[ 曠燭 ]——(2004-10-8) / 已閱17599次
把信訪工作納入大司法的軌道
曠燭 浙江省上虞市法律援助中心
內(nèi)容提要：由于信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作的不科學(xué)性不合理性，為此我們已經(jīng)付出了極大的代價(jià)，迎來了一次又一次的信訪洪峰。如果我們還是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)重視信訪這種非法治化的解決社會(huì)矛盾的手段，甚至企圖用立法來強(qiáng)化信訪的這種功能，那么我們將不得不繼續(xù)品嘗破壞法治所帶來的惡果。執(zhí)政者預(yù)期的社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)非但沒有實(shí)現(xiàn)，反而陷入一種更為可怕的惡性循環(huán)之中。從國(guó)家制度建設(shè)的宏觀層面，整合資源，調(diào)整機(jī)構(gòu)，把信訪局法制局司法局綜治辦等機(jī)構(gòu)合并成一個(gè)部門，形成大司法行政理念的格局，將信訪問題納入國(guó)家正常的法制軌道內(nèi)妥然解決，打破目前信訪案件惡性循環(huán)的鏈條，進(jìn)而建立起長(zhǎng)治久安的社會(huì)矛盾處理體系，才是解決信訪問題的根本出路所在。
關(guān)鍵詞：信訪 司法 改革 法治
應(yīng)當(dāng)說，信訪在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，作為解決社會(huì)矛盾的一種有效手段發(fā)揮了較好的作用。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，國(guó)家民主法治建設(shè)的推進(jìn)，這種司法架構(gòu)外體外循環(huán)的方式解決社會(huì)矛盾的渠道其缺陷已越來越突現(xiàn)出來。資料表明，2000年全國(guó)縣級(jí)以上三級(jí)信訪部門受理的群眾信訪總量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全國(guó)縣以上信訪部門受理的群眾集體上訪批次和人次分別是第四次全國(guó)信訪工作會(huì)議前13年的2.06倍和2.75倍。為此，我們要從樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要性和緊迫性的戰(zhàn)略高度，轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式提高執(zhí)政能力和水平的現(xiàn)實(shí)需要來正確認(rèn)識(shí)和處理當(dāng)前復(fù)雜的信訪現(xiàn)象。
一、信訪運(yùn)作及與之相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置的不科學(xué)性不合理性是形成信訪案件居高不下的直接的根本的原因
信訪總量居高不下的原因固然同我國(guó)社會(huì)處在轉(zhuǎn)型時(shí)期有關(guān)，但信訪運(yùn)作的不規(guī)范性及體制設(shè)置本身的不合理性是導(dǎo)致目前信訪洪峰及無序信訪這種不正�，F(xiàn)象的最直接最根本的原因。換句話說，轉(zhuǎn)型時(shí)期固然有大量的社會(huì)矛盾，但通過合理的制度和體制安排，這種社會(huì)矛盾完全可以而且必須在國(guó)家法制的框架內(nèi)妥善解決 。在目前，尤其要找出信訪的癥結(jié)所在，以便對(duì)準(zhǔn)下藥。
（一）信訪機(jī)構(gòu)運(yùn)作的不規(guī)范性是導(dǎo)致目前信訪潮現(xiàn)象的直接原因。實(shí)踐中絕大多數(shù)信訪通過批轉(zhuǎn)督解決，其中部份通過直接協(xié)調(diào)處理。這樣就會(huì)有二種結(jié)果，一是滿足了來信來訪者的要求，最終予以解決，信訪得以平息。二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能滿足信訪者的要求，最終無法得到解決，信訪還是如故。但通過信訪這種非法治化的手段解決社會(huì)矛盾，無論其結(jié)果是否得到真正解決，其對(duì)制度建設(shè)的效果是極為消極的。
一是在信訪件中，滿足了來信來訪者的要求，最終得到了解決。這里有二種情形，第一種情形是，來信來訪者反映的合情合理合法，問題得以解決。第二種情形是來信來訪反映的不合情不合理不合法，或者部份合情合理合法，卻提出了過高的非份的要求，在“化錢買平安”、“穩(wěn)定壓倒一切”的口號(hào)下，通過領(lǐng)導(dǎo)包案處理信訪大要案責(zé)任制、信訪工作量化考評(píng)制度、信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度等形式，以明顯違反現(xiàn)行法律的規(guī)定為代價(jià)來滿足其非份的要求，從而達(dá)到息訪的效果。顯然第一種情形完全可以通過正常的行政法制監(jiān)督、司法救濟(jì)等方式予以解決，沒有必要疊屋架床，另立信訪機(jī)構(gòu)。至于第二種情形，其危害性更大，它直接視法律為兒戲，使法制在社會(huì)生活中的權(quán)威和尊嚴(yán)喪失殆盡。
