制度。
四、 環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建設(shè)想
由于我國(guó)傳統(tǒng)刑事訴訟就是公益訴訟而且制度相當(dāng)健全完善，故在此不再細(xì)論，這里僅就環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行研究。
（一） 起訴人資格及起訴人范圍分析
對(duì)于環(huán)境公益訴訟的起訴人資格及起訴人范圍，學(xué)術(shù)界有不同觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，針對(duì)環(huán)境公益提起的訴訟只應(yīng)由代表國(guó)家權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)來(lái)行使；還有觀點(diǎn)主張，為提高全民維護(hù)環(huán)境公益的積極性，作為社會(huì)主義國(guó)家的主人，任何公民、社會(huì)團(tuán)體、或檢察機(jī)關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟。筆者認(rèn)為，公益訴訟中，起訴人資格不應(yīng)受傳統(tǒng)訴訟法的“直接利害關(guān)系”的限制，原則上，為了社會(huì)環(huán)境公益任何公民、社團(tuán)、檢察機(jī)關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟。但是基于傳統(tǒng)民法的當(dāng)事人自治原則及環(huán)境法的公眾參與原則的考量，在以下兩個(gè)方面應(yīng)加以界定：第一，純公益性環(huán)境損害與涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益訴訟中起訴人范圍應(yīng)有所不同，具體來(lái)說(shuō)是對(duì)于前者任何公民、社團(tuán)、檢察機(jī)關(guān)都有起訴權(quán)，而對(duì)于后者則主要由間接利害關(guān)系人提起訴訟，這種訴訟可以借鑒美國(guó)的集團(tuán)訴訟制度；第二，環(huán)境民事公益訴訟及環(huán)境行政公益訴訟中起訴人的范圍應(yīng)有所不同，具體來(lái)說(shuō)是在環(huán)境民事公益訴訟中，起訴人可以是任何公民、社會(huì)團(tuán)體或間接利害關(guān)系人，而在環(huán)境行政公益訴訟中，除了上述起訴人外，我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——檢察機(jī)關(guān)也可以依照其法律監(jiān)督職能提起環(huán)境行政公益訴訟，但只限于純公益性的環(huán)境行政公益訴訟。這樣設(shè)定的原因有三：其一，“為權(quán)利而斗爭(zhēng)是權(quán)利人自己的義務(wù)”，把民事權(quán)益的保護(hù)交給當(dāng)事人本人，冀望其內(nèi)在的動(dòng)因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來(lái)得高明。 另外，現(xiàn)在各國(guó)均將環(huán)境權(quán)、環(huán)境正義和環(huán)境民主作為環(huán)境法制的指導(dǎo)思想和原則，只有尊重和保護(hù)公民個(gè)人和集團(tuán)的環(huán)境權(quán)，才符合正義的思想、公平的原則和民主的精神，而衡量環(huán)境民主的一個(gè)重要指標(biāo)就是公眾的參與，當(dāng)然包括參與解決環(huán)境公害案件訴訟程序。因而我們要把環(huán)境民事公益訴權(quán)留給公眾，把涉及間接利害關(guān)系人的公益訴權(quán)留給間接利害關(guān)系人，國(guó)家沒(méi)有必要干預(yù)。這樣還可以達(dá)到發(fā)揮公眾維護(hù)社會(huì)公益及參與環(huán)境事務(wù)的積極性和熱情的目的。其二，國(guó)家檢察機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)和職責(zé)表明它實(shí)質(zhì)上具有國(guó)家整體利益的維護(hù)者或公共利益代表人的身份，這種身份決定它應(yīng)當(dāng)充當(dāng)公共利益的代表，有對(duì)無(wú)人控告的涉及國(guó)家利益社會(huì)公益的行政違法行為提起行政訴訟的權(quán)力，從而保障國(guó)家權(quán)益、社會(huì)公益不受侵害。 其三,權(quán)力是一種客觀存在的物質(zhì)力量,必須用另外一種能夠與之抗衡或者更強(qiáng)大的力量來(lái)制約，它才能夠接受監(jiān)督, 而由國(guó)家檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起環(huán)境行政公益訴訟，正達(dá)到了對(duì)行政權(quán)力制約的目的，彌補(bǔ)公眾監(jiān)督無(wú)力的不足，有利于依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（二） 訴因及對(duì)應(yīng)訴訟類(lèi)型分析
為了研究的系統(tǒng)化，筆者將訴因分為三種類(lèi)型，并針對(duì)不同的訴因提出了不同的對(duì)應(yīng)訴訟類(lèi)型。
其一，行為人（除行政機(jī)關(guān)外）的行為沒(méi)有違反現(xiàn)行法律規(guī)范但卻給環(huán)境公益造成了損害。這類(lèi)問(wèn)題在環(huán)境法的理論研究及司法實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)遇到，對(duì)于這種問(wèn)題的解決學(xué)者們眾說(shuō)紛紜，筆者認(rèn)為，行為人的行為不違法不承擔(dān)行政責(zé)任，但要承擔(dān)民事責(zé)任（有損害就有補(bǔ)償）。因此可以針對(duì)這類(lèi)損害環(huán)境公益的行為提起環(huán)境民事公益訴訟。
