[ 王晴 ]——(2004-10-15) / 已閱11712次
淺論大蓋帽的執(zhí)法效應(yīng)
作者：王晴
[緒論]行政執(zhí)法屬于廣義的法律適用，與司法機(jī)關(guān)法律適用不同的是行政機(jī)關(guān)是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，前者通過司法和審判方式把法律的原則和規(guī)則被動適用到具體的當(dāng)事人和案件之中，居中作出判決；但在行政執(zhí)法中，執(zhí)法部門大多并非處于居中地位，也不被動適用法律，而是代表國家和政府主動地執(zhí)行法律，并在執(zhí)行法律過程中與相對人形成行政法律關(guān)系的一方當(dāng)事人的地位�？梢娦姓䦂�(zhí)法部門不是居中裁決而是處在類似于一方當(dāng)事人的地位，與民事法律關(guān)系不同的是行政執(zhí)法部門與相對人是縱向的管理者與被管理者的關(guān)系；與其他非平權(quán)的縱向法律關(guān)系（如勞動法律關(guān)系）相比，行政執(zhí)法部門獨獨是代表國家和政府直接行使權(quán)力的。那么行政權(quán)力行使的充分必要條件即基本前提是什么呢？在行政法律關(guān)系中作為一方當(dāng)事人的行政執(zhí)法部門與相對人是否存有對立的關(guān)系呢？這是本文分析行政執(zhí)法大蓋帽效應(yīng)首先回答的兩個問題。
第一、行政權(quán)力行使的充分必要條件即基本前提是行政機(jī)關(guān)依法成立并有法律授權(quán)的條件。
唯此條件行政機(jī)關(guān)即可行使法定職權(quán)。此條件的證明形式就是政府有效的統(tǒng)治和法律公布的形式，其他如行政執(zhí)法部門可以設(shè)立機(jī)關(guān)、可以為其機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員頒發(fā)證書和執(zhí)法證件、統(tǒng)一著制式服裝和大蓋帽之類的外在標(biāo)志等，此則不屬于行政執(zhí)法權(quán)力行使的充分必要條件范圍內(nèi)，行政執(zhí)法部門統(tǒng)一著制式服裝和大蓋帽，可以是行政執(zhí)法身份的對外表達(dá)方式，但不是其行使行政執(zhí)法權(quán)力的充分必要條件即基本前提。
第二、行政執(zhí)法部門與相對人之間不成立嚴(yán)格的對立關(guān)系。嚴(yán)格的對立關(guān)系存在與刑罰和犯罪當(dāng)中，在行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)代表的國家利益可能與相對人的利益發(fā)生沖突，但這種沖突的解決既然沒有超出行政機(jī)關(guān)的管轄職權(quán)范圍，依照法律就不會升級為嚴(yán)格的對立。因此一般的行政執(zhí)法部門（除公安行政部門以外，下文同）當(dāng)然不需適用暴力強(qiáng)制手段，法律也不許使用軍警暴力手段。那么，一般行政執(zhí)法部門即使采用任何對外表達(dá)身份和職權(quán)的標(biāo)志都必須與警察、軍隊和監(jiān)獄這三種國家暴力機(jī)器的標(biāo)志根本區(qū)別開來。根本相區(qū)別確切的含義是不能采用大蓋帽軍警式的外部標(biāo)志特征�！安荒堋钡膬�(nèi)涵排除相同、相似或不同的任一情形。
然而，現(xiàn)實當(dāng)中行政執(zhí)法部門著大蓋帽和軍警式服裝，已經(jīng)泛濫，曾有一度可稱得上蔚為壯觀。我們可以通過追溯其歷史淵源來分析和探究其法律和文化的背景。
一、大蓋帽的歷史淵源和現(xiàn)代演繹