二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能滿足信訪者的要求，最終無法得到解決。這類情況也占有相當(dāng)一部份，如果缺乏專業(yè)接待的水準(zhǔn)，很容易造成信訪者與黨和政府產(chǎn)生對(duì)立情緒。實(shí)踐中常會(huì)碰到這樣的接待場(chǎng)面。一是由于缺乏專業(yè)知識(shí)，大講官話套話，環(huán)顧左右而言它。有的接待者就來信來訪的具體問題不談，而大談特談一些放之四海而皆準(zhǔn)的真理，如“應(yīng)該解決的我們馬上解決”、“一時(shí)難以解決的我們創(chuàng)造條件努力解決”等等不一而足，來信來訪者本來就缺乏同政府部門打交道的經(jīng)驗(yàn)，而且往往從經(jīng)驗(yàn)的實(shí)體公正的理念來判斷事物，既然來上訪他自己就認(rèn)為事情是有冤屈的，于是本來依法無法解決的問題便寄予了很高的期望。二是由于缺乏專業(yè)知識(shí)的了解，聽了一面之詞，對(duì)信訪問題進(jìn)行不適當(dāng)?shù)谋響B(tài)甚至承諾，使問題更加復(fù)雜化。如有的信訪問題根本不屬于法院主管范圍或者技術(shù)上根本無法進(jìn)行訴訟，信訪接待者告訴來訪者通過訴訟解決。最后法院不受理或駁回，弄得無論是法院還是接待者自己都十分被動(dòng)，而信訪還是解決不了。這樣反復(fù)幾次后，少數(shù)來信來訪者摸索出了經(jīng)驗(yàn)，或者采取越級(jí)上訪的辦法，給地方政府施壓，或者采取更加激烈對(duì)抗的方法，不達(dá)目的不罷休。隨著時(shí)間的推移，這類信訪轉(zhuǎn)變成老大難信訪，于是在化錢買平安的理念指導(dǎo)下，最終以迎合來訪者不合理的要求為代價(jià)得以平息，納入了上面所述的第二種情形。
從上面的分析可知，由于處理信訪問題的指導(dǎo)思想出現(xiàn)了偏差，違背了當(dāng)時(shí)設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)的初衷，把信訪工作當(dāng)作了穩(wěn)定工作的總指揮部，面對(duì)大量的群體信訪或矛盾激化的各類個(gè)體信訪，上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，相當(dāng)一部分基層信訪問題的處理中不得已采取強(qiáng)壓、妥協(xié)、哄騙等法治以外甚至違法的方法。然而更大的悲劇在于這種現(xiàn)狀已形成惡性循環(huán)，即通過個(gè)案的解決，輿論的宣傳，使大量的社會(huì)矛盾涌向信訪渠道，不少信訪者為了達(dá)到目的，在每年的“兩會(huì)”期間進(jìn)行擇機(jī)信訪，重復(fù)訪越級(jí)訪集體訪愈演愈烈。這個(gè)惡性循環(huán)象滾雪球一樣，越滾越大，已經(jīng)成為當(dāng)前影響社會(huì)政治穩(wěn)定的一個(gè)突出因素，使更多人寧信訪而不信法。
（二）包括信訪機(jī)構(gòu)在內(nèi)的司法行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的不科學(xué)性是產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根本原因。正如國(guó)家信訪局局長(zhǎng)周占順?biāo)f的那樣，目前大量的群眾信訪特別是群眾集體訪反映的問題中80%以上有道理或有一定實(shí)際困難和應(yīng)予解決的，80%以上可以通過各級(jí)黨委政府的努力加以解決的，80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題，然而問題的關(guān)鍵在于這一切應(yīng)該控制在國(guó)家法制平臺(tái)內(nèi)有效地予以解決，而絕不能讓這種社會(huì)矛盾形成目前的信訪潮。面對(duì)著一浪高過一浪的信訪潮現(xiàn)象，我們不得不去認(rèn)真反思這種充滿了悖論和矛盾的信訪制度安排，可以這么說，我國(guó)社會(huì)矛盾疏導(dǎo)機(jī)制結(jié)構(gòu)設(shè)置的的不科學(xué)性尤其是政府司法行政運(yùn)作系統(tǒng)的斷裂和缺乏協(xié)調(diào)，才造成目前信訪居高不下的一個(gè)根本原因。
一是在宏觀決策層面缺乏政府司法行政的指導(dǎo)。盡管我們把信訪矛盾的出現(xiàn)歸責(zé)為新舊體制的轉(zhuǎn)軌、利益格局、體制和制度的缺陷及政府工作人員素質(zhì)等諸多因素，但所有這些因素本身一般不能直接引起信訪，信訪現(xiàn)象之所以發(fā)生，從管理的角度看，主要還是出在公共決策沒有充分考慮到上述的諸多因素。因此只要我們牢牢抓住政府決策這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就有可能大大減少信訪發(fā)生的概率。如涉及企業(yè)改制的許多信訪問題的發(fā)生，不少是源于改制規(guī)范性文件的失誤，而規(guī)范性文件的失誤，一個(gè)重要環(huán)節(jié)是改制文件的法律非訴分析這一決策環(huán)節(jié)沒有到位。這在當(dāng)前信訪中占有相當(dāng)一部份。當(dāng)然在法律法規(guī)沒有完善的情況下，探索過程中的失誤甚至失敗是難免的，我們不能夠以現(xiàn)在的眼光來苛求前人。但在法律法規(guī)日益健全的今天，決策的科學(xué)化民主化的問題越來越突出，特別是當(dāng)前以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革，已經(jīng)直接觸及了某些政府部門的利益調(diào)整，以及中央與地方的利益關(guān)系，使改革更具復(fù)雜性和艱巨性。往往是不同的階層不同的人們對(duì)同一事情會(huì)持不同的甚至完全相反的意見和看法，這里的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)只有而且只能是法律。如果我們繼續(xù)延用原來的一種決策模式，仍然不建立具有超脫部門利益和相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)政府改革的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)（盡管各地成立政策研究室、體改委、法制局等機(jī)構(gòu)，但以目前人力資源緊缺的現(xiàn)實(shí)、轉(zhuǎn)型時(shí)期法律的復(fù)雜性等情況看，這種分設(shè)的機(jī)構(gòu)是很難完全真正發(fā)揮其職能作用的，在縣市級(jí)更是如此），去強(qiáng)化決策的非訴法律可行性分析，那么由于決策失誤而引起的社會(huì)矛盾還將不斷發(fā)生，甚至比過去更為嚴(yán)重，這種原因引發(fā)的往往表現(xiàn)為集體訪現(xiàn)象。