其二，對(duì)于行為人違反現(xiàn)行法律規(guī)范并給環(huán)境公益造成損害的行為提起何種性質(zhì)的環(huán)境公益訴訟，理論界有不同的見(jiàn)解：一種觀點(diǎn)主張?zhí)崞瓠h(huán)境民事公益訴訟； 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：我國(guó)的行政職能機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章，給國(guó)家利益、社會(huì)公益造成損害的組織和個(gè)人有權(quán)追究其行政責(zé)任，沒(méi)有必要提起民事公益訴訟。 筆者認(rèn)為應(yīng)將這兩種觀點(diǎn)綜合起來(lái)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟。行為人違法侵害環(huán)境公益的行為屬于傳統(tǒng)行政職能機(jī)關(guān)（尤其是公益維護(hù)機(jī)關(guān)）的職責(zé)范疇，行政機(jī)關(guān)理應(yīng)依法追究行為人的行政責(zé)任，如果這類(lèi)環(huán)境公益的侵害沒(méi)有涉及到不特定多數(shù)人的間接利害關(guān)系（如前所述的純環(huán)境公益侵害），那么此時(shí)對(duì)這件侵害環(huán)境公益的行為的處理處于相對(duì)完結(jié)的狀態(tài)；如果侵害到不特定多數(shù)人的間接利益，就可以對(duì)此行為提起環(huán)境民事公益訴訟。以上兩種結(jié)果出現(xiàn)的前提是，行政機(jī)關(guān)依法履行了職責(zé)。但當(dāng)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)或沒(méi)有發(fā)現(xiàn)這類(lèi)違法行為時(shí)，間接利害關(guān)系人或任何人應(yīng)該首先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出控告（針對(duì)違法行為），如果行政機(jī)關(guān)仍不履行其法定職責(zé)，此時(shí)可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟，間接利害關(guān)系人還可以針對(duì)違法行為一并提起環(huán)境民事公益訴訟。
其三，行政機(jī)關(guān)的作為行為或事實(shí)行為侵害環(huán)境公益的情形。這類(lèi)行為與上述因行政機(jī)關(guān)不作為而提起的環(huán)境公益訴訟相象，可參照上述設(shè)定提起相應(yīng)訴訟，這里不再贅述。
（三） 起訴人在環(huán)境公益訴訟中的地位分析
由于在環(huán)境公益訴訟中，起訴人不是或者不全是為了自身的權(quán)益，而主要是為了國(guó)家、社會(huì)公益。那么在性質(zhì)上，他們有別于一般民事訴訟中的原告，以及一般行政訴訟中的行政相對(duì)人，他們是以公益的名義起訴的，在環(huán)境公益訴訟中即使是公民、社團(tuán)也是代表國(guó)家對(duì)侵害環(huán)境公益的行為提起訴訟，他們?cè)谶@種訴訟中就是國(guó)家的代表，因而可以借鑒刑事訴訟中“公訴人”的規(guī)定來(lái)對(duì)待環(huán)境公益訴訟中的起訴人，即環(huán)境公益訴訟中的起訴人相當(dāng)于刑事訴訟中的“公訴人”。
（四） 環(huán)境公益訴訟中其它特殊制度設(shè)定
第一， 舉證責(zé)任的問(wèn)題。按照一般環(huán)境訴訟中舉證責(zé)任倒置規(guī)定，在環(huán)境公益訴訟中理應(yīng)適用這一環(huán)境法上的普遍原則，當(dāng)然舉證責(zé)任只是一定范圍的倒置，不是被告承擔(dān)全部舉證責(zé)任，而原告不承擔(dān)任何舉證責(zé)任。
第二， 訴訟費(fèi)用的問(wèn)題，按照國(guó)際慣例，應(yīng)該免收原告訴訟費(fèi)用，但筆者認(rèn)為為了防止濫訴的出現(xiàn)，應(yīng)先由原告交納一部分訴訟費(fèi)用，經(jīng)審查屬合理合法且有意義的起訴時(shí)，無(wú)論勝訴還是敗訴，這部分訴訟費(fèi)用都應(yīng)如數(shù)返還原告，但若經(jīng)審查屬于報(bào)復(fù)、無(wú)理取鬧等不合理起訴時(shí)，訴費(fèi)可不返還原告以此達(dá)到警戒濫訴的目的。
第三， 關(guān)于給原告獎(jiǎng)勵(lì)的設(shè)定。起訴人不是為了私益而是為了環(huán)境公益起訴，必然消耗其時(shí)間、精力、金錢(qián)，若不給原告一定的獎(jiǎng)勵(lì)，則沒(méi)有提起公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制，也許更多的人不會(huì)為了維護(hù)公益而去犧牲自己的既得利益。因此，筆者設(shè)想，在起訴是合理合法有意義的情況下應(yīng)給原告一定的獎(jiǎng)勵(lì)，這種獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)從對(duì)被告的經(jīng)濟(jì)制裁中提取，或由國(guó)家或地方政府出資設(shè)立環(huán)境公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)基金。這樣，一方面是對(duì)原告付出的彌補(bǔ)，另一方面，有利于鼓勵(lì)更多的人維護(hù)社會(huì)公益。
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