[ 張偉 ]——(2004-10-18) / 已閱15866次
“政績工程”幾時休？
——政績工程現(xiàn)象的法理思考
張偉[1]
（蘇州大學(xué)法學(xué)院， 蘇州 ， 215021）
一、 引言：千奇百怪的政績工程
【摘要】政績，本來是個很“正派”的詞。自古以來，政績都是用來衡量大小官員稱職與否的一把界尺。然而其近來卻與“工程”惹上了麻煩。其實，也不是“政績工程”的錯，關(guān)鍵是它被個別利令智昏的官員當(dāng)作了欺下瞞上的幌子。這樣一來，它也就變了味，成為當(dāng)下人人喊打的“過街老鼠”。在此，本文打算通過對政績工程現(xiàn)象的成因分析，談一點解決此問題的粗淺的想法。
【關(guān)鍵詞】政績工程 政治體制 考核制度
近年來，我國的“大事件”可謂是彼伏此起，讓人應(yīng)接不暇。這不，非法拆遷之波還未完全平息，政績工程之波又隨風(fēng)而起。真是這廂葫蘆還未按下，那廂又浮起了瓢。可誰又曾想過，老百姓是怎一個“愁”字了得？說到政績工程，在我國應(yīng)該是古已有之的，且其歷史淵源可謂久遠。戰(zhàn)國時，蜀郡守李冰父子率眾修筑的都江堰，歷2000多載而不廢，至今仍澤潤川西千萬畝良田；宋代大文豪蘇東坡任杭州知州時，為開浚西湖，取湖泥葑草筑成蘇堤，至今仍是西湖美景之首。這樣的政績工程已然流芳百世，還會遺惠后代，當(dāng)然為老百姓所傳唱。
然而當(dāng)下揭露出來的“政績工程”卻成為腐敗工程、形象工程、壟斷工程的代名詞，收獲得無疑是勞民傷財、民怨載道。前安徽省副省長、阜陽市委書記王懷忠，可謂是 “政績神話”的絕佳導(dǎo)演。由他一手締造的阜陽三大神話都無疾而終：為配合阜陽的“國際形象”，王懷忠從當(dāng)?shù)刎斦桶傩帐种泄瘟?億元，盲目上馬阜陽國際機場，實際情況卻是一個多星期才有一架飛機起落，每條航線的年度財政補貼高達400萬元；另外一個“大手筆”就是，在東南亞之旅后，王懷忠一拍腦袋，突發(fā)奇想，要建世界上最大的動物園——“龍?zhí)痘⒀ā�，結(jié)果折騰了3年之后，現(xiàn)在只有兩只小老虎，開銷還得靠外界援助；還有就是被稱為“最令人傷心的工程”的阜陽電廠，其前后折騰了8年，僅前期投入就高達數(shù)億元，后來幾乎處于停工狀態(tài)。可與之相媲美的還有三年前震驚全國的“沈陽慕馬”。 占地1476畝，建筑面積44萬平方米，總投資高達16億多元的沈陽渾河大市場，現(xiàn)在是人跡罕至，門可羅雀；建筑面積為1.4萬平方米，投資1.2億元的沈陽國際棋城更是一個“邊設(shè)計、邊施工、邊改動”的“三邊工程”。如果說上述兩例是省長、市長級別的話，那么，豫西國家級貧困縣盧氏縣縣委書記杜保乾就可填補縣一級的空白了。這位“貧困縣倒下富書記”因濫用國家扶貧款、收受賄賂賣官，東窗事發(fā)而倒臺。事發(fā)后人們才發(fā)現(xiàn)這位書記的多種嗜好之一，就是大搞“政績工程”，諸如萬頭豬場、萬畝牧場、食用菌百里長廊等等。如果您覺得此類“嗜好”到縣一級就打住的話，那就錯了。君不見，某地的村官不顧村民的負擔(dān)與反對，強行搞“別墅一條街”，結(jié)果很多村民被迫借債建新房，有的把生產(chǎn)的資金也用來建了房。這些房子外表很漂亮，里邊卻不中用。群眾受罪遭殃不要緊那，只要干部臉上貼了金。
無需筆者再多費口舌，這些所謂“政績工程”的締造者們導(dǎo)演的一幕幕丑劇可謂“千奇百怪”。然而其都有相似的癥狀：好大喜功，急功近利，不顧現(xiàn)實條件，不尊重客觀規(guī)律，提不切實際的高指標(biāo)，搞違背科學(xué)的瞎指揮，習(xí)慣于做表面文章，熱衷于搞“形象工程”、“政績工程”，勞民傷財，后患嚴重。下文，筆者試圖掀起政績工程的蓋頭來，對這一現(xiàn)象的成因作簡單的法理剖析。
二、現(xiàn)實與困惑：政績工程現(xiàn)象成因之法理剖析
（一） 權(quán)力的壟斷性是造成政績工程現(xiàn)象體制上的原因
政績工程，從某種程度上講屬于典型的“壟斷工程”。日常的生活經(jīng)驗告訴我們，大部分政績工程從發(fā)包到建成，不乏權(quán)力的運作，而這權(quán)力正是我們所熟知的行政權(quán)。行政權(quán)力的介入可以直接導(dǎo)致了行政壟斷。而這類行政壟斷的背后又深藏著“政府經(jīng)營城市”這樣一個悖論。