二是在微觀操作面缺乏政府司法行政事務(wù)管理的協(xié)調(diào)。政府對(duì)公共事務(wù)的管理，在某種程度上是一種協(xié)作管理的過程。這就要求政府全面開放公共事務(wù)的治理邊界，政府以對(duì)話、商談、合作的方式，以真誠(chéng)、正確、合理的態(tài)度建立與非政府組織和公民社會(huì)的合作伙伴關(guān)系。誰來監(jiān)督和保證這些技術(shù)性非常強(qiáng)的公共行政事務(wù)規(guī)范操作？例如，國(guó)家把審判作為解決社會(huì)矛盾的最后平臺(tái)，然而糾紛一方當(dāng)事人往往要到各政府部門收集證據(jù)材料，在處理公眾知情權(quán)和企業(yè)個(gè)人隱私權(quán)商業(yè)秘密的關(guān)系上，各部門以各自的理解為標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至以同一崗位的不同公務(wù)員理解為標(biāo)準(zhǔn)，往往以涉及到商業(yè)秘密個(gè)人隱私等理由拒絕查詢。更有一些機(jī)關(guān)檔案管理混亂，難以查詢，有的甚至將檔案資料遺失，致使訴訟難以進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，木桶容量的大小不是取決于組成木桶最高的那塊木板，而是取決于最低的一塊木板的高度。國(guó)家制度規(guī)定的最好，如果其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，那么制度的規(guī)定就打了折扣，甚至根本無法執(zhí)行。由于在微觀操作面政府行政管理和協(xié)調(diào)的缺失，在立法、行政、司法內(nèi)部及其相互之間，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等政府公共職能行使上出現(xiàn)了不少法律和制度銜接的障礙和漏洞，由于這種原因引發(fā)的信訪在當(dāng)前信訪中也占相當(dāng)大的比例，其表現(xiàn)形式往往為個(gè)體訪。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，如果我們沒有象標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)監(jiān)督局這樣的機(jī)構(gòu)，在食品藥品、汽車配件等涉及公共安全產(chǎn)品的生產(chǎn)消費(fèi)領(lǐng)域出臺(tái)國(guó)家強(qiáng)制認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，那么社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn)系統(tǒng)將是無法想像的。同樣道理，在當(dāng)今信息社會(huì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景中，國(guó)家管理活動(dòng)如果沒有一個(gè)強(qiáng)有力的管理部門對(duì)政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面進(jìn)行有效的管理，我們也很難想象整個(gè)社會(huì)的管理活動(dòng)會(huì)井然有序有條不紊的展開。在我國(guó)由于司法行政職能的人為割裂，將司法行政系統(tǒng)拆分為目前的司法、信訪、綜治等多個(gè)機(jī)構(gòu)，造成部門林立，人員雍腫，職責(zé)交叉，互相推諉。這方面法制健全的國(guó)家的機(jī)構(gòu)設(shè)置給我們很大的啟示，美國(guó)司法部就相當(dāng)于我們的信訪局、法制局、司法局、甚至包括公安、檢察（除反貪職能外），美國(guó)司法部長(zhǎng)兼聯(lián)邦總檢察院長(zhǎng)，也是聯(lián)邦政府的法律事務(wù)首腦，充當(dāng)總統(tǒng)和政府行政部門首長(zhǎng)的法律顧問，還管理和監(jiān)督聯(lián)邦警察系統(tǒng)。法制健全的國(guó)家其司法行政機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然不盡相同，但有一點(diǎn)是共同的，那就是司法行政表現(xiàn)出高度的統(tǒng)一性。畢竟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有其規(guī)律性的東西，誰違反了這種規(guī)律，誰必將為之付出高額的代價(jià)和成本。目前國(guó)內(nèi)由于缺乏一個(gè)完整統(tǒng)一的司法行政系統(tǒng)，在政府宏觀決策面缺乏指導(dǎo)性，在政府微觀操作面缺乏協(xié)調(diào)性，因之引發(fā)了大量的社會(huì)矛盾。在這些矛盾的解決過程中，一方面表現(xiàn)為正常的現(xiàn)有設(shè)置的司法行政資源大量閑置，無所事事，而另一方面大量的社會(huì)矛盾涌向信訪渠道，形成一浪高過一浪的信訪潮，這種反差十分明顯的現(xiàn)象，對(duì)現(xiàn)代法治的建設(shè)構(gòu)成毀滅性的沖擊。
二、整合資源，調(diào)整機(jī)構(gòu)，將信訪問題的處理納入正常的法制化軌道
從上面分析我們不難看出，目前信訪這種無序狀態(tài)同機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作的不科學(xué)不合理有著直接的聯(lián)系，在很大程度上是源于多年來中國(guó)社會(huì)社會(huì)矛盾處理的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性矛盾的積累。因此從國(guó)家制度建設(shè)的宏觀層面，重新估價(jià)信訪的價(jià)值，整合職能，調(diào)整機(jī)構(gòu)，在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中重塑紓緩社會(huì)矛盾的通道，進(jìn)而建立起社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制是擺在中國(guó)社會(huì)面前一項(xiàng)迫在眉睫的任務(wù)。具體地說，就是在縣市級(jí)將信訪局法制局司法局以及綜治、研究中心等機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)（這樣的機(jī)構(gòu)調(diào)整在現(xiàn)有的法律框架下有比較充分的法理依據(jù)，同現(xiàn)行法律不發(fā)生大的沖突，當(dāng)然更大的司法行政體制改革有賴整個(gè)司法體制改革的推進(jìn)以及對(duì)憲法法律的修改），同時(shí)設(shè)立公職律師事務(wù)所，形成統(tǒng)一完整的政府司法行政構(gòu)架，對(duì)信訪問題實(shí)行標(biāo)本兼治，從而建立起社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效管理機(jī)制。
