[ 敬元沭 ]——(2004-10-20) / 已閱34487次
普法依法治理工作：現(xiàn)狀和展望
作者：敬元沭 2003年12月05日
實行法治的根本目標是建設社會主義現(xiàn)代化法治國家，這是一項偉大的社會系統(tǒng)工程。作為這一工程重要構(gòu)成、具有中國特色的普法依法治理工作，無疑是富于挑戰(zhàn)性的。這里且將實際工作中的一點思考呈送給各位，希望獲得教益。
一、普法依法治理工作在法制建設中的法律地位
普法依法治理工作的由來和內(nèi)涵的不斷豐富。我國追求法治走過了一條漫長而艱辛的道路。在古代即有儒家的“禮治”與法家的“法治”之爭，雖然“法家”所言“法治”與我們今天所言“法治”并非同概念。后來儒家的“禮治”逐漸占據(jù)正統(tǒng)地位，其中吸收了法家、墨家、陰陽家等的理論，是為儒法合流，被歷代統(tǒng)治者奉為圭臬�！短坡墒枳h》是封建制法典的代表。封建時代法制的基本特點是維護封建等級制度，公開規(guī)定不平等。至晚清，法律大臣沈家本是法治的倡導者，我國開始有了憲法。1908年8月27日，清政府頒發(fā)了《欽定憲法大綱》，為袁世凱所利用。孫中山倡民主共和，提出“民主、民生、民權(quán)”，是追求現(xiàn)代民主法治的初步探索。蔣介石提出“軍政、訓政、憲政”的三步程序，以“憲政”為其目標，其實一直實行是軍事獨裁，政治獨裁。在前蘇聯(lián)，由于斯大林在社會主義實踐中嚴重破壞法制，給全世界的社會主義事業(yè)帶來惡劣影響，貽害深遠。共產(chǎn)黨執(zhí)政后如何治國，是國際共產(chǎn)主義運動發(fā)展史上未得到徹底解決的問題。
我黨對中國民主法制建設道路的探索，始于奪取全國政權(quán)之前。建國后，法制建設在相當長的一段時間內(nèi)是一個很薄弱的環(huán)節(jié)，探索和實踐民主和法制的過程，遇到的最大阻力就是缺乏民主和法制的意識和習慣。始于1957年逐漸盛行的法律虛無主義、法律無用論極大地危害了國家和人民，民主與法制在文革中走向全面危機，忽視法治帶來的嚴重的惡果是：公檢法被徹底砸爛，形成了人治下的群治現(xiàn)象，社會正常秩序蕩然無存，給國家和民族帶來了巨大災難。
黨的十一屆三中全會召開后，中國進入了改革開放的新時期，民主法制建設揭開了新的歷史篇章。1979年，鄧小平提出了解決中國問題的發(fā)展戰(zhàn)略：一是在政治發(fā)展上實現(xiàn)民主的制度化和法律化；二是在經(jīng)濟和社會發(fā)展上實現(xiàn)全面的現(xiàn)代化。從1979年到1999年11月，全國人大制定了三百六十多件法律和有關(guān)法律問題的決定，國務院制定了800多件行政法規(guī)，地方人大制定了七千多件地方性法規(guī)，涉及社會生活的各方面。中央提出要講法制，要開展全民的法制宣傳教育活動，把法律交給十億人民。國家的法制秩序迅速得以恢復。國外稱中國一夜之間成了法律國家。
1985年11月，中共中央、國務院批轉(zhuǎn)了中宣部、司法部《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》，全國人大作出《關(guān)于在公民中基本普及法律常識的決議》，“一五”普法正式啟動，開始了全民的法制啟蒙教育。
從1991年到1995年開展的“二五”普法，其顯著特色是專業(yè)法的普及。憲法和兩百多部基本法、專業(yè)法的普及，使得“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的社會主義法制觀念逐漸深入人心。
1996年2月，在中共中央舉辦的題為《依法治國，建設社會主義法制國家》的“中央領(lǐng)導同志法制講座”上，江澤民特別強調(diào)，要“實行和堅持依法治國”。這是黨中央領(lǐng)導人首次正式宣布要“依法治國”。1997年，黨的十五大提出了“依法治國，建設社會主義法制國家”的治國方略，這是普法依法治理工作的一次歷史性升華和飛躍，更是我黨領(lǐng)導方式、執(zhí)政方式和治國方略的重大進步�！叭濉逼辗ǖ囊粋�重要突破就是向依法治理的延伸。首先是觀念由“以法治民”轉(zhuǎn)變到“在黨的領(lǐng)導下廣大人民群眾根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，參與管理國家事務”上來，這是重要的轉(zhuǎn)變。其次，一個以基層依法治理為基礎(chǔ)、行業(yè)依法治理為支柱、地方依法治理為主體的依法治理系統(tǒng)工程全面實施，推動了全社會法治化管理水平的提高。