中國歷史上行政官吏最早使用大蓋帽的要數(shù)明朝叛徒洪成疇為清朝官吏設(shè)計的官服制式。那種無檐圓蓋型頂戴花翎的整齊和威嚴(yán)，加上耀武揚威的鳴鑼開道。卻能使草民百姓萬里服威，聞風(fēng)倒伏于塵埃之中。淋漓盡致地體現(xiàn)出封建專制王朝及其官吏高高在上統(tǒng)馭萬民的淫威和特權(quán)。到了袁世凱組建新軍，仿效西方，改革軍制，開始了軍人的大蓋帽制服，但此為軍服。辛亥以后，建立現(xiàn)代國家體制。具有強(qiáng)烈的暴力國家機(jī)器特征的警察和軍隊均配有制式服裝和大蓋帽。體現(xiàn)軍人職業(yè)以服從命令為天職。適應(yīng)唯命令是從型管理模式。其中自然人的個性甚至思維及獨立意志被限制在為發(fā)揮團(tuán)體職能所必須的號令和首長指揮意旨的位階之下。此乃世界通行的慣例，是為適應(yīng)國家機(jī)器特征所必需的外在形式，本不足發(fā)問。然而大蓋帽被演繹到最混亂狀態(tài)在中國近現(xiàn)代史上有兩個時期：
第一個時期屬于中西混合大蓋帽文化的淵源。這是在北洋軍閥輪流執(zhí)政、槍桿子里面出政權(quán)時期。推翻皇帝后，軍閥人人想當(dāng)皇帝，個個飛揚跋扈，武裝割據(jù)、競相混戰(zhàn)，“城頭變換大王旗”，各路人馬有權(quán)都戴大蓋帽，專門欺負(fù)嚇唬老百姓。滿世界都是形形色色的大蓋帽，鬧得烏煙瘴氣！從那時起，中國的老百姓被嚇出了心病，也養(yǎng)成了對大蓋帽的敬畏和恐懼。大蓋帽象征的權(quán)力和威嚴(yán)遂成為社會共同的心理認(rèn)識和封建文化附著于權(quán)力更迭交替的當(dāng)然內(nèi)容。
第二時期屬于大蓋帽演繹和泛濫階段。上世紀(jì)八十年代末葉開始，從文革期間的九億人民九億兵分化出了九億大蓋帽鋪天蓋地而來，大蓋帽被演繹為非軍人、非警察的行政管理權(quán)力的化身和部門集團(tuán)實力和勢力的展示。首先是法律部門變成部門的法律，有幾部法律就出來幾頂大蓋帽，十頂大蓋帽管一個小草帽。其次，一些本以特殊職業(yè)標(biāo)志為傳統(tǒng)意義的大蓋帽被利用和夾雜委托的行政管理權(quán)借以夸張顯示并攀附行政執(zhí)法部門的威嚴(yán)。如保安、司機(jī)、鐵路工人、路政、鹽政、水政、郵政、衛(wèi)生防疫等不勝枚舉。
三、大蓋帽形式的執(zhí)法效應(yīng)
可以說法的概念在中國歷史上被使用到最濫的時代，就是依法治省、依法治市、依法治縣、依法治鄉(xiāng)、依法治廠、依法治水、依法治土、依法…..最終的落腳點是依法治民的時代。大蓋帽成了行政執(zhí)法的典型性象征，大蓋帽和它所象征的法律同時毫都無隱諱地赤裸地被當(dāng)成階級統(tǒng)治的工具使用。80年代末，行政執(zhí)法依照歷史傳統(tǒng)仍然定位在“依法治民”的統(tǒng)治角度上。這樣的話，大蓋帽就成為官與民所區(qū)別的標(biāo)志，因為 “民”的頭頂是平的，沒有戴大蓋帽的等級身份資格。所以按老百姓的話說叫“平頭老百姓”！而大蓋帽做什么都被認(rèn)為是“頭上戴法的”——法的權(quán)威被抽象掉由大蓋帽替代成為具體人的威懾力和特權(quán)。大蓋帽無疑適應(yīng)了傳統(tǒng)的社會觀念和意識，使所謂行政執(zhí)法簡化甚至省略掉法律程序。對相對人直接產(chǎn)生“威脅執(zhí)法”的效應(yīng)。另一方面，一些行政部門的領(lǐng)導(dǎo)喜歡看見本部門的大蓋帽，看到大蓋帽就好像站在了山頭上看自己的隊伍陣容龐大，旗桿子下實力雄厚，于是就感到了大權(quán)在握的威嚴(yán)和心里無比踏實的感覺，大蓋帽效應(yīng)屬于封建文化的殘余。說穿了是封建等級制文化在現(xiàn)代社會的變種和延續(xù)。更令人惡心的是其遺傳根源自北洋軍閥拉桿子占山頭稱王稱霸、騎在百姓頭上作威作福的心理！