（一）有利于將大量信訪問題引向法制化解決軌道，充分發(fā)揮法律規(guī)范的引導(dǎo)預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)作用。在平時(shí)的工作中，絕大多數(shù)信訪矛盾往往通過人民調(diào)解、行政執(zhí)法以及訴訟等在法制的框架內(nèi)能夠得到妥善解決。然而，信訪渠道解決社會(huì)矛盾既不要訴訟費(fèi)，又不要代理費(fèi)，甚至可以滿足其不合法不合理不合情的要求。根據(jù)“二者相較取其輕”的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的原理，實(shí)踐中即使可以通過法律訴訟渠道解決，信訪當(dāng)事人也寧愿選擇信訪而不愿意進(jìn)行訴訟。為此，在現(xiàn)階段，我們可以降低法律援助門檻，擴(kuò)大援助范圍，除向來訪者包括由非公權(quán)原因引起的社會(huì)矛盾引發(fā)的信訪者提供法律咨詢、人民調(diào)解（廣義上也是法律援助）外，直至免費(fèi)為其訴訟，減緩免交訴訟費(fèi)，把信訪問題引導(dǎo)到正常的司法框架內(nèi)解決。與其化錢買平安在個(gè)案上，不如化錢買平安在制度建設(shè)上，同樣是化錢買平安二者的社會(huì)效果完全不同。后者可以發(fā)揮法律的規(guī)范作用，即可以將對(duì)已發(fā)生、即將發(fā)生或?qū)硪l(fā)生的社會(huì)事件和行為引導(dǎo)到司法渠道，可以對(duì)已發(fā)生或即將發(fā)生、將來要發(fā)生的社會(huì)事件和行為的處理結(jié)果進(jìn)行預(yù)測(cè)，可以對(duì)已發(fā)生或即將發(fā)生、將來要發(fā)生的社會(huì)事件和行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而將社會(huì)矛盾處理進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，切斷信訪案件的惡性循環(huán)。
（二）有利于對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行可行性分析，促進(jìn)決策的科學(xué)化民主化法制化專業(yè)化。許多信訪案件的源頭出在規(guī)范性文件的紕漏上，加強(qiáng)政府決策的法律可行性分析從源頭上防止信訪現(xiàn)象發(fā)生已經(jīng)顯得越來越重要。首先，這是適應(yīng)法律本身的復(fù)雜性需要。在某種意義上說，行政法律關(guān)系比起民事法律關(guān)系刑事法律關(guān)系更加復(fù)雜。歷史上的德國(guó)曾經(jīng)集大量專家學(xué)者希望制訂一部大而全的行政法，最終因技術(shù)難度太大或者說技術(shù)上根本不可行而流產(chǎn)。我國(guó)轉(zhuǎn)型期的法律問題比起法制健全的國(guó)家更是復(fù)雜的多，從五十年年代的生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造到目前以建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為目的的改革，二者幾乎相向而行，這就決定了我國(guó)法律關(guān)系的極其復(fù)雜性。其次是由于操作技術(shù)上的需要。由于社會(huì)的發(fā)展、新科技的發(fā)現(xiàn)、人們認(rèn)識(shí)能力的限制，立法根本不可能窮盡現(xiàn)實(shí)生活中的所有現(xiàn)象，尤其在行政法領(lǐng)域更是如此，在通常情況下行政法的不完善處往往需要出現(xiàn)類似的個(gè)案后才能發(fā)現(xiàn)。因此信訪個(gè)案中隱藏著豐富的信息，在政府規(guī)范性文件的制訂修改中要善于利用這種信訪資源。三是社會(huì)管理的現(xiàn)狀需要。由于我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍沒有政務(wù)和業(yè)務(wù)類之分，許多優(yōu)秀的業(yè)務(wù)類公務(wù)員往往提拔到政務(wù)類的行政領(lǐng)導(dǎo)崗位，隨著政府的換屆而變動(dòng)其工作崗位，新來的同志又有一個(gè)熟悉業(yè)務(wù)的過程，這樣換屆以后很容易造成業(yè)務(wù)的斷層，因而引起決策的失誤，因此建立和培養(yǎng)這樣一支專業(yè)的法律知囊團(tuán)隊(duì)伍在當(dāng)前政府工作中已顯得十分迫切。然而在縣市級(jí)政府法律專業(yè)人才資源緊缺，而有限的法律資源又分布在司法法制信訪等不同機(jī)構(gòu)，法制機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件的審查囿于人力條件的限制，往往是心有余而力不足。將信訪法制司法機(jī)構(gòu)合并，正好能夠彌補(bǔ)目前體制和機(jī)制上的不足，達(dá)到人才互補(bǔ)，資源共享，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，從而促進(jìn)決策的科學(xué)化民主化法制化專業(yè)化及公共政策的穩(wěn)定性連續(xù)性，提高政府的執(zhí)政能力和水平。
