[ 王培蔭 ]——(2004-10-18) / 已閱17451次
法律視覺下的收容教育
（湖北 武漢 王培蔭）
主題詞：收容 收容教育 違法 廢除
隨著2003年8月1日《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止，該辦法中所確定的收容遣送制度也隨之取消。大學(xué)生孫志剛的非正常死亡，一時(shí)間，民怨鼎沸，使早已臭名昭著的收容遣送制度終于成了過街老鼠。而在打鼠的過程中，媒體的介入，三位法學(xué)博士和五名法學(xué)專家的上書，都起到了積極的推動(dòng)作用。據(jù)稱“（收容遣送）引起了司法制度的混亂，不利于維護(hù)公民的人身權(quán)利，擴(kuò)大了打擊面，加深了社會(huì)矛盾，已成為法治建設(shè)的桎梏，應(yīng)予以取消�！钡恰冻鞘辛骼似蛴懭藛T收容遣送辦法》中第一條卻是這樣規(guī)定的：“為了救濟(jì)、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)，特制定本辦法�！睆脑摋l文，我們只能看出該辦法的制定時(shí)的目的是多么善良和冠冕堂皇！完全是為了救濟(jì)、教育和安置社會(huì)的弱勢群體，是為秩序和安定團(tuán)結(jié)嘛。又怎么會(huì)法治建設(shè)的桎梏，應(yīng)予取消呢？至少表面上良好的立法目的，卻導(dǎo)致在執(zhí)行的實(shí)踐中南轅北轍呢？這是應(yīng)該引起人們深思的！無論如何，這個(gè)辦法總算是被明智的領(lǐng)導(dǎo)層廢止了，亡羊補(bǔ)牢，雖然有些晚，生命的代價(jià)過于大。
與此類似，且與收容遣送制度相比，更違法和更不人道的，并長期為學(xué)者和有良知的司法、執(zhí)法人員詬病的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，卻沒有被宣布廢止，迄今還在實(shí)際中運(yùn)用得不亦樂乎。盡管如此，反對的聲音微弱卻一直不曾停止。
而另一種制度------收容教育，反對的人卻極少，甚至很多人都聞所未聞，連專家學(xué)者可能都未曾聽說過。
何謂收容教育，根據(jù)中華人民共和國國務(wù)院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（1993年9月4日國務(wù)院令第127號(hào)發(fā)布）第2條：“本辦法所稱收容教育辦法，是指對賣淫嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以及進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制措施。”
一、收容教育的法律性質(zhì)。
收容教育與收容教養(yǎng)、勞動(dòng)教養(yǎng)并列，因此有近似的地方而又有所區(qū)別。收容教養(yǎng)制度是根據(jù)《中華人民共和國刑法》第17條以及《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》第38條“未成年人因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的父母或其他監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教，必要的時(shí)候，也可以由政府依法收容教養(yǎng)”而設(shè)立的。其對象是未成年人。勞動(dòng)教養(yǎng)是指“國家勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)依照勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)的規(guī)定，對違反治安管理，屢教不改，或者有輕微違法的犯罪行為，不夠或者不需要給予刑罰處罰，而又符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件，采取限制自由，進(jìn)行強(qiáng)制性教育改造的最高最重的治安行政處罰措施�！保�1）對象較為復(fù)雜，即包括了《國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)公安部制定的勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法的通知》（1982年1月21日國務(wù)院發(fā)布）第9條和10條限定的對象，又包括了《國務(wù)院關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》（1980年2月29日國務(wù)院發(fā)布）第1條的對象“對有輕微違法犯罪行為，尚不夠刑事處罰需要進(jìn)行強(qiáng)制勞動(dòng)的人，一律送勞動(dòng)教養(yǎng)�！眲趧�(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)，屬于行政處罰還是行政強(qiáng)制措施呢？曾經(jīng)有過爭論，《行政處罰法》中采取回避的態(tài)度。國務(wù)院在《中國的人權(quán)狀況白皮書》中明確解釋為行政處罰。至于收容教育，其收容教育的對象是賣淫嫖娼人員，至于參與賣淫活動(dòng)的引誘、強(qiáng)迫、容留、介紹、組織賣淫的人員是否歸屬其中，此辦法未明確列入，也未見明確的解釋。此前的地方規(guī)范性文件中倒有，如《大同市收容教育賣淫嫖娼人員暫行規(guī)定》中列入了其他類型的與賣淫嫖娼相關(guān)聯(lián)的人員。對于收容教育的法律性質(zhì)，《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》認(rèn)為是行政強(qiáng)制措施。筆者卻認(rèn)為應(yīng)該認(rèn)定為行政處罰。其主要的理由。第一，與勞動(dòng)教養(yǎng)比較，兩者有極大的近似性。1982年，公安部〈〈勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法〉〉中指出，勞動(dòng)教養(yǎng)對被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的行政措施。