[ 殷武 ]——(2004-11-16) / 已閱35982次
我國(guó)“城中村”改造中的土地權(quán)利問(wèn)題分析
殷武
（ 西北政法學(xué)院 陜西西安 710063）
【摘 要】“城中村”是我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展的必然結(jié)果，其根本形成原因是土地的二元所有制結(jié)構(gòu)，“城中村改造”只有解決了土地二元所有制問(wèn)題，“城中村”才能成為真正意義上的城市，而要解決土地的二元所有制問(wèn)題也只有通過(guò)征用途徑來(lái)完成。
【關(guān)鍵詞】 城中村 土地所有權(quán) 土地使用權(quán) 征用
一、我國(guó)“城中村”現(xiàn)狀及形成原因
所謂“城中村”，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺�，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)，或是指在農(nóng)村村落城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住而形成的村落，亦稱(chēng)為“都市里的村莊”。通常所說(shuō)的“城中村”，僅指在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)的過(guò)程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶(hù)籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。“城中村”是城市的一塊“夾縫地”，這種獨(dú)特的地位和現(xiàn)象，必然會(huì)帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題：（1）人口雜亂，“城中村” 由村民、市民和流動(dòng)人口混合構(gòu)成。流動(dòng)人口成為主要犯罪群體。治安形勢(shì)嚴(yán)峻。（2）城市規(guī)劃滯后，違法違章建筑相當(dāng)集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風(fēng)景獨(dú)特。由于房屋密度高、采光通風(fēng)條件差，村民居住環(huán)境差。（3）基礎(chǔ)設(shè)施不完善，衛(wèi)生條件太差。各種管線雜亂無(wú)章，排水排污不暢，垃圾成災(zāi)。街巷狹窄、擁擠，存在嚴(yán)重消防隱患，（4）土地使用存在諸多問(wèn)題，宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)，管理混亂，等。“城中村”不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進(jìn)程，制約著城市的發(fā)展，已成為困擾許多城市發(fā)展的“痼疾”。
究其原因，在于“城中村”形成和發(fā)展的特殊性。從“城中村”的歷史變遷中不難發(fā)現(xiàn)"城中村"形成的主要原因：從客觀上來(lái)說(shuō)，是我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展的結(jié)果1。改革開(kāi)放的20多年中，城市化的進(jìn)程加速發(fā)展，我國(guó)的城市數(shù)目從1978年的320個(gè)發(fā)展到現(xiàn)在的662個(gè)。城市建成區(qū)面積也由3.6萬(wàn)平方公里擴(kuò)大到9萬(wàn)多平方公里。城市的快速發(fā)展，需要通過(guò)征收周邊農(nóng)村的耕地獲得擴(kuò)展的空間。耕地被征收了，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。一場(chǎng)"城市包圍農(nóng)村"的運(yùn)動(dòng)發(fā)生了。村莊進(jìn)入城市，形成了"城中村"。從主觀上來(lái)說(shuō)，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結(jié)構(gòu)所造成的，這也是深層次的制度原因。 所謂城鄉(xiāng)二元管理體制，是指“城市”和“農(nóng)村”分屬不同的管理模式，二元所有制結(jié)構(gòu)是指城市的土地屬于國(guó)家所有，而農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有的制度。而在一些“城中村”內(nèi)形成了以城市與農(nóng)村“二元所有制結(jié)構(gòu)”并行存在、共同發(fā)揮作用的“邊緣社區(qū)”特征�！皬膫�(gè)體理性選擇的角度看，‘城中村’這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，是農(nóng)民在土地和房屋租金快速增值的情況下，追求土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果�！�2因此，從“城中村”的歷史變遷可以發(fā)現(xiàn)，土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制結(jié)構(gòu)使得村民可以低價(jià)甚至無(wú)償?shù)厝〉猛恋氐氖褂脵?quán)，集體將宅基地按戶(hù)劃撥，由各戶(hù)村民自行建設(shè)后租出獲得盡可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果致使“城中村” 形成的進(jìn)一步加劇。故而，我國(guó)“城中村”的改造也應(yīng)從根本的土地制度及權(quán)利開(kāi)始。
二“城中村”土地權(quán)利現(xiàn)狀
“城中村”土地權(quán)利現(xiàn)狀包括土地所有權(quán)狀態(tài)和土地使用權(quán)狀態(tài)兩者情形。
1、“城中村”土地所有權(quán)狀態(tài)