“四五”普法提出了“兩個轉(zhuǎn)變、兩個提高”的工作目標，即努力實現(xiàn)提高全民法律意識向提高全民法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，全面提高全體公民特別是各級領(lǐng)導干部的法律素質(zhì)，實現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重依靠運用法律手段管理的轉(zhuǎn)變，提高全社會法治化水平。這個目標的提出是全民普法工作持續(xù)、健康發(fā)展的客觀需要，也是基于對法治規(guī)律的深刻認識。這就要求我們在“四五”普法過程中，必須注重培養(yǎng)公民的權(quán)利義務對等的現(xiàn)代法治觀念，養(yǎng)成依法辦事、依法做人的思維方式和行為習慣，增強公民遵紀守法、維護自身合法權(quán)益和民主參與、民主監(jiān)督的意識，使他們?nèi)找嫣岣叩姆梢庾R不斷轉(zhuǎn)化為自身修養(yǎng)的一部分，成為一種法律素質(zhì)。同時要求社會管理者要模范守法、依法辦事、依法行政，消除依賴和單純行使行政手段管理的習慣，養(yǎng)成注重運用法律手段管理國家和社會事務的素質(zhì)。
四個五年普法，總的趨勢是普法逐漸向縱深發(fā)展，向依法治理延伸，其內(nèi)涵不斷豐富，層次逐漸提高，領(lǐng)域不斷拓展，影響更加深遠，推進法治成為治國安邦的主要手段。對中國的法治化進程來說，中國已經(jīng)成為了一個“法律國家（Etat de lois）”，但并不意味著中國也已成為了一個“法治國家（Etat de droit）”。①雖然我們在理論上弄清了什么是法治，什么是法治國家，以及如何建設這樣一個國家，但在實踐中普及、提高與探索的道路仍會是曲折的。中國人民要振興民族，走向富強，追求法治國家的目標是別無選擇的歷史必然。既然我們的前腳已經(jīng)跨進了法治的門檻，就應該以堅韌不拔的毅力、堅定不移的決心，堅決地向前走，在新世紀里實現(xiàn)建設現(xiàn)代化法治國家的偉大目標。
如何理解普法依法治理工作的現(xiàn)實必要性和長期性呢？
提起普法，有人總以法律太多，不是能夠普及的東西而加以搪塞，認為機構(gòu)設立和工作開展都是不必要的。這種觀念是否正確呢？
哈耶克曾將洛克的一段話作為《法治的淵源》一章的題記：“法律的目的不是取消或限制自由，而是維護和擴大自由。這是因為在所有能夠接受法律支配的人類的狀態(tài)中，哪里沒有法律，哪里就沒有自由�！雹谧杂芍挥蝎@得法律的有力保障才能真正實現(xiàn)，實行法治是現(xiàn)代化國家的重要特征。法治的過程是一個包含了人類的法律思想、行為乃其實踐各個領(lǐng)域的多方面進程，實現(xiàn)法治的核心是人的現(xiàn)代化，人的法律觀念的現(xiàn)代化，這是一個國家法制現(xiàn)代化的必不可少的重要因素，它決不是實現(xiàn)法治過程結(jié)束后的副產(chǎn)品，而是實現(xiàn)法治并使現(xiàn)代化法治長期發(fā)展的基本的先決條件。法律現(xiàn)代化的基本價值取向，就是要培養(yǎng)公民信任法律、尊重法律的思想意識，確立法律至上的現(xiàn)代法治觀念。
從1996年2月9日江澤民在中共中央領(lǐng)導法制講座上提出實行和堅持依法治國，到1997年寫入黨章，再到1999年寫入憲法第五條：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家�！敝袊苏嬲_始法治的進程是短暫的，沒有中國民眾法治觀念的增強，法律信仰的樹立，依法治國是不可能實現(xiàn)的。的確，法律不是可以普及的東西，但不應作為不需要普法的塞責。普法并不要求把老百姓都培養(yǎng)成法律人，而僅僅是讓其具備基本的法律常識。在現(xiàn)實社會中，許多人連基本的法律常識都不具備，自己權(quán)利被侵犯時渾然不知，違法時當頭一棒，這樣讓他們知法的成本太高。如今有很多上訪，其原因在于：一是人們還不習慣通過法律途徑來解決矛盾和沖突；二是地方上司法機關(guān)的在司法過程中受到諸多干擾，給實現(xiàn)司法公正帶來一些困難。公民的臣民心理、畏法避法心理仍相當普遍。在少數(shù)基層干部心中，法律主要是被當作治民的工具，而不是作為對行政權(quán)力的制約。實現(xiàn)依法治國，一方面我們有許多推進法治的精英，另一方面我們又缺失人民信仰，民眾沒有相應的法治觀念，樹立不起對法律的信仰，精英們的呼吁面對現(xiàn)實顯得曲高而和寡。大力普法，提高民眾法律意識，仍是我們不容忽視的歷史任務，尤其要提高憲法觀念，讓民眾都了解自己的基本權(quán)利和義務。當人們都習慣于拿起法律武器保護自己的時候，法治的實現(xiàn)才是可期望的。