（三）有利于正確區(qū)分上下級(jí)政府的職責(zé)，規(guī)范政府的行政行為。不少越級(jí)信訪涉及到土地征用、房屋拆遷，缺少司法救濟(jì)渠道。而到上級(jí)政府上訪后，往往以“誰家兒子誰家抱”、“誰主管誰負(fù)責(zé)”的理由要求下級(jí)政府千方百計(jì)去領(lǐng)回。其實(shí)上下級(jí)政府的職責(zé)和權(quán)限都是有法律明確規(guī)定的，下級(jí)政府和上級(jí)政府都必須依法行使權(quán)力。對(duì)于司法救濟(jì)渠道沒有暢開的信訪，上級(jí)政府可以建立起聽證或復(fù)議這樣的程序，對(duì)于下級(jí)政府作出的決定，如果符合法律法規(guī)的，予以維持。如果違反法律法規(guī)的，予以撤銷。對(duì)于部份正確部份錯(cuò)誤的決定，予以撤銷錯(cuò)誤的部份維持正確部份。對(duì)于錯(cuò)誤部份或者要求下級(jí)政府重新作出決定，或依法徑行作出決定。同時(shí)對(duì)處置失當(dāng)、決策失誤、甚至違法亂紀(jì)、激化社會(huì)矛盾的官員移交至相關(guān)部門予以懲處。這樣既維護(hù)了下級(jí)政府的威信，又加大了對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督力度。目前上級(jí)信訪機(jī)構(gòu)在人力資源及機(jī)構(gòu)設(shè)置上這樣操作有很大難處，如果大司法框架建立后，這類操作在法律上具有一定的可行性的，并且可以進(jìn)行類似香港那樣的申訴專員制度的探索。
（四）有利于實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，加快和推進(jìn)我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程。以公共服務(wù)為目標(biāo)的政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革，標(biāo)志著中國(guó)的改革進(jìn)入關(guān)鍵的最后攻堅(jiān)階段，為此提出了責(zé)任政府、有限政府、透明政府、效率政府、誠(chéng)信政府等一系列法制政府理念，然而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有很強(qiáng)的操作技術(shù)性要求。如追求責(zé)任政府的目標(biāo)時(shí)必然要求做到 “執(zhí)法有依據(jù)、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償” ，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，然而實(shí)踐中即使象最基本的官員問責(zé)制也缺乏一系列可操作性的具體規(guī)定，如問什么事的責(zé)？問哪個(gè)官員的責(zé)？由誰來問責(zé)？以什么程序問責(zé)？在建立有限政府的過程中，政府權(quán)力來自于人民通過法律的授予，在法律授權(quán)的同時(shí)也規(guī)定了權(quán)力的界限，政府只有在法律的權(quán)限內(nèi)才能獲得行為的合法性。為此當(dāng)前政府所要解決的一個(gè)重要問題是必須建立起公共財(cái)政體系，各級(jí)財(cái)政退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的投資，改變政府對(duì)土地、貨幣等重要生產(chǎn)要素的供給過多干秩，防止政府與民爭(zhēng)利，然而我們?nèi)鄙傧嚓P(guān)的制度配套。透明政府的要求是政府的行為具有明確性和可預(yù)測(cè)性。政府信息除涉及國(guó)家秘密和依法受保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)公開，必須依法保障行政相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)，把公開作為監(jiān)督政府行為、杜絕腐敗和保障社會(huì)公平的手段。這就要求各級(jí)政府建立新聞發(fā)言人制度，完善信息披露制度和新聞發(fā)布制度，建立電子政府和實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公，實(shí)現(xiàn)陽光政府。另外如效率政府誠(chéng)信政府等所有這一切理念的提出，都涉及到大量的社會(huì)管理事務(wù)，都有一個(gè)扎扎實(shí)實(shí)的決策、實(shí)施和監(jiān)督過程，急需要有一個(gè)超脫部門利益和相對(duì)獨(dú)立的宏觀改革的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，以確保政府轉(zhuǎn)型與市場(chǎng)化改革、宏觀政治經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)在一致性。目前由經(jīng)濟(jì)學(xué)家郎咸平引發(fā)的國(guó)企如何改革的大爭(zhēng)論，有人把問題歸結(jié)為中國(guó)法學(xué)家在國(guó)企改革中缺場(chǎng)，在筆者看來，與其說是法學(xué)家的缺場(chǎng)，不如說是司法行政的缺位，即產(chǎn)權(quán)制度改革缺少制度平臺(tái)及嚴(yán)格的行政法制監(jiān)督。假如我們已經(jīng)建立起了在大司法理念下司法行政機(jī)構(gòu)，那么我們既能夠從信訪行政復(fù)議等渠道聽取行政相對(duì)人利害關(guān)系人的意見，又能夠考慮到政府部門的行政需要，通過聽證這樣的決策平臺(tái)，從而讓政府做那些應(yīng)該做做得了做得好的事情，防止行政權(quán)的越位錯(cuò)位失位。尤其是在我國(guó)不象國(guó)外法制健全的國(guó)家，具有法律背景的政務(wù)員資源稀缺的行政環(huán)境中，高規(guī)格配備這種機(jī)構(gòu)強(qiáng)化這種職能顯得更加必要。正如審計(jì)工作運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)手段，去規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)管理一樣，司法行政運(yùn)用法律手段，去規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)作。所有這一切都是以專業(yè)化的技術(shù)手段為基礎(chǔ)，對(duì)政府違規(guī)行為進(jìn)行約束和預(yù)防，從而使政府各個(gè)部門自覺不自覺地是對(duì)現(xiàn)代政治規(guī)則的認(rèn)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，加快和推進(jìn)我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程。