而收容教育的方針是實(shí)行教育、感化、挽救的方針，是對收容的人員進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以及進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制措施。兩者的目的和途徑以及對被教育對象的實(shí)際效果而言，沒有什么差別。我國長期以來，將勞改人員和勞教人員并列，對兩者而言，無論是同一種的“監(jiān)獄”式的羈押、管理模式，還是期滿釋放后的待遇，在觀念上和實(shí)際上，少有差別。收容教育與勞教又基本是一個(gè)模式。如果勞動(dòng)教養(yǎng)被明確為行政處罰，那么，收容教育當(dāng)然也可以劃入行政處罰的行列。即使，當(dāng)初制定該辦法時(shí)認(rèn)為是行政強(qiáng)制措施，也不能否認(rèn)這一點(diǎn)，當(dāng)時(shí)的行政法理論上還未將其準(zhǔn)確定性罷了。第二，行政強(qiáng)制措施，很重要的特點(diǎn)之一是，臨時(shí)性，即中間性而非終局性，通常的扣押、查封、凍結(jié)就是行政強(qiáng)制措施；另一個(gè)特點(diǎn)，非處分性，一般是限制權(quán)利而非處分權(quán)利。收容教育，對公民的人身自由的限制長達(dá)六個(gè)月至兩年，不具備臨時(shí)性，也并不是非處分性。行政處罰的本質(zhì)，是合法地使違法人的權(quán)益受到損失，直接的目的是通過處罰造成違法者精神、自由和經(jīng)濟(jì)、利益受到損害或限制的后果，以促使其改正。收容教育的目的和手段，完全符合行政處罰的本質(zhì)。
二、實(shí)行收容教育的所謂法律依據(jù)
制定《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的所謂法律依據(jù)是“根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)懲賣淫嫖娼的決定》，制定本辦法。”而全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)所制定的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》（1991年9月4日主席令第51號(hào)公布）的第4條1款中規(guī)定“對賣淫嫖娼的，依照治安管理處罰條例第三十條的規(guī)定處罰�！� 第4條第2款規(guī)定“對賣淫嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為六個(gè)月至二年。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定�！钡�，于1994年經(jīng)過全國人大常委會(huì)修正的《治安管理處罰條例》中第30條1款明確規(guī)定的是“嚴(yán)禁賣淫、嫖宿暗娼以及介紹或者容留賣淫、嫖宿暗娼，違者處15日以下拘留、警告、責(zé)令具結(jié)悔過或者依照規(guī)定實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，可以并處5000元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�！庇纱�，顯然在立法主體同為全國人大常委會(huì)，就同一懲治對象-----賣淫嫖娼人員，所制定的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》和《治安管理處罰條例》的法律效力處于同一位階，因此按照后法優(yōu)于前法的基本法理，可以得出下列結(jié)論：對賣淫嫖娼人員的懲治，應(yīng)該依照《治安管理處罰條例》的規(guī)定來處理；處理的方式只能是拘留、警告、責(zé)令具結(jié)悔過、勞動(dòng)教養(yǎng)、罰款等其中之一種或一種與罰款并罰�！吨伟补芾硖幜P條例》的處理方式并不包括收容教育，而不論收容教育屬于行政處罰或行政強(qiáng)制措施。因此，可以得出收容教育已經(jīng)被依法廢止的結(jié)論。如果有人一定要說《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》中不是還白紙黑字地寫著“對賣淫嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。”嗎？不錯(cuò)，形式上是存在，但是從實(shí)際來看，法律效力已經(jīng)喪失，從實(shí)質(zhì)上講，該具體規(guī)定已經(jīng)作了修正。最方便的一個(gè)例證就是《治安管理處罰條例》，其中第30條2款中不是仍然規(guī)定“嫖宿不滿14歲幼女的，依照刑法第一百三十九條規(guī)定，以強(qiáng)奸罪論處�！边@個(gè)以強(qiáng)奸罪論處，就沒有法律效力。我想今天的司法機(jī)關(guān)不會(huì)對嫖宿不滿14歲幼女的被告人，以強(qiáng)奸罪論處吧。原因顯而易見，新《刑法》已經(jīng)對嫖宿不滿14歲幼女的犯罪行為，不是規(guī)定為強(qiáng)奸罪而是嫖宿幼女罪。
雖然國務(wù)院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》將收容教育認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施，我們權(quán)且承認(rèn)其為行政強(qiáng)制措施�！顿u淫嫖娼人員收容教育辦法》以及相關(guān)的文字規(guī)定和執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)都顯示：既為行政強(qiáng)制措施，限制賣淫嫖娼人員的人身自由，確實(shí)無庸質(zhì)疑。那么，依照2000年頒布的《中華人民共和國立法法》第8條，下列事項(xiàng)只能制定法律：
（一）國家主權(quán)的事項(xiàng)；
（二）各級人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；