當前，執(zhí)法的嚴肅性、司法的公正性，距離法律規(guī)范的客觀要求還有不小的差距，基層有法不依、執(zhí)法不嚴的事例還經(jīng)常有，包括一些領(lǐng)導干部。在市場經(jīng)濟條件下，維護法制基礎(chǔ)上的社會公正成為化解現(xiàn)實社會矛盾和危機的重要手段。行政機關(guān)能否依法行政、司法機關(guān)能否公正司法，直接影響到黨和政府在人民群眾中的形象，反映出法治文明水平的高低，關(guān)系到執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)威，決定著民族的生死存亡。社會法治化水平如何在一定程度上取決于人的法制觀念和法律素質(zhì)。因此，普法的現(xiàn)實必要性是無庸置疑的。
有一種觀點認為，普法是實行法治初期的一種權(quán)益措施，是階段性的任務，隨著法治的健全，普法將逐漸失去其必要性。這種觀點是否正確呢？
普法依法治理工作是一項長期性的任務，主要的理由有：第一，中國有很長的封建社會歷史，缺少法治的人文傳統(tǒng)。兩千多年封建專制歷史和文化的積淀，使得專制觀念在人們的心底根深蒂固，人治的習慣勢力很大。改變這種傳統(tǒng)難以一蹴而就，而是需要一個較長的歷史過程。第二，實現(xiàn)法治是一個過程，目標不是固定的、靜止的，而是動態(tài)的，發(fā)展的。社會生活繁復萬變，法律隨之調(diào)整，需要經(jīng)常不斷的廢止修改；況且現(xiàn)代社會法律數(shù)量繁多，社會管理者和企業(yè)經(jīng)營者要依法管理經(jīng)營好，只有不斷學習，才能掌握并熟練運用。第三，經(jīng)濟全球化的趨勢帶來了更多的發(fā)展機會，也意味著更大的競爭風險。中國要走向世界，不僅要遵守游戲規(guī)則，還要熟練用好游戲規(guī)則，善于運用法律保護自身的利益，避免成為善良的“挨打者”。如我省馬鋼出口到美國的H型鋼，美國商務部裁定有傾銷行為，并加征159%的反傾銷稅。經(jīng)馬鋼積極應訴，據(jù)理力爭，終于在2002年6月，由美國國際貿(mào)易委員會作出終裁，宣布沒有傾銷行為，繼續(xù)享受零關(guān)稅的進口稅率。再如2002年1-10月，有16個國家和地區(qū)針對我國發(fā)起47起反傾銷和保障措施調(diào)查，涉案金額7億美元，同期我國總的應訴率為70%，在美國結(jié)案的5起中，4起獲全勝，維護了我國1.3億美元的出口。從1980年至2002年6月底止，國外對我國提起的反傾銷案件已達497起，其中發(fā)達國家占65%以上，我國已成為國際反傾銷的主要目標。從1997年到2002年6月底止，我國已對有傾銷行為的商品開展反傾銷調(diào)查，立案20余項(無機械產(chǎn)品)，其中已結(jié)案的5項，如從加拿大、美國、韓國進口的新聞紙實施反傾銷措施，分別征收9%至78.9%不同幅度反傾銷稅。從俄羅斯進口的冷軋硅鋼片，征收反傾銷稅6%至62%。如果我們不充分學習和運用法律武器參與到國際貿(mào)易的激烈競爭中去，國家的利益就會受到很大損害。
普法依法治理工作在法律制度中處于怎樣的法律地位呢？美國斯坦福大學法學院弗里德曼認為法律制度由三塊構(gòu)成，一是法律結(jié)構(gòu)，是指法律中的硬件環(huán)境，比如一個國家的憲政架構(gòu)，法院的設置，法官的數(shù)量等等。第二個構(gòu)成要素是法律實體。實體內(nèi)容是立法規(guī)范和司法判決，即直接影響當事人以及更廣泛的民眾權(quán)利和利益的那些規(guī)范。第三便是法律文化，即影響法律機制動作的各種因素，例如人們對法律的信仰和態(tài)度，對法院和其他法律機構(gòu)的評價，對糾紛解決模式的選擇傾向等等。我認為，法制宣傳教育在我國法律制度中承擔著法律文化建設的職能。