（五）有利于司法公正 ，增強(qiáng)司法的公信力。司法公正是社會(huì)公正的最后一道防線，司法不公將導(dǎo)致人們對(duì)整個(gè)社會(huì)失去信心，直接威脅到整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信基礎(chǔ)。然而司法公正已越來越引起人們的質(zhì)疑。目前信訪案件中占相當(dāng)一部份是由對(duì)司法運(yùn)作的不信任而引起的，且這種不信任度具有社會(huì)化趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在不服民事刑事案件的判決裁定向信訪渠道進(jìn)行申訴。從這些信訪案件的情況分析來看，一種是司法公正與外部評(píng)價(jià)的不對(duì)稱性所致，另一種情況的確是由于司法腐敗引起的。公職律師代理參與將對(duì)案件當(dāng)事人的寧人息訴起到非常明顯的作用。首先，它有利于對(duì)司法公正與外部評(píng)價(jià)的不對(duì)稱性的糾偏，解決司法腐敗的程度被過分夸大的現(xiàn)象。眾所周知，有不少代理人在代理過程中不盡力、不盡責(zé)、撈取不當(dāng)利益，為攬案件拍胸脯打保膘，敗訴后將原因以及當(dāng)事人的不當(dāng)指責(zé)均歸結(jié)為司法腐敗這一黑洞。由于當(dāng)事人往往從實(shí)體公正的角度來判斷司法是否公正，而司法公正恰恰相反追求的是程序公正的理念，從程序公正中達(dá)到實(shí)體公正。一部份信訪者由于受誤導(dǎo)后無法接受案件的結(jié)果（有的沒有請(qǐng)專業(yè)律師出庭，由于技術(shù)原因敗訴），就到處上訪，有的甚至自殺或者鋌而走險(xiǎn)，釀成惡性案件。公職律師對(duì)這類案件實(shí)施法律援助后，沒有利益關(guān)系的驅(qū)動(dòng)，預(yù)先告之其訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)采取非訴和解、訴訟調(diào)解的方式結(jié)案，即使不能調(diào)解和解，判決結(jié)果當(dāng)事人也有心理準(zhǔn)備，不致于事后上訪，或采取極端行為（美國(guó)法律從考慮程序公正出發(fā)，規(guī)定特定案件的當(dāng)事人或達(dá)到一定標(biāo)的的民事案件在庭審中沒有請(qǐng)律師的，國(guó)家提供法律援助）。其次，可以制衡法官的自由裁量權(quán)，有利于司法公正。由于國(guó)家司法改革整體方案遲遲沒有啟動(dòng)，一方面法院的地方化行政化傾向影響了司法的獨(dú)立，而另一方面過大的自由裁量空間缺少象判例法陪審團(tuán)制度那樣對(duì)法官事實(shí)認(rèn)定及法律適用的有效的規(guī)則制衡，加上一些司法人員自身素質(zhì)不高，這為司法腐敗留下制度、體制和人為因素的缺陷。公職律師參與訴訟，對(duì)于制衡法官的自由裁量權(quán)，糾正司法專權(quán)，確保司法公正起到非常明顯的效果。因?yàn)樯鐣?huì)律師要考慮今后的生存，以后案件還要看手握著巨大自由裁量權(quán)的法官的眼色，而公職律師無后顧之憂，更何況有行政資源作為其后盾，在庭審中完全可以據(jù)理力爭(zhēng)，就會(huì)達(dá)到辯護(hù)和代理制度設(shè)計(jì)的效果，彌補(bǔ)了由于自由裁量權(quán)缺乏有效規(guī)則制衡的審判漏洞。當(dāng)然最終的司法獨(dú)立和司法公正有賴于國(guó)家司法改革的全面推進(jìn)。
（六）有利于溝通民意，建立和諧的社會(huì)。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是一項(xiàng)前無古人，后無來者的事業(yè)，有許多事情都是摸著石子過河，在企業(yè)轉(zhuǎn)制、社會(huì)保障制度改革、土地征用、房屋拆遷，我們交了不少學(xué)費(fèi)。隨著法制的不斷健全，特別是新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出科學(xué)發(fā)展觀正確的政績(jī)觀，大力推行親民政策，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的全面持續(xù)可協(xié)調(diào)的發(fā)展，產(chǎn)生新的同類型的社會(huì)矛盾的概率已經(jīng)越來越少。但我們一定要處理好涉及到歷史遺留問題信訪，要自覺運(yùn)用公共選擇的決策理論，發(fā)揮普法宣傳的作用，把圍繞社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題作為普法工作的重點(diǎn)，鼓勵(lì)涉及各方利益的公共政策的內(nèi)部辯論和公開討論，增加新聞?shì)浾搶?duì)公共政策討論報(bào)道的透明度，讓政府的公共決策更加透明更加理性，更讓社會(huì)接受和理解。在具體的操作上，可以讓一部份社會(huì)遺留問題通過行政聽證程序去解決，把個(gè)別的纏訪戶通過法院的司法鑒別程序進(jìn)行定性，列入名冊(cè)，各級(jí)政府部門不再接待登記受理。對(duì)一些特殊群體，允許其以法律允許的方式通過集會(huì)示威等方式渲泄。確立大司法行政后，通過律師管理、行政復(fù)議、參與規(guī)范性文件審查等形式，有利于建立和健全這樣一個(gè)公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的平臺(tái)，以便加強(qiáng)構(gòu)通，增進(jìn)信任，促進(jìn)社會(huì)的和諧和安定。