也許有人會認(rèn)為中國人口眾多，民眾的法律意識普遍淡漠，行政管理和行政執(zhí)法需要以大蓋帽標(biāo)識身份特征在現(xiàn)實中更簡明、更便捷、是行之有效的方式，符合實際甚至符合國情。這種觀點實際上等于承認(rèn)了官和民是嚴(yán)格對立的，而且否定了人民作為國家主人的尊嚴(yán)。就好比sans的威力，它可以使人害怕，也可以使人因為恐懼而改掉不良衛(wèi)生習(xí)慣。但人類絕對不能以此來作為治理社會的手段。大蓋帽泛濫和威脅執(zhí)法的效應(yīng)必將導(dǎo)致國民的民主和平等意識麻木。助長違反憲法關(guān)于法律面前人人平等的潛意識社會影響，助長野蠻和簡單的行政執(zhí)法習(xí)俗；產(chǎn)生不良文化的惡性循環(huán)。它通過當(dāng)代中國最廣泛的行政執(zhí)法主體人為削減了法的平等精神和公務(wù)員的人文價值，拉開了執(zhí)法者司法者與人民的親和間距，也縱容部分執(zhí)法司法者作威作福嚇唬老百姓的心理狀態(tài)。
大蓋帽意義上的執(zhí)法形式除了與人民主權(quán)和法律平等精神悖逆外，還將從機(jī)理上實質(zhì)影響到中國確立良好的公務(wù)員制度。這個問題已經(jīng)愈來愈明顯的為社會各界和廣大民眾所認(rèn)知。下列事實可以佐證。
一是司法系統(tǒng)改革服制，摒棄大蓋帽軍警式服裝。2002年開始，全國法檢系統(tǒng)改革和廢除軍警式制服。從形式上否定了軍警式的指揮管理機(jī)制對法官獨立思考和司法獨立的干擾影響。使法官的法袍意味著法的神圣威嚴(yán)和法官特殊使命自我警覺和警醒功能。
二是2004年初，國務(wù)院下令整頓各部門執(zhí)法標(biāo)志制服，清理取締了一些部門模仿人民警察制服的著裝。極大地改善了大蓋帽的秩序。國務(wù)院的整頓措施可以理解為臨時的、權(quán)益的、現(xiàn)實的、漸進(jìn)而逐步的措施。因為大蓋帽的文化植根于社會傳統(tǒng)的文化和習(xí)慣，并非只可歸咎于行政執(zhí)法部門；而且大蓋帽的形式直接產(chǎn)生于行政主導(dǎo)體制，二者都需要隨著文化發(fā)展和社會意識成熟進(jìn)行漸進(jìn)和穩(wěn)妥的改革。不能一步到位一刀切除。這次清理整頓，盡管沒有全部否定行政執(zhí)法的大蓋帽形象，但是決不意味著對公務(wù)員適用軍警式大蓋帽的管理體制和文化意識的肯定。
如前所述，行政執(zhí)法大蓋帽形式的內(nèi)涵是軍警式的管理模式及暴力強(qiáng)制特征。它與改革開放以來，直至目前我國加入世貿(mào)組織期間，我國正在學(xué)習(xí)并移植發(fā)達(dá)國家的文官制度和正在建設(shè)完善起來的公務(wù)員制度的原則是嚴(yán)重悖謬和不協(xié)調(diào)的。首先從形式上看，世界各國的慣例表明文官都是不著大蓋帽制服的，行政管理法律關(guān)系雖然屬于縱向關(guān)系，管理者和被管理者處于不同的地位，但就公務(wù)員個人和行政管理相對人的人格卻是平等的，行政管理的本質(zhì)雖然是以國家權(quán)力作為強(qiáng)制后盾推行政治和執(zhí)行社會公共事務(wù)管理，但其強(qiáng)制是依照法律和法律所既定的程序?qū)崿F(xiàn)的，按照當(dāng)代行政法治原則，除了法律，公務(wù)員和行政執(zhí)法部門不具有任何外在的標(biāo)識的特殊權(quán)力，否則就構(gòu)成了對公民平等權(quán)的藐視和踐踏；其次，文官制度的精髓是文官相對于內(nèi)閣更替（政黨輪流執(zhí)政）的獨立存續(xù)和隊伍穩(wěn)定的原則，在我國體現(xiàn)為占公務(wù)員絕大多數(shù)的業(yè)務(wù)類公務(wù)員并不因為政務(wù)類公務(wù)員的升遷和任免而改變或放棄執(zhí)業(yè)�；竟珓�(wù)員（文官）隊伍的獨立性保證了公務(wù)員群體獨立“為人民服務(wù)和對國家負(fù)責(zé)”。