我們常說依法治理工作有六個環(huán)節(jié)，即立法、普法、執(zhí)法、司法、法律服務和法律監(jiān)督。立法是基礎(chǔ)，普法是前導，執(zhí)法、司法是關(guān)鍵，法律服務是重要環(huán)節(jié)，法律監(jiān)督是保障。被視為前導的普法，其重要性不言而喻。多年來，政府主導、全社會參與普法這一具有中國特色的做法取得了很大成效，但問題也很突出。至今全國各地普法依法治理機構(gòu)的設置不規(guī)范，立法滯后。這就需要從法理的基礎(chǔ)上對普法和依法治理工作 明確定位，將其放到法制建設和國家體制改革特別是司法改革的總體格局中來研究。
二、普法依法治理工作法制化進程中的幾個突出問題
當前，普法依法治理工作要發(fā)展，法制化、規(guī)范化是首要的難題，立法和實踐中都有這個根本性的問題擺在前面，是許多現(xiàn)實困難的根源，需要我們?nèi)プ鞲嗟难芯俊?
法制宣傳教育工作的執(zhí)法主體和機構(gòu)設置。這是法制宣傳教育工作立法要解決的首要問題。主要有以下幾種意見：一是認為機構(gòu)都應設在黨委部門，黨委宣傳部門在這方面應發(fā)揮主導作用，作為黨委宣傳部門的一項重要工作，認為只有黨委部門，才能統(tǒng)率起這項涉及全社會、各部門的工作。二是認為機構(gòu)應設在政府部門，作為司法行政機關(guān)的一項職能。持這種意見的認為，黨委不是行政執(zhí)法部門，黨委對法制宣傳教育工作的領(lǐng)導應體現(xiàn)在宏觀方面，具體辦事機構(gòu)還是設在政府部門，賦予司法行政機關(guān)法制宣傳教育工作執(zhí)法主體的地位，行使法制宣傳教育工作部署、指導、協(xié)調(diào)、檢查和考核的職能。政府作為執(zhí)法主體，要把法制宣傳教育作為一項重要工作任務，納入當?shù)貒窠?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，實行目標責任制，進行考核獎懲。三是將法制宣傳教育工作機構(gòu)設在人大。目前大多數(shù)地方實行黨委領(lǐng)導、人大監(jiān)督、政府實施的工作機制。
法制宣傳教育與依法治理的關(guān)系也是理論上要解決的問題。要正確地認識兩者關(guān)系，必然要涉及到依法治理的定義；而要定義依法治理，就必然要涉及到依法治理與法治的聯(lián)系與區(qū)別。法治，是一個復雜的法律概念，它主要有三種含義：第一種，它是指一種治國的思想體系，它強調(diào)“依法治國”，“法律主治”。第二種，它是指一套治國的方式、原則和制度。第三種，它是指通過這種治國的方式、原則和制度的實現(xiàn)而產(chǎn)生的一種社會狀態(tài)。西方學者認為法治國家應具有五要素：一是法律至上；二是保護人權(quán)和公民權(quán)；三是政府必須依法行政并接受法律的制約；四是司法獨立；五是公民的權(quán)利受到侵犯應當?shù)玫焦乃痉ň葷Ｖ袊鴮嵭幸婪ㄖ螄ㄔO社會主義法治國家，有自己的特點。一般說來，應該具備以下基本條件：一是完備的社會主義法律體系—前提條件；二是健全的民主制度和監(jiān)督制度—根本保證條件；三是嚴格的行政執(zhí)法和公正的司法制度—關(guān)鍵性條件；四是堅強的靠得住的執(zhí)法隊伍—組織條件；五是全民的崇高的法律意識—社會條件。
依法治理是法制宣傳教育工作在新時期的拓展。這兩項工作既有緊密聯(lián)系，又有其不同的內(nèi)涵和外延。依法治理概念內(nèi)涵層次低于法治。法治的全稱是“法律的統(tǒng)治”(The Rule of Law)，法治與“依法而治”是有區(qū)別的。依法治理屬于法律應用、法制實踐的范疇。伯爾曼《法律與革命》在對西方法律興起過程的分析時，提出權(quán)力的二元(政權(quán)與教權(quán))分割與制衡，曾經(jīng)是西方社會“依法治理”興起的重要條件，意味著以法律來統(tǒng)治。我國提出樹立依法治理的觀念的含義是就是依靠法律來治理國家，管理社會事務。單純依靠命令來指揮國家機器運轉(zhuǎn)，這是缺乏民主的，具有“人治”的特征。依法治國，建設社會主義法治國家，必須實行依法治理。只有實行依法治理，才能逐步實現(xiàn)建立法治國家的目標。我們現(xiàn)在說樹立依法治理觀念，就是要實現(xiàn)從主要依靠行政手段管理社會向依法治理的轉(zhuǎn)變。