“政府經(jīng)營城市”曾幾何時風(fēng)靡全國，成為我國城市發(fā)展的一種“先進理念”，而受到爭相學(xué)習(xí)與追捧。然而就是這樣一種所謂的“先進理念”其實是一個天大的悖論。首先，它違背了市場經(jīng)濟規(guī)律。我們知道，“經(jīng)營”二字，不管從其字面意思還是從其內(nèi)涵上講，都毫無疑問的是一種市場行為，而無論如何也不可能與“政府”沾親帶故。因為“經(jīng)營作為市場行為，是以牟利為目的。而政府行為是行使社會管理的權(quán)力，權(quán)力不能牟利，權(quán)錢不能交易是現(xiàn)代社會普遍的法治原則之一�！盵1]所以“政府經(jīng)營城市”首先違背了市場經(jīng)濟規(guī)律下，市場主體的“排他性”（他主要指政府）。其次，它還違反法律甚至可以說是“違憲”的。因為，競爭是市場經(jīng)濟的天性，而且“法律的主要任務(wù)是保護作為最高權(quán)益的競爭權(quán)”[2]。由此反推，壟斷是競爭的天敵，而“行政性壟斷由于行政權(quán)力的介入，使得它比自然壟斷、行業(yè)壟斷對市場公平競爭的危害性更大�！薄斑@種壟斷是用行政權(quán)力抹殺自由競爭的精神，顛覆了市場經(jīng)濟存在的基礎(chǔ)，與公平競爭的理念直接相悖”[3] 這是當(dāng)然地違反法律的。加之，我國已將發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟載入憲法，“政府經(jīng)營城市”無疑也是違憲的。
從“政績工程”、“行政壟斷”、“政府經(jīng)營城市”這一系列語詞中，我們不難發(fā)現(xiàn)其中都隱藏著“政府”身影，而這也正透露了現(xiàn)行政治體制這一詬病。
（二） 干部考核制度不健全是造成政績工程制度上的原因
政績工程又被稱作“形象工程”、“貼金工程”。俗話說，“為官一任，造福一方”而締造“政績工程”的官員們卻將其拋在腦后，一心只想著升官進爵。而要想升官進爵就得拿出點“政績”來得到“上邊”的認可，這樣一來，“政績工程”也就應(yīng)運而生了。王懷忠就深得此“心法”，為了升遷，他不擇手段的打造“形象工程”為自己的所謂政績貼金。和很多被查處的腐敗高官一樣，他腐化墮落過程早就有跡可查，但他在此期間卻憑借“給領(lǐng)導(dǎo)看的政績”所獲得的“印象分”而一路高升。這不得不引人深思。
“王懷忠案”引起我們關(guān)注的不應(yīng)僅僅是繼胡長清、成克杰之后的巨貪，更重要的應(yīng)是引發(fā)對傳統(tǒng)政績考核體系的反思。在我國，干部提拔使用有周期規(guī)律，且干部吃透“提拔規(guī)律”已是“禿子頭上的虱子”�？梢哉f，干部考核制度就像“指揮棒”一樣直接左右著基層干部的“政績觀”。現(xiàn)行干部考核制度的不健全無疑是造成政績工程制度上的原因所在。如何科學(xué)、動態(tài)地考核地方官員的政績是一個亟待解決的重大課題。
（三） 巨大的利益誘惑是政績工程現(xiàn)象經(jīng)濟上的原因
政績工程，十之八九又是腐敗工程。工程建設(shè)領(lǐng)域是腐敗的重災(zāi)區(qū)，此乃不爭之事實，而政績工程的腐敗又可謂是重中之重，是最大的腐敗。當(dāng)下暴露出來的腐敗政績工程，僅僅是冰山之一角。“一棟棟高樓豎起來，一批批干部倒下去”，可謂是政績工程的絕好寫照。然而，一批批干部還是“前仆后繼”，“繼往開來”。為何？當(dāng)然是有利可圖！吏治腐敗是最大的腐敗，政績工程又是吏治腐敗的溫床。旅外華人學(xué)者丁學(xué)良先生把這類政績工程稱作“腐敗型投資”，“這種投資基本不顧及投入產(chǎn)出的經(jīng)濟效益問題，基本不管國有資產(chǎn)的浪費和民生問題。所有投資都只圍繞著一個目標(biāo)來進行———為官僚個人或某個官僚小集團的個人利益和集團利益服務(wù)。而這種利益主要表現(xiàn)為兩種———政治利益和經(jīng)濟利益，政治利益是官場得道仕途升遷，經(jīng)濟利益則是從工程中獲取腐敗收益，如工程回扣，土地批租等過程中的權(quán)力尋租等�！盵1]正是這些巨大的、不可估量的政治利益和經(jīng)濟利益使得一些利令智昏官員瘋狂而盲目地上馬“政績工程”。
筆者前文曾提到，宋代大文豪蘇東坡開浚西湖，留下了為后世所傳唱的西湖美景。但凡事總有例外，就在南宋君臣在西湖邊上流連嬉戲之時，詩人林昇卻痛心疾首地寫下了那首憂國憂民的《題臨安面邸》：“山外青山樓外樓，西湖歌舞幾時休；暖風(fēng)熏得游人醉，直把杭州作汴州。”時過景遷，而今面對當(dāng)下這些“看上去挺美”的政績工程，我等百姓問也不禁要問：政績工程幾時休？
三、出路于對策：政績工程現(xiàn)象封殺之法理思考
（一）為政績工程體制上“斷炊”
當(dāng)下暴露的政績工程現(xiàn)象，凸現(xiàn)出的是權(quán)力牟利，權(quán)錢交易的惡果。而要從根本上解決政府權(quán)力的濫用，就必須把注意力集中到政府改革上來。俗話說“巧婦難為無米之炊”，要杜絕政績工程現(xiàn)象，當(dāng)下的迫切之需是“改政府”。我們知道，我國走的是“政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟”的道路。曾幾何時，甚至是事到如今，“政府經(jīng)營城市”，在我國仍然是為數(shù)眾多的政府津津樂道的響亮口號和實踐模式。而歷史和實踐不斷證明政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟是不成功的，許多國家也為此付出了沉重的代價�！啊�(jīng)營城市’的內(nèi)涵是借助政府權(quán)威，取得城市建設(shè)超經(jīng)濟實力的發(fā)展�！盵1]而這不僅無助于經(jīng)濟的發(fā)展，反而會嚴重破壞市場經(jīng)濟規(guī)律，并極易導(dǎo)致“權(quán)力尋租”，滋生腐敗。故當(dāng)下的迫切之需是推進政府體制改革，而最重要的就是“改政府”。因為歷史和實踐不斷證明，經(jīng)濟發(fā)展的主體應(yīng)該是企業(yè)，而且主要應(yīng)是民營企業(yè)，政府不應(yīng)當(dāng)也不可能再充當(dāng)經(jīng)濟建設(shè)的主體力量。從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟向市場主導(dǎo)型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，是市場化改革的必然趨勢，也是我國政府加入WTO應(yīng)兌現(xiàn)的承諾，更是我國實現(xiàn)繁榮富強的出路所在。
（二）為政績工程考核上“斷夢”
我國的官僚制度數(shù)千年來雖屢經(jīng)變化，但“大道之行也，天下為公，選賢與能”的選官標(biāo)準(zhǔn)，卻是中華民族自古以來的一個優(yōu)良傳統(tǒng)。由于古人選官很看重一個人的賢與能，也就是德行與政績，因此很早便摸索出一套辦法，這就是逐漸建立起一套嚴格的政績考核制度和任用制度�？己�，在古代稱“考課”、“考績”、“考功”等，是對官員履行職責(zé)情況的考察，主要是政績考核。政績考核萌芽于堯舜，歷代遵行，史書多有記載�？梢哉f，在中國古代社會，無論什么朝代，也無論在何種社會形態(tài)下，統(tǒng)治者都以一定標(biāo)準(zhǔn)考核課責(zé)在任官吏的功過行能，并據(jù)以升降賞罰。這說明重政績考核，憑政績用人，是各個朝代獎勤罰懶、選賢用能、整飭社會、改善吏治的重要措施和共同特點，也足見政績對官員升遷和吏治建設(shè)的重要作用。應(yīng)該說，這是我們的優(yōu)良傳統(tǒng)，對今天的選官用人也不失其借鑒意義。[2]