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”即所謂的“土地的二元所有制結(jié)構(gòu)”。土地所有權(quán)狀態(tài)依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第10條、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第8條規(guī)定，具體劃分為“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。由于“城中村”在城市化不斷推進(jìn)的過(guò)程中，位于城區(qū)邊緣而被劃入城區(qū)，成為城市的一部分，既有城市的一些習(xí)性，又?jǐn)[脫不了農(nóng)村固有的特質(zhì)，是二者的混合體�！俺侵写濉蓖恋氐乃袡�(quán)狀態(tài)大體可分為三類(lèi)：（1）、已“撤村建居”，土地被國(guó)家全部征用，農(nóng)民不再享有集體土地所有權(quán)，村已經(jīng)被城市完全包圍，原農(nóng)民已全部轉(zhuǎn)為居民，只是保留著農(nóng)村傳統(tǒng)的生活習(xí)慣。這是通常所說(shuō)的廣義上的“城中村”，它經(jīng)過(guò)改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的對(duì)象。（2）、正在“撤村建居”。 土地大部分被征用，土地所有權(quán)部分屬于國(guó)家所有，部分屬于集體所有，但原農(nóng)民未轉(zhuǎn)為居民。（3）、尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范圍，土地全部仍屬于集體所有。后兩種村的情形是狹義上的“城中村”，是通常所說(shuō)的要改造的“城中村”�！俺侵写濉敝写嬖诘耐恋厮袡�(quán)狀態(tài)有國(guó)有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)兩類(lèi)，兩種土地所有權(quán)從表象看，僅是所有權(quán)主體不同而已，但其實(shí)質(zhì)是不平等的，表現(xiàn)在：（1）國(guó)家所有權(quán)的權(quán)利主體是國(guó)家，而集體所有權(quán)的權(quán)利主體為集體。根據(jù)土地法第10條：集體所有權(quán)的權(quán)利主體又分為：鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組三種組織形式。兩種土地所有權(quán)在集體與國(guó)家之間可以進(jìn)行轉(zhuǎn)化，且是單方的，只能由集體所有權(quán)向國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)化，而不能是國(guó)家向集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化；同時(shí)集體所有權(quán)主體之間是不能相互轉(zhuǎn)化的。（2）集體所有權(quán)向國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)化的條件是唯一的，我國(guó)憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，方式為出讓?zhuān)@種行為其實(shí)質(zhì)可以看作是一種買(mǎi)賣(mài)，只不過(guò)是一種強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)罷了，只有一方當(dāng)事人（國(guó)家）的意思，幾乎是容不得對(duì)方（農(nóng)村集體）意思表示，農(nóng)村集體只有強(qiáng)制取締的義務(wù)，這就難以保證交易的公平了，自然出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中征地賠償款太低，侵害農(nóng)民權(quán)益的事件的發(fā)生。（3）兩種所有權(quán)的權(quán)能上也是完全不平等，主要體現(xiàn)在兩種土地使用權(quán)上。而“城中村”土地所有權(quán)往往表現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)借助“公共利益的需要”而不斷地?cái)U(kuò)大，“城中村”集體土地所有權(quán)逐漸縮小的趨勢(shì)；同時(shí)也表現(xiàn)集體土地所有者已經(jīng)看清國(guó)家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，為征用后轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得商業(yè)上的利益，因此，農(nóng)村集體在土地所有權(quán)交易中開(kāi)始嘗試用市場(chǎng)價(jià)格討價(jià)還價(jià)，甚至漫天要價(jià)，憑此來(lái)保留其土地所有權(quán)，村落在城市中得以延續(xù)。
2、“城中村”土地使用權(quán)狀態(tài)
土地使用權(quán)是指土地使用者在法律允許范圍內(nèi)對(duì)土地享有占有、使用、收益與處分的權(quán)利，即依法取得利用土地的權(quán)限。由于兩種土地所有權(quán)存在本質(zhì)的差異，相應(yīng)其土地使用權(quán)也不完全一樣，國(guó)有土地使用權(quán)僅有一種形式，而集體土地使用權(quán)又可分為宅基地使用權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)與非農(nóng)用地使用權(quán)。集體土地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)雖在性質(zhì)上都有物權(quán)性質(zhì)，屬于他物權(quán)的范疇，但集體土地使用權(quán)比國(guó)有土地使用權(quán)具有更多的限制：①宅基地使用權(quán)依法不能轉(zhuǎn)讓、抵押；②只有依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村集體荒地的土地使用權(quán)和抵押鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)廠房等建筑物涉及所使用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)可以抵押；③集體土地使用權(quán)不能用于租賃；④集體土地使用權(quán)不能作價(jià)出資或入股。