依法治理的概念確實有大而廣的特點。政體是指國家政權(quán)的組織形式，即掌握政治權(quán)力的階級用什么方式來行使政治權(quán)力。國家的政治權(quán)力可分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。依法治理屬于國家的哪一種政治權(quán)力呢？顯然滲透進各種權(quán)力。推進法治是全社會的目標，涉及方方面面。在實際開展工作的過程中，確有涵蓋面廣、難以把握的困難。由于上述原因，各地在組織組織機構(gòu)的設置時，名稱不盡統(tǒng)一，所在部門各別。正確認識普法與依法治理兩者的關(guān)系，準確地法律定位，對于保證兩項工作在法制的軌道上健康發(fā)展，是亟待解決的理論和現(xiàn)實問題。目前比較合理的定位是：依法治理組織是黨委領(lǐng)導下的組織，其辦事機構(gòu)代表黨委協(xié)調(diào)各方開展工作。
明確社會各部門在普法依法治理工作中的職責，對于推動工作至關(guān)重要。法制宣傳教育是一項涉及社會各方面的工作，只有全社會各方的參與，才能真正做好。在《安徽省法制宣傳教育工作條例》中，對社會各部門的職責已有比較明確的規(guī)定。目前，我省的法制宣傳教育工作實行黨委領(lǐng)導、政府實施、人大監(jiān)督的模式。社會各部門單位對其所屬人員均有進行法制宣傳教育的義務和責任，如對組織、宣傳、人事、教育、文化、新聞、出版、廣播電影電視、公安、工商、勞動與社會保障等部門，工會、共青團、婦聯(lián)等社會團體，各級各類學校，村（居）民委員會等基層組織，都有較明確的職責規(guī)定。
對法制宣傳教育工作機構(gòu)的職責，我省條例的規(guī)定是：“各級法制宣傳教育工作領(lǐng)導組織統(tǒng)一領(lǐng)導本轄區(qū)的法制宣傳教育工作，制定本地區(qū)法制宣傳教育規(guī)劃，部署、指導、協(xié)調(diào)、檢查、考核本行政區(qū)域的法制宣傳教育工作，決定或者建議實施獎懲。縣級以上法制宣傳教育工作領(lǐng)導組織的辦事機構(gòu)，設在同級司法行政部門，負責法制宣傳教育的日常工作，其主要職責是：⑴組織實施法制宣傳教育規(guī)劃，檢查、督促各部門和單位法制宣傳教育工作；⑵負責法制宣傳教育工作的培訓、考核工作；⑶總結(jié)、推廣法制宣傳教育典型經(jīng)驗；⑷組織編寫統(tǒng)一的法制宣傳教育教材；⑸建議對本行政區(qū)域內(nèi)的法制宣傳教育工作進行評比和獎懲。督查與獎懲。”
依法治理工作的職責因尚無立法依據(jù)，有一些爭議。目前我省在《安徽省“十五”期間依法治省工作綱要》中，對社會各部門的職責作了規(guī)定，具體要求是：“ 47、省委對依法治省工作實行全面領(lǐng)導。各級黨委要認真貫徹落實本綱要精神，動員和組織各部門及廣大干部群眾積極參與依法治省工作。省依法治省領(lǐng)導小組在省委的領(lǐng)導下，研究、解決依法治省工作中的重大問題。48、省人大常委會要對依法治省工作作出相應決議。省政府、省法院、省檢察院等國家機關(guān)要根據(jù)本綱要分別制定依法行政、公正司法、法律服務等相關(guān)實施方案。49、各地、各部門要把依法治省工作列入各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的責任目標，各級組織、人事部門要會同依法治理領(lǐng)導小組辦公室進行考核，并將考核情況作為獎懲、任免領(lǐng)導干部的重要依據(jù)。50、各級政府要把法制建設的物質(zhì)保障納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展總體規(guī)劃，財政部門要把所需經(jīng)費列入財政預算，有關(guān)部門要保證專款專用。各部門、各單位要切實加大經(jīng)費投入，不斷改善依法治省工作所必需的裝備和工作條件�！币婪ㄖ卫砉ぷ髀氊煹囊�(guī)定要上升到法律層次，還需要繼續(xù)研究。
普法依法治理工作的制度化正在不斷取得進展。多年來，全國各地在實踐中摸索總結(jié)出一系列行之有效的制度。將一些符合法治原則的、合理的、有效的工作制度以規(guī)范性文件的形式固定下來，對于提高普法依法治理工作制度化、規(guī)范化水平是很必要的。一是領(lǐng)導干部聽取法制講座的制度。從1994年12月9日中共中央舉辦第一次法律知識講座算起，至今已舉辦了十幾次法律知識講座；從1998年開始，全國人大常委會也有計劃地請法律專家向常委會組成人員作有關(guān)法律知識的講座。各省、自治區(qū)、直轄市的黨委、人大、政府等有關(guān)方面的領(lǐng)導人也經(jīng)常邀請專家講課，聽取法律知識專題講座。領(lǐng)導干部帶頭學法，提高了法律在國家生活中的地位和作用，推動了全社會的學法。二是公職人員學法和考試考核制度。很多地方已經(jīng)建立了國家機關(guān)公務人員的學法制度，尚存在一些地方執(zhí)行不力、政出多門、規(guī)范化程度不高的問題。目前行政執(zhí)法崗位經(jīng)法律培訓上崗的制度執(zhí)行得較好，有力地促進了依法行政。三是干部提拔任用前的法律考試考核制度。提拔任用的干部，必須對所在部門、崗位的工作涉及的法律有比較深的了解，才能很好地履行職責。通過任前考試考核取得任職資格，不失為一種保證和促進領(lǐng)導干部學法用法的一種辦法。四是推進各部門單位的工作目標責任制管理。在干部任期目標責任制的考評考核中，應當納入依法行政、依法辦事的內(nèi)容，由組織人事部門統(tǒng)一進行考評考核。五是普法依法治理工作聯(lián)席會議制度。普法依法治理工作涉及面很寬，作為協(xié)調(diào)部門，應當努力建立起聯(lián)席會議制度，定期通報交流各部門單位的工作開展情況，以便于整合資源，協(xié)同共進。
三、新時期普法依法治理工作形勢的試分析
受眾構(gòu)成分析：追求最大化的宣傳效益。改革開放后，經(jīng)濟大流動帶來人口大流動：一方面，城市居民自愿或不自愿地擺脫了對單位的依附，由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕�；另一方面，民工潮形成了�?個職業(yè)和空間流動性很大的龐大群體，據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)村外出務工人員就達8000多萬人。我國的人口構(gòu)成中，農(nóng)村人口所占的比重大于城市人口。2000年我國的總?cè)丝跒?2.95億，其中農(nóng)村人口占69.6%；城市人口比重在不斷提高。中國勞動力適齡人口的絕對量和占總?cè)丝诘谋戎夭粩嘣鲩L。按中國通用標準，男16-59歲、女16-54歲劃為勞動力適齡人口。中國現(xiàn)有勞動力資源，接近世界發(fā)達國家全部勞動力數(shù)量之總和。全國在業(yè)人口的職業(yè)構(gòu)成中，農(nóng)、林、牧、漁勞動者占60％，生產(chǎn)工人、運輸工人和有關(guān)人員占24.5％，教育、科學、衛(wèi)生、文化人員占3.5％，服務業(yè)、商業(yè)工作人員占6.5％，國家機關(guān)、黨群組織、企業(yè)、事業(yè)單位負責人和其他人員等共占5％。③人口大流動帶來的普法對象的新變化表現(xiàn)在：農(nóng)村實際人口減少，城鎮(zhèn)流動人口大量增加，是普法的難點和死角；勞動力適齡人口增加，就業(yè)壓力巨大，勞動力流動性大，社會的組織化程度降低，統(tǒng)一、有組織的普法十分困難；農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人是人口主體，恰恰對這部分人的普法是薄弱環(huán)節(jié)。
媒體傳播分析：追求全位性的宣傳效果。在當今信息社會，青少年接受媒體的興趣究竟有什么新的變化呢？《中國青年報》社會調(diào)查中心參與的“2000年中國青少年市場與媒體研究”的調(diào)查結(jié)果顯示：電視仍最具影響力，音樂廣播充滿誘惑，比大人更愿網(wǎng)絡沖浪，報刊雜志影響力分散。④在農(nóng)村基層，我們了解到農(nóng)民最感興趣的信息依次是：1、科技信息（種、養(yǎng)、加工）；2、財經(jīng)（市場行情、供求、勞動力轉(zhuǎn)移）；3、文化（農(nóng)村文化娛樂）；4、農(nóng)業(yè)新聞、農(nóng)家生活（衛(wèi)生、健康、生活知識）；5、其他（司法、農(nóng)村建筑等）。 從中明顯可見農(nóng)民關(guān)注點具有明顯趨利性和娛樂性。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心的調(diào)查顯示，至2002年6月底，全國上網(wǎng)用戶達4580萬人，是1997年的74倍。上網(wǎng)人數(shù)中，35歲以下的青年占82% 。⑤根據(jù)上述調(diào)查應當及時調(diào)整法制宣傳的途徑和手段：更多地運用電視媒體開展普法宣傳；對農(nóng)民最有效的普法手段是，將普法內(nèi)容滲透進農(nóng)民最感興趣的信息中，結(jié)合農(nóng)民的生產(chǎn)和娛樂需求來宣傳法律；運用多樣化的宣傳手段，可以擴大覆蓋面，提高宣傳效果；改被動式灌輸為個性化、交互式法律服務，12348法律咨詢電話和網(wǎng)絡法律咨詢是最好的交互式服務方式；建設運用現(xiàn)代宣傳媒體的基礎(chǔ)設施，提高法制宣傳人員的素質(zhì)。
法治實踐分析：追求現(xiàn)實性的社會效果。開展普法依法治理工作，提高社會法治化程度，其總體目標應至少包括兩方面：一是促進經(jīng)濟發(fā)展；二是維護社會公正。經(jīng)濟發(fā)展了不等于實現(xiàn)了社會公正，但社會公正一般會提高勞動者積極性，這是由生產(chǎn)力三要素包括勞動資料、勞動對象和勞動力的理論決定的。公正的社會競爭環(huán)境形成了，可以激發(fā)勞動者的生產(chǎn)熱情，從而促進經(jīng)濟發(fā)展。所以，我們在以經(jīng)濟建設為中心的同時，還應該把努力實現(xiàn)社會公正作為工作目標，兩者應該是統(tǒng)一的，以保證按勞分配效益優(yōu)先、兼顧公平分配原則的實現(xiàn)。在依法治理實踐中，我們應當注意促進經(jīng)濟發(fā)展和保護公民權(quán)益的統(tǒng)一（如對待污染超標嚴重損害農(nóng)民合法利益的問題）；注重社會弱勢群體的生活狀況和法律地位，向他們提供應有的法律保障（如對待外出務工人員的社會保險和傷殘保障問題）；法治至上的原則。依法治理不僅是依法統(tǒng)治，更要體現(xiàn)法治的原則，更多地保護普通公民的合法權(quán)益，更嚴厲地治“官”治“吏”。近些年，我們看到有的大學生不服學校勒令退學的處分，將學校告上法庭，最終重新取得了學籍；政府不作為，老百姓拿起法律武器與之對簿公堂等等。象這樣的“民告官”案件每年都有大幅度增長。對一些行使社會管理的權(quán)威部門，老百姓開始敢說“不”字，從以往的不敢告、不愿告到現(xiàn)在的勇敢地告，說明了通過多年法治實踐和普法，公民的法律意識和法治觀念在不斷增強。千百萬人民參與法治實踐，正有力地推動著現(xiàn)代化法治的進程。
四、普法依法治理工作展望
中國走向法治的進程已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，原因在于內(nèi)部的壓力和外部的挑戰(zhàn)。在內(nèi)部，品嘗到民主和法治帶來實惠的人民對進一步實現(xiàn)法治的期望值很高，市場經(jīng)濟也只有在法治的環(huán)境中才能獲得可持續(xù)發(fā)展；在外部，舊的過于統(tǒng)制的經(jīng)濟模式經(jīng)不起走向法治的世界潮流的沖擊，國際環(huán)境的激烈競爭鞭策我們必須通過推進法治來激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展活力，以早日實現(xiàn)強國之夢。普法依法治理工作擔負著傳播現(xiàn)代法治文化、促進現(xiàn)代化法治國家建設的重任，在建設法治國家的進程中占有重要的地位，必將得到進一步的強化和發(fā)展。
加快普法依法治理工作的立法進程。盡快實現(xiàn)普法依法治理工作有法可依，有法必依，是推動這項工作繼續(xù)發(fā)展的極其重要的基礎(chǔ)。經(jīng)過多年實踐，全國各地在開展普法依法治理工作方面積累了豐富的經(jīng)驗，有的已經(jīng)上升到法律高度，全國已有多個省市制定了法制宣傳教育條例，司法部也有推進法制宣傳教育工作立法的設想�？梢灶A期，法制宣傳教育工作的法制化進程將會加快。從安徽來說，省委、省人大、省政府對這項工作很重視，關(guān)心這項工作的法制化、規(guī)范化進程，這必將促進普法依法治理工作邁上一個新臺階。
依法構(gòu)建普法依法治理工作的新格局。法制宣傳教育工作一旦實現(xiàn)國家立法，地方立法也就一片坦途。多年來我們期望的工作機構(gòu)實體化、工作內(nèi)容法定化、工作程序規(guī)范化、工作制度完備化的目標有望實現(xiàn)。在國家法制建設總體格局中獲得應有地位的法制宣傳教育工作，將會建立起健康的運行機制，創(chuàng)新的管理機制，可靠的保障機制，有力的監(jiān)督機制。司法行政機關(guān)將在組織開展普法依法治理工作中，進一步健全網(wǎng)絡，強化職能，擴大影響，通過推進普法依法治理工作，在建設法治國家的進程中扮演更加重要的角色。