三、樹立正確的理念，澄清錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)政府的公信力
處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展，社會(huì)在急劇變化，政府也在急劇轉(zhuǎn)變，我們的執(zhí)政能力取決于我們的執(zhí)政方式是否能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。時(shí)代變了，世界變了，我們?cè)谛旁L問題的處理上，觀念和思想認(rèn)識(shí)必須轉(zhuǎn)變，不能仍然習(xí)慣于延截計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一些做法，把自己扮成全知全能型的政府。因此樹立正確的理念，糾正一些錯(cuò)誤的做法，增強(qiáng)政府的公信力在當(dāng)前信訪處理中尤其顯得必要。
一是要建立和完善各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)信訪接待制度。在縣市級(jí)政府中要大力推廣領(lǐng)導(dǎo)信訪接待制度，實(shí)踐證明這是解決信訪矛盾行之有效的辦法。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我市1999至2000年二年中領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日共接待來訪群眾901批次1923人次，批轉(zhuǎn)的信訪件特別是一些長(zhǎng)期以來的疑難信訪纏訪件百分之九十以上得到妥善解決。今后要進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)信訪制度，要推行領(lǐng)導(dǎo)下訪、約訪、回訪等辦法,以掌握信訪動(dòng)態(tài),及時(shí)化解信訪矛盾。同時(shí)要盡量減少違反行政層級(jí)管理采取領(lǐng)導(dǎo)直接協(xié)調(diào)處理信訪的做法，領(lǐng)導(dǎo)接待信訪的出發(fā)點(diǎn)并不是直接處理，不是把下級(jí)的業(yè)務(wù)包攬到自己身上來，而是通過接待這種形式進(jìn)行決策跟蹤反饋，發(fā)現(xiàn)行政過錯(cuò)失責(zé)甚至違法亂紀(jì)的人和事予以責(zé)任追究。
二是注重社會(huì)管理的整體成本。在社會(huì)管理領(lǐng)域，往往出現(xiàn)這種情況，正確的理論，在解決個(gè)別問題時(shí)，效果可能并不理想，而錯(cuò)誤的理論，可能在個(gè)案處理時(shí)效果比較好。依法解決信訪，就個(gè)案的效果可能并不理想，但社會(huì)總體效果好。找的機(jī)關(guān)越高、找的領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別越高、來的信訪次數(shù)越多，信訪問題越有可能得到解決。因?yàn)闄C(jī)關(guān)高領(lǐng)導(dǎo)高能夠調(diào)動(dòng)的社會(huì)資源就越多。如某市處理一起信訪，縣信訪協(xié)調(diào)賠2萬元，來訪者到市、省信訪部門上訪后賠償費(fèi)不斷上升，跳了二次天安門后賠償及各類補(bǔ)償高達(dá)十來萬元。本來這種信訪完全可以通過正常的司法途經(jīng)解決，賠償款大約2萬元左右。最后信訪雖然平息了，但社會(huì)管理成本的損失簡(jiǎn)直無法估量。所以不能以個(gè)案的成本來衡量信訪效果，必須以社會(huì)總體的管理成本來考量信訪成本。
三是樹立政府公信力。 極少數(shù)信訪人吃準(zhǔn)了政府要穩(wěn)定的“軟肋”，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的手段在實(shí)踐中屢試不爽，并為更多的信訪人所效仿，帶來了不少社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。這實(shí)際上是政府在處理訪信訪問題上的誠(chéng)信缺失，進(jìn)而影響到其對(duì)社會(huì)的管理，我們已為此付出了極高的代價(jià)。今后要增強(qiáng)政務(wù)的透明公開工作，要通過建立政府網(wǎng)站、建立新聞發(fā)言人制度、設(shè)立專門負(fù)責(zé)接待百姓的查閱、咨詢信息公開機(jī)構(gòu)等方式，提高政府的公關(guān)能力。政府處理任何事情必須以事實(shí)為依據(jù)以法律為準(zhǔn)繩，不能失信于民，說一絕不是二，避免出爾反爾。不能讓會(huì)叫的孩子多吃奶的現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)于老實(shí)的不能吃虧，會(huì)吵會(huì)鬧的不能使其占便宜。要維護(hù)政府的信譽(yù)，樹立政府坦率、坦白、坦然的品質(zhì)，重塑政府的公信力。
四是要樹立程序公正的理念。中國(guó)封建社會(huì)中的擊鼓鳴冤、攔轎告狀等清官情結(jié)在一部分上訪群眾上表現(xiàn)出來不難理解，但二十一世紀(jì)的今天，不少信訪干部還是抱著實(shí)體公正的理念來處理社會(huì)矛盾，這實(shí)在令人非夷所思�，F(xiàn)代法治決不是“日斷陽事、夜斷陰事”包青天，在當(dāng)前信訪中有相當(dāng)一部份信訪是剪不斷理還亂的復(fù)雜信訪，信訪的客觀事實(shí)是很難查清的或者說根本無法查清的。如某縣涉及到一起農(nóng)村村級(jí)財(cái)務(wù)的集體上訪，前后15年時(shí)間三屆政府組成了五個(gè)由市委市政府牽頭的聯(lián)合調(diào)查組，調(diào)查不能說是不認(rèn)真，但對(duì)調(diào)查結(jié)論信訪群眾還是不滿意，指責(zé)信訪部門官官相護(hù)。法律事實(shí)和法律適用的不確定性規(guī)律，在法學(xué)中已經(jīng)是沒有爭(zhēng)論的常識(shí)，許多事實(shí)的認(rèn)定完全是依據(jù)舉證責(zé)任的分配推定、自由心證的方法來確定，事實(shí)清楚證據(jù)充分確足等實(shí)體公證的理念早已為現(xiàn)代司法所摒棄，因?yàn)槲覀兏緹o法回復(fù)到事情的原始狀態(tài)，由于受人的認(rèn)識(shí)能力的限制，許多時(shí)候我們只能對(duì)過去的法律事件和行為作出或然性的判斷。