新中國成立以來，如何考核干部政績，一直是擺在我國政府面前的一道棘手的課題。一段時期以來，由于多種原因，官員的考核依據(jù)以GDP為中心，一些地方把“發(fā)展才是硬道理”錯誤地理解為“增長率才是硬道理”、“GDP增長才是硬道理”，造成“GDP崇拜”現(xiàn)象的泛濫。這種考核體系，助長了政府官員片面的政績觀，忽視經(jīng)濟增長的可持續(xù)性，忽視了經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，忽視民生問題，為追求一時的經(jīng)濟增長速度盲目上項目、辦企業(yè)、搞投資，造成大量低水平重復(fù)建設(shè)，給后任者和一方百姓留下沉重的包袱。這顯然與新一屆中央提出的科學(xué)發(fā)展觀背道而馳。
那么新時期下，政績考核應(yīng)該以何為依據(jù)？這是新政府當(dāng)前迫切需要攻下的課題。不過令人欣慰的是，中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組，在今年初提出了考核干部政績的標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的“綠色政績”標(biāo)準(zhǔn)。包括五個方面：一是原材料消耗強度，二是能源消耗強度，三是水資源消耗強度，四是環(huán)境污染排放強度，五是全社會勞動生產(chǎn)率。該標(biāo)準(zhǔn)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，旨在淡化單一的對ＧＤＰ增長數(shù)量和增長速度的追求，扭轉(zhuǎn)過去“干部出數(shù)字”“數(shù)字出干部”的怪圈，提倡走“綠色發(fā)展”和“以人為本”的道路。[1]不過需要指出的是，新的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，并不是完全舍棄GDP評價機制，而是建立新的GDP衡量機制——“綠色GDP”，使之形成中國衡量選擇政府官員更全面的標(biāo)準(zhǔn)。要使政府官員的任免與環(huán)境政績密切掛鉤，尤其是各地各部門的主要管理者要成為環(huán)保考核的對象和環(huán)保責(zé)任的承擔(dān)人。反過來說，新政績觀帶來的新考核標(biāo)準(zhǔn)，對那些僅以單純GDP增長為業(yè)績而不惜破壞環(huán)境資源的官員，對那些只知道耗費財政與社會財富搞「形象工程」的官員，不僅不能提拔重用，情節(jié)嚴重者還要追究其行政責(zé)任直至罷官免職。這樣一來就斷了那些不惜一切手段升官發(fā)財，而不顧社會發(fā)展與人民死活的官員的好夢 。
（三）為政績工程經(jīng)濟上“斷奶”
從當(dāng)下被揭露的“形象工程”、“政績工程”事件中，我們可以清楚地看到這些形象輝煌、政績卓著的背后是令人發(fā)指地債臺高筑。不解的人們不禁要問這些債臺高筑的政績工程的“經(jīng)濟支柱”是什么?顯然，是銀行，且絕大多數(shù)就是四大國有銀行。深知此要領(lǐng)就不難想象所謂的“政績工程”暴露之日就是國有資產(chǎn)嚴重流失之時了。而要真正防止國有資產(chǎn)流失，杜絕政績工程之毒瘤，斷絕這類“工程”的資金來源，就必須釜底抽薪，給其經(jīng)濟上“斷奶”。當(dāng)然，相應(yīng)地，就需要我國政府痛下決心，加大力度進行國有銀行的產(chǎn)權(quán)制度改革。因為，真正的商業(yè)銀行應(yīng)該是在合法經(jīng)營基礎(chǔ)上自主的追求利潤的企業(yè)，而不應(yīng)該變成執(zhí)行政府經(jīng)濟政策的工具或由政府獨家經(jīng)營的企業(yè)。盡管鄧小平同志早在1979年就英明的指出“必須把銀行真正辦成銀行”，但國有銀行的產(chǎn)權(quán)制度改革仍是步履為艱�！巴鲅蜓a牢，猶未為晚”，政府必須為保衛(wèi)國家的經(jīng)濟安全和百姓的生計行動起來了。令人欣慰的是，建行最近出臺政策，將不再支持“形象工程”“政績工程”等六類違規(guī)開發(fā)的房地產(chǎn)開發(fā)項目了。國土資源部也宣布采取措施封殺不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目、不切實際的“形象工程”、“政績工程”項目。但愿這是個好的開始，讓我們拭目以待。