這些限制使得集體土地使用權(quán)在實(shí)質(zhì)上與國(guó)有土地使用權(quán)不平等，使集體土地使用權(quán)的功能上僅限于住宅、農(nóng)業(yè)用地。而在“城中村”區(qū)域里，這兩種土地使用權(quán)并存但在效能上差距很大，突出表現(xiàn)為土地使用權(quán)所產(chǎn)生的收益上，國(guó)有土地使用權(quán)人所獲得的利益遠(yuǎn)大于集體土地使用權(quán)所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權(quán)人不再安分于土地使用的各種規(guī)范之中，突破了原規(guī)則，尋找與國(guó)有土地使用權(quán)對(duì)等的利益。這就必然出現(xiàn)了“城中村”現(xiàn)實(shí)存在的情形：①大量的違章違規(guī)建筑存在，而沒(méi)有任何規(guī)劃與建設(shè)部門(mén)的批準(zhǔn)；②存在大量亂占、亂圈地現(xiàn)象；③非法租賃土地；④以土地入股開(kāi)辦各種實(shí)業(yè)；⑤用集體土地抵押貸款⑥用集體土地進(jìn)行非法的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)等。由于“城中村” 集體土地的邊緣性、稀缺性、區(qū)位性、固定性，多樣性，復(fù)雜性以及相比較于國(guó)有土地使用權(quán)的低廉性，是它擁有旺盛的需求市場(chǎng)，土地使用權(quán)的差別使“城中村”得以客觀存在。
三、現(xiàn)階段“城中村”改造實(shí)踐中土地權(quán)利的處理。
通過(guò)上述的分析可知，“城中村”是我國(guó)城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，而它在現(xiàn)實(shí)中已發(fā)展成為我國(guó)城市發(fā)展的障礙。目前全國(guó)各城市都在對(duì)其進(jìn)行著相應(yīng)的改造，在改造的過(guò)程中，必須要面對(duì)形成“城中村”的根本原因，解決土地二元所有制問(wèn)題，根除二者之間的差距，才能從根本上完成“城中村”的改造。在實(shí)踐中，針對(duì)土地權(quán)利這一根本問(wèn)題，通常采取以下幾種措施：（1）“土地置換，異地安置”的方式。在城市的郊區(qū)由政府征用按相同面積或更大面積的土地，并建成新村與之置換。這在“城中村”改造的初期，政府運(yùn)用行政手段還是可以達(dá)到目的，但也是困難重重，因：①村民對(duì)于原村有著濃厚的依戀，祖祖輩輩在此居住，故土難離；②農(nóng)民不愿意放棄可得的數(shù)額不小的房屋租金利益；③盼望過(guò)上美好生活的居民生活及在人格上與居民平等對(duì)待的愿望也使他們不愿意離開(kāi)現(xiàn)在的“城中村”。因此，土地置換，異地安置的措施現(xiàn)在越發(fā)越難以實(shí)現(xiàn)。（2）通過(guò)“土地集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有”的做法�！巴恋丶w所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有”這一行為具有以下特點(diǎn)：⑴土地所有者的主體發(fā)生了根本的變化。土地所有權(quán)主體由原來(lái)的農(nóng)村集體，包括鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組，全部變?yōu)閲?guó)家。⑵土地的性質(zhì)也發(fā)生了根本的變化。由原來(lái)的集體所有變?yōu)閲?guó)家所有；⑶土地的權(quán)能也發(fā)生了根本的變化，原來(lái)集體土地使用權(quán)不能進(jìn)行的抵押、租賃問(wèn)題在土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變后得以解決。伴隨這一根本轉(zhuǎn)變的同時(shí)是農(nóng)民身份的改變：全部脫農(nóng)民戶(hù)籍而成為城市居民，一切納入城市化的管理，建筑要進(jìn)行規(guī)劃，醫(yī)療、保險(xiǎn)均按城市居民對(duì)待。
縱觀各地“城中村”改造條例能夠看出，“土地集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有”的做法似乎從根本上已改造了“城中村”，解決了土地二元所有制的問(wèn)題，成為一種可行的方案。目前這種做法在全國(guó)各城市較為普及，如深圳市在2004年就一次性地將寶安、龍崗兩區(qū)27萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，其集體所有的上述956萬(wàn)平方公里土地將隨之轉(zhuǎn)為國(guó)有。3然而，透過(guò)這一事件的背后，筆者隱隱感到一種疑慮：這一行為的合法性明顯存在著質(zhì)疑，主要有以下幾個(gè)方面：1、按照我國(guó)憲法的規(guī)定：土地所有權(quán)是實(shí)體權(quán)利，它的剝奪只能由國(guó)家最高權(quán)利機(jī)關(guān)做出，其他任何機(jī)關(guān)和個(gè)人無(wú)此權(quán)利，否則即為無(wú)效。盡管目前各地“城中村”改造條例均是由其城市的人大或政府制定，有些具有地方性法規(guī)的效力，有些只是政府文件，如《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》，然而因條例的做出缺少憲法上的依據(jù)，條例的效力層階遠(yuǎn)低于憲法，故而是無(wú)效的。2、集體土地要轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，根據(jù)我國(guó)憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，只能是采取“征用”途徑，除此之外的任何行為，均不能使集體土地所有權(quán)性質(zhì)變?yōu)閲?guó)家土地所有權(quán)性質(zhì)。而目前各地雖從地方立法中承認(rèn)了集體土地所有權(quán)“轉(zhuǎn)為”國(guó)家土地所有權(quán)的效力