（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；
（四）犯罪和刑罰；
（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；
（六）對非國有財(cái)產(chǎn)的征收；
（七）民事基本制度；
（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；
（九）訴訟和仲裁制度；
（十）必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。
其中第5項(xiàng)明確指出，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；必須制定法律，而法律的制定權(quán)屬于全國人大及其常委會(huì)。該法第九條規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外�！笨梢姡瑢裣拗迫松碜杂傻氖杖萁逃�，不得授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。同樣根據(jù)后法優(yōu)于前法，《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》中對國務(wù)院的授權(quán)，違反了《立法法》的這一規(guī)定，應(yīng)該自《立法法》生效之日起，失去法律效力。也即，該授權(quán)依法無效，國務(wù)院無權(quán)制定有關(guān)對公民限制人身自由的收容教育的行政法規(guī)。如果已經(jīng)制定的，則因?yàn)榕c上位法抵觸而失效。
三、違反我國的〈〈憲法〉〉和聯(lián)合國有關(guān)國際公約
我國<<憲法>>第5條2款規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸�！钡�33條3款中明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)。”第37條規(guī)定“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。
任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。
禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”并且聯(lián)合國〈〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〉〉第9條中規(guī)定“人人有權(quán)享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或監(jiān)禁。除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由�！币虼�，如果被收容教育的人員被剝奪自由或被監(jiān)禁，應(yīng)該有法律規(guī)定的依據(jù)和程序。否則，不僅是違反了上述國際公約，也違反了國內(nèi)最高法----<<憲法>>這個(gè)其他國內(nèi)法的母法和法源。
后記：我本來不想寫刑法之外的東西，每個(gè)人有自己的專業(yè)槽，不好意思在別的槽邊偷食或鵲巢鳩占。好在僅僅寫的法律方面的，多少懂一點(diǎn)皮毛，沒有寫電子、經(jīng)濟(jì)或醫(yī)學(xué)我一竅不通的東西。本文的寫作緣于一個(gè)真實(shí)的案例。一花甲男子，因?yàn)橐患埵杖萁逃龥Q定，就關(guān)進(jìn)去了。當(dāng)時(shí)就開始思考，思考在寫本文后并未停止。
連可以算作慈善行為的收容遣送都在實(shí)際執(zhí)行中，完全變了樣，何況本身就是出于懲治目的的收容教育呢？廣東曾經(jīng)在孫志剛案件之后，又暴露了強(qiáng)制戒毒所工作人員把戒毒的女性出賣給“雞頭”而強(qiáng)制她們賣淫的丑聞。勞教所、戒毒所、收容遣送所都有過丑聞，這些還只是冰山一角。目前還沒有看到收容教育所的丑聞，但是，全國183個(gè)收容所，每年約四萬個(gè)被收容人員（2），沒有暴露不等于沒有。在曾經(jīng)為高雅、脫俗的“象牙塔”丑聞尚且層出不窮、習(xí)以為常的情況下，如果說決定采取和執(zhí)行收容教育這些權(quán)力沒有被濫用，如果說收容教育中真的沒有丑聞和罪惡，那是奇聞！何況中國人有“萬惡淫為首”的思想傳統(tǒng)。對待賣淫嫖娼的人員，怎么可能手軟，怎么可能人道！更別說堂而皇之地依照“規(guī)定”可以收取被收容教育人員和其家屬的錢，名義上有伙食費(fèi)、治療費(fèi)、水電費(fèi)等。一旦決定了收容教育，被收容教育人員只能是“人為刀俎，我為魚肉”，哪敢不低頭？
賣淫嫖娼，是有很老的歷史了，回顧其源頭，也許并不是今天人們想的那么邪惡和墮落------在西方，神妓，是一種為神而作出身體奉獻(xiàn)的女人。性成為個(gè)人的權(quán)利，而不是個(gè)人的義務(wù)，民眾權(quán)利意識(shí)覺醒的今天，怎樣動(dòng)用公權(quán)？全國各地，遍布有賣淫嫌疑的場所，我們今天要采取什么樣的措施，來合法地予以規(guī)制，應(yīng)該好好的考慮了，是疏還是堵？是先關(guān)窗戶再整理房間內(nèi)被風(fēng)吹亂的紙張還是不關(guān)窗戶就這么將吹亂了的紙張顧此失彼,手忙腳亂的整理下去?愛滋病的陰影愈來愈近，怎么在兩害相權(quán)中取其輕？我們曾幻想在現(xiàn)階段創(chuàng)建一個(gè)沒有剝削的制度，結(jié)果呢？但是引進(jìn)了外資，放松了對內(nèi)部民營資本的管制，雖然有對剩余價(jià)值的剝削，可是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了。我們的思路應(yīng)該開闊些。那么多的收容教育所,勞而無功,吃力不討好.
注（1）馬克昌主編：〈〈刑罰通論〉〉武漢大學(xué)出版社2001年第2版，第763頁。
（2）〈〈全國半年收容教育賣淫嫖娼人員1.8萬〉〉：見2000年11月1日〈〈法制日報(bào)〉〉。
