[ 左志平 ]——(2004-9-21) / 已閱18229次
審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件中問題之淺析
左志平 程瑛
近年來，由于城市加大規(guī)模建設(shè)，城市郊區(qū)的農(nóng)村土地被大量征用，因土地收益分配利益問題相當(dāng)突出，村民因土地征用費(fèi)的分配起訴村民委員會(huì)的糾紛案件不斷上升，這類案件處理因缺乏明確的法律依據(jù)，往往隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致大量越級(jí)上訪和群體上訪事件發(fā)生，也易矛盾激化，根據(jù)審判實(shí)踐，結(jié)合所學(xué)習(xí)的土地法律法規(guī)及相關(guān)民事業(yè)務(wù)理論，就有關(guān)問題進(jìn)行分析，淺述自己不成熟的見解。
一、訴訟主體問題。土地收益分配糾紛涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一概念，出現(xiàn)于上世紀(jì)80年代。我國(guó)現(xiàn)有法律中出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織這一概念有，《中華人民共和國(guó)土地法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理�！笔沟眉w經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)是兩個(gè)并列的概念，兩者不是同一個(gè)組織，也不是相互交叉的組織。至今法律上沒有一個(gè)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)、地位、作用作出解釋的規(guī)定。根據(jù)字面的解釋，集體經(jīng)濟(jì)組織是村民集體管理集體經(jīng)濟(jì)而設(shè)立的組織，從現(xiàn)實(shí)看，其主要形式是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)村農(nóng)工商公司。他與村民委員會(huì)有很大區(qū)別。村民委員會(huì)是村民自治組織，由《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》調(diào)整。村內(nèi)集體收入應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分配，但在實(shí)踐中，很多地方?jīng)]有村集體經(jīng)濟(jì)組織，其收入分配由村民委員會(huì)代為行使權(quán)利。因而，因土地收益分配糾紛發(fā)生訴訟時(shí)，村民一般將村民委員會(huì)作為被告，在筆者審理的所有土地收益分配案件中均列村民委員會(huì)做被告，而沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為被告。另外，在土地征用中，征用方將村民小組作為被征方，出現(xiàn)糾紛時(shí)，村民將村民小組與村民委員會(huì)作為共同被告。對(duì)于土地收益分配的被告主體問題，審判中多列、漏列被告問題非常普遍。如何解決這一問題，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組性質(zhì)、作用進(jìn)行立法，加以規(guī)定。筆者就目前的現(xiàn)狀予以考量，對(duì)土地收益分配糾紛的被告應(yīng)當(dāng)為村集體經(jīng)濟(jì)組織，在沒有設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，應(yīng)為村民委員會(huì)。
二、土地承包和獲取收益分配關(guān)系問題。土地承包實(shí)際上是村民依法對(duì)集體土地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)承包的土地享有自主的使用、收益，在一定的條件下可以轉(zhuǎn)包的權(quán)利。土地承包是每個(gè)村民法定的權(quán)利，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了承包的主體、義務(wù)、責(zé)任。作為村民依法享有土地承包權(quán)。由于，1995年土地二輪承包遺留的問題和近年來城市擴(kuò)張，未承包到土地的村民、掛戶的村民要求享受同等收益分配矛盾特出，其根本的因素是利益。如何解決這一問題，在實(shí)踐中，我們區(qū)別對(duì)待，主要依據(jù)民法權(quán)利與義務(wù)相一致原則。在沒有承包到土地要求獲取收益的，作以下處理：
（一）、出嫁女收益分配問題。在審理的出嫁女在收益時(shí)要求享受平等待遇案件中，出嫁女在出嫁時(shí)已經(jīng)退出承包的土地，我們處分兩種情況：①、出嫁女戶口未遷出，但本人不在戶口所在村生活，出嫁女戶口雖然在原行政村，但不履行所在村的義務(wù)，既沒有承包土地，也沒有根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，不享受土地收益分配權(quán)。②、出嫁女戶口未遷出，但出嫁女仍在原行政村生活，履行所在村各項(xiàng)義務(wù)的，雖然沒有承包土地，應(yīng)當(dāng)享有土地收益分配權(quán)。