如果我們還是抱著實(shí)體公正的錯(cuò)誤理念在處理信訪，就難怪信訪群眾對(duì)調(diào)查結(jié)果挑剔、不信任了。我們應(yīng)該捫心自問，在信訪問題的處理中，理念是否正確？?jī)?nèi)心深處有否清官情結(jié)在作怪？例如，剛才列舉的關(guān)于村級(jí)財(cái)務(wù)的信訪案例，如果運(yùn)用程序公正的理念來處理，即以偵查中心的司法觀轉(zhuǎn)向?qū)徟兄行牡乃痉ㄓ^、從查明事實(shí)的辦案觀轉(zhuǎn)向證明事實(shí)的辦案觀、從偏重證明力的自然證據(jù)觀轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)可采性的社會(huì)證據(jù)觀這樣的理念，讓信訪案件去接受公開的行政聽證、訴訟檢驗(yàn)，效果可能完全不一樣。否則政府無論怎樣努力去做，其結(jié)果一定是吃力不討好。
五是要尊重社會(huì)科學(xué)。前不久中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作的意見》中，提出了三個(gè)同等重要即哲學(xué)社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)同樣重要，培養(yǎng)高水平的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)家與培養(yǎng)高水平的自然科學(xué)家同樣重要，提高全民族的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)素質(zhì)與提高全民族的自然科學(xué)素質(zhì)同樣重要。在信訪問題的處理上同樣要尊重科學(xué)，尊重人才，尊重法學(xué)社會(huì)科學(xué)的研究成果，自覺把法學(xué)社會(huì)科學(xué)的優(yōu)秀成果運(yùn)用到信訪工作中去，切忌經(jīng)驗(yàn)主義教條主義。要加強(qiáng)對(duì)信訪問題的研究，要充分發(fā)揮法學(xué)在解決信訪問題中的作用，把事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安的信訪現(xiàn)象列入社會(huì)科學(xué)的重點(diǎn)課題，組織專門力量進(jìn)行攻關(guān)。加大人才培養(yǎng)的力度，加大資金投入，對(duì)有關(guān)信訪問題的優(yōu)秀理論研究成果盡快應(yīng)用到黨和政府的決策中來。要本著先試點(diǎn)后推廣的原則,選擇不同條件的縣市，認(rèn)真組織試點(diǎn)工作，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),待摸索出比較成熟的做法，取得良好的社會(huì)效果后再行推廣。
總之信訪問題的處理是司法行政工作中的一個(gè)重要方面，而司法行政又是整個(gè)司法制度國(guó)家政治制度的十分重要組成部份。作為縣市級(jí)政府在我國(guó)政權(quán)建設(shè)中有著十分重要的位置，絕大多數(shù)的信訪發(fā)生地在村鄉(xiāng)鎮(zhèn)以至縣市本級(jí)，如果這些訪信訪問題能夠在縣市本級(jí)得以解決，那么也就不可能形成目前的信訪潮現(xiàn)象。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立起來的司法框架，在解決信訪問題時(shí)凸顯出了種種矛盾和困惑。因此對(duì)信訪制度的改革應(yīng)與整個(gè)社會(huì)體制改革聯(lián)系起來，采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革，從比較容易改革的司法行政體制入手，逐步擴(kuò)大公民有序的政治參與的渠道，樹立審判的最終裁判權(quán)威，進(jìn)而推進(jìn)整個(gè)民主法制的進(jìn)程，這才是中國(guó)信訪走出制度困境的根本出路。
本文主要參考資料：
1、《各國(guó)司法體制簡(jiǎn)介》 ，張福森，中華人民共和國(guó)司法部部長(zhǎng)，法律出版社，2003年12月
2．《法律援助條例與典型案例分析》，編者王振鐸，吉林音像出版社，2003年8月
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4、《八大難題考驗(yàn)政府機(jī)關(guān)》，李丹陽，北京大學(xué)政府管理學(xué)院 ，資料來自互聯(lián)網(wǎng)
5．《刑事證據(jù)制度改革與司法觀念的轉(zhuǎn)變》，何家弘，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，資料來自互聯(lián)網(wǎng)
6．《公眾法定的知情權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、受償權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保護(hù)》，楊建順，中國(guó)人民大學(xué)，資料來自互聯(lián)網(wǎng)
7、《依法行政，構(gòu)建法治政府》，張軍，廣西大學(xué)法學(xué)院副教授、浙江大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)博士生，資料來自互聯(lián)網(wǎng)
8、《信訪制度當(dāng)前陷入四重困境，面臨法治挑戰(zhàn)》，周梅燕，上海市人大常委會(huì)培訓(xùn)工委辦公室，資料來自互聯(lián)網(wǎng)
9、《談以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革》，遲福林，中國(guó)（海南）改
革發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，資料來自互聯(lián)