拓展宣傳范圍，改革宣傳方式，建設嶄新的現(xiàn)代法治文化。經(jīng)濟和社會的發(fā)展呼喚著法制宣傳教育工作的革新。向公民的生產(chǎn)生活提供個性化、交互性、全方位的法制宣傳和法律服務，為各種經(jīng)濟實體提供多樣化、專業(yè)化、高層次的法制宣傳和法律服務，是新時期法制宣傳教育工作努力的方向。法制宣傳教育工作要開創(chuàng)新的局面，必須做到：資源要整合，受眾要廣泛，內(nèi)容要拓展，形式要創(chuàng)新，層次要提高。當前在法制宣傳實踐中，一是要關(guān)注弱勢群體，維護社會正義，促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展；二是要創(chuàng)新宣傳形式，通過新的媒體渠道，努力為公民提供個性化、交互性、全方位的法制宣傳和法律服務（電視、書報刊、網(wǎng)絡已經(jīng)成為影響力最廣泛的三個宣傳渠道），參與法制實踐對領(lǐng)導干部而言也是一種有效的普法方式；三是要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來，提高法制宣傳教育的層次，把提高公民的法律素質(zhì)、建設現(xiàn)代法治文化作為我們的長期任務。
推進各行各業(yè)的依法治理，提高全社會的法治化水平。依法治理正在迅速地滲透到各部門、單位的管理和工作實踐中，成為各行各業(yè)發(fā)揮職能、加強管理、推進工作的重要方式。專業(yè)法宣傳正在受到各部門的高度重視，通過培訓考試考核取得執(zhí)法上崗資格證制度是實現(xiàn)依法行政的重要手段，這是法治觀念深入人心、融進我們的日常生活的突出表現(xiàn)。安徽省行政訴訟和行政復議案件上升速度較快。2002年，全省行政訴訟達3000多件，行政復議5000多件，這反映出全省公民的法律意識正在增強，法律素質(zhì)在提高；行政管理部門的執(zhí)法水平亟待隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展進一步加以提高；法律機制在解決社會矛盾中正在發(fā)揮更大的作用。依靠法律機制來緩沖、平衡和化解社會矛盾，減少激化為對社會肌體的破壞，已經(jīng)成為保障社會穩(wěn)定最重要的手段。廣州孫志剛被害一案的網(wǎng)絡沖擊，就直接導致了原《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺，社會主義法治以人為本的特征得到體現(xiàn)。這體現(xiàn)了法治的進步，社會法治文明程度的提高。
中國走向現(xiàn)代化法治社會的進程依然漫長，這決定了普法依法治理工作的任務依然很艱巨。在現(xiàn)實社會中，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法行政、司法不公的事件還多有發(fā)生。推進依法治理，在立法、普法、執(zhí)法、司法、法律服務和法律監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)厲行法治；在法治的原則下，更廣泛地開展法制宣傳教育，深化各行各業(yè)的依法治理，最廣泛地動員和組織人民群眾參與依法管理國家和社會事務,管理經(jīng)濟和文化事業(yè),維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益，在實現(xiàn)社會公平公正的基礎(chǔ)上，保障經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)民富國強，正是我們的希望所在，也是普法依法治理工作者艱巨而光榮的歷史使命。
[參考文獻]
①《當代中國的依法治國進程：進展與阻力》（法）戴爾瑪斯-馬蒂著/石佳友譯，原載全法科協(xié)法律經(jīng)濟分會會刊《歐洲法律與經(jīng)濟評論》雜志
②《自由秩序原理•法治的淵源》F.A.哈耶克，鄧正來譯，三聯(lián)書店 1997年12月 第一版
③ 資料來源：中國人口構(gòu)成情況示意圖，見中國翻譯網(wǎng)
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