（二）掛戶收益分配問題。掛戶問題主要是市區(qū)附近的村，在我區(qū)的七個(gè)辦事處的行政村都有掛戶現(xiàn)象，而且西林、鰲峰、澄江、飛彩辦事處行政村掛戶現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，有的一個(gè)村民組有十幾人，掛戶的原因有：①、一部分外來戶為了子女能夠到城市學(xué)校就學(xué)，與村委會(huì)協(xié)商，不享受承包土地、收益分配，目的是解決子女就學(xué)問題。②、一部分外來戶為了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的需要和生活的方便，與村委會(huì)協(xié)商，不享受承包土地、收益分配，目的是為了解決當(dāng)?shù)氐膽艨趩栴}。③、一部分出嫁女出嫁后因離婚而回娘家生活，又將戶口遷回原來的村，既不承包土地，又不履行義務(wù)，也僅僅是落戶問題。針對(duì)掛戶的村民，我們的做法是不享受其他村民同等待遇。因?yàn)樗麄冎皇切问缴系拇迕�，不履行義務(wù)，為得是自己的私利，在土地收益時(shí)要求與其他村民享受同等待遇，顯然侵害其他村民的利益。
（三）、其他問題。①、土地征用時(shí)尚未死亡，在分配收益時(shí)死亡的應(yīng)當(dāng)予以分配。理由如下：土地征用時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織就享有征用土地的補(bǔ)償權(quán)，實(shí)際上集體經(jīng)濟(jì)組織從土地被征用時(shí)就取得了土地收益權(quán)。這種權(quán)利在形成前就有村民的承包經(jīng)營(yíng)行為，在權(quán)利形成后，村民就取得了享有該項(xiàng)權(quán)利的資格，因而，在分配時(shí)死亡，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒峙洹＂�、土地征用時(shí)尚未出生，在分配收益時(shí)出生不予以分配。其理由同上。
三、土地收益分配糾紛的性質(zhì)問題
土地收益分配案件是屬于民事案件還是行政案件，在理論和實(shí)務(wù)界存在分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為是民事案件。理由是： 2001年12月31日，最高人民法院研究室對(duì)陜西省高級(jí)人民法院做出的《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛，人民法院應(yīng)否受理的答復(fù)》（即法研[2001]116號(hào)答復(fù)），指出：農(nóng)村村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛，人民法院的受理問題參照法研[2001]51號(hào)答復(fù)辦理。該法研[2001]51號(hào)答復(fù)認(rèn)為：人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛，同時(shí)認(rèn)為村民與村委之間的該類糾紛屬平等主體之間的民事糾紛�；谝陨蟽蓚�(gè)答復(fù)，可以推知最高人民法院研究室認(rèn)為農(nóng)村村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)與村民委員會(huì)發(fā)生的糾紛（即土地補(bǔ)償分配案件）屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛，其案件性質(zhì)屬于民事案件。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為是行政案件。理由是：判斷一類案件是屬于民事案件還是屬于行政案件，主要看在訴爭(zhēng)的事項(xiàng)上原被告是否處于平等的地位。民事案件原被告之間是平等的民事主體關(guān)系。而在行政案件中原被告在所訴爭(zhēng)的事項(xiàng)上的地位是不平等的，行政主體起著決定性的作用。其次還要看訴爭(zhēng)的事項(xiàng)是否屬于公共事務(wù)即公務(wù)，如果訴爭(zhēng)的事項(xiàng)屬于國(guó)家公務(wù)，則原被告雙方肯定處于不平等地位，案件肯定屬于行政案件。土地補(bǔ)償分配之所以應(yīng)當(dāng)定性為行政案件。筆者贊同第一種觀點(diǎn)，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)是村民自治組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)管理的組織，兩者均不是一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，其進(jìn)行的管理、教育等活動(dòng)不具有行政性，雖然村民與村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織有縱向的管理與被管理關(guān)系，但進(jìn)行民事活動(dòng)時(shí)，雙方的地位、權(quán)利義務(wù)是平等，不能以其主體不平等而否定其民事屬性。
① 作者：李可波《對(duì)土地補(bǔ)償分配案件定性之思考》載中國(guó)法院網(wǎng)
② 作者：黃吉亮 《民事訴訟解決農(nóng)村集體收益分配糾紛勢(shì)在必行》載中國(guó)法院網(wǎng)
③ 作者：王鵬暉《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配若干問題探討》載中國(guó)法院網(wǎng)