保證了行政效能的持續(xù)性和社會管理秩序穩(wěn)定。當(dāng)然也有利于制約行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制的個人專斷和因個人集權(quán)更迭所必然產(chǎn)生的短期行政行為等諸多負(fù)效應(yīng)。也有利于政治穩(wěn)定，反腐倡廉和取信于民。2004年《憲法》修正案將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表的任期更改為5年（原為3年），各級人民政府的組織法尚未修改，這次修改的本旨就是有利于政策的延續(xù)性及其推行的穩(wěn)定性，避免過多的因人廢政、短期和投機(jī)行政行為。按照傳統(tǒng)的行政法理論，公務(wù)員受雇國家以其獨立人格和執(zhí)業(yè)行為能力和權(quán)利能力對國家負(fù)責(zé)，這里強(qiáng)調(diào)了公務(wù)員個人的執(zhí)業(yè)資格和獨立的人格，其全部意義是肯定公務(wù)員隊伍相對于政府倒閣的穩(wěn)定性，至于政府對公務(wù)員的組織和領(lǐng)導(dǎo)，其合理作用的方式是依照行政組織法律規(guī)定的程序進(jìn)行，不同于軍警式的指揮命令。公務(wù)員有依法行政的判斷權(quán)和自主權(quán)。而大蓋帽形式保護(hù)和延續(xù)的機(jī)制必將否定公務(wù)員制度原則確立的必要。行政執(zhí)法大蓋帽文化習(xí)俗的傳承意味著封建等級觀念的傳承。意味著官老爺和衙役作風(fēng)的外表體癥和內(nèi)在心理素質(zhì)的養(yǎng)成。如果長期持續(xù)地作用，保持“在馬上得天下，在馬上治天下”的傳統(tǒng)。就會從公務(wù)員個體上消滅公務(wù)員的人格獨立，從觀念和體制上抑制和抵觸獨立的穩(wěn)定的不受個人專權(quán)意識支配的公務(wù)員群體的產(chǎn)生。使行政體制從宏觀到局部都難以擺脫因人興政和因人廢政的人治的惡性循環(huán)的結(jié)果。由此可知，在公務(wù)員隊伍——當(dāng)然包括廣大的行政執(zhí)法隊伍中（除警察以外），推行以大蓋帽形式為特征的軍警化的管理體制，實際上就閹割了公務(wù)員制度的真實性和科學(xué)性。并且承認(rèn)和助長嚇唬老百姓，作威作福的封建的殘余習(xí)慣。
令人啼笑皆非的是一些行政執(zhí)法部門，在2004年的整頓期間，看到本部門未被列入制服清理的行列后，儼然獲得了享有和繼續(xù)使用大蓋帽的特權(quán)和優(yōu)遇。對國務(wù)院的精神反其意而行之，通知行文要求整頓著裝紀(jì)律。強(qiáng)化其大蓋帽的執(zhí)法效應(yīng)和外觀形象。也有的地方行政機(jī)關(guān)不在行政執(zhí)法人員的法治教育上下功夫，卻把著裝當(dāng)作精神文明建設(shè)的花樣項目來抓，豈知這個著裝已經(jīng)不屬于任何現(xiàn)代文明的范疇了。實與行政法治文明背道而馳。
綜上分析，借以大蓋帽形式和效應(yīng)推行的行政執(zhí)法，其作法是與憲法和法律的精神相違背的，是與人民主權(quán)、意志、尊嚴(yán)相背離的。與國際慣例和現(xiàn)代文明格格不入。程序價值影響到實體意義，在依法治國建立社會主義法治國的進(jìn)程中必須作出取舍和揚棄。
撰文；王晴
二○○四年十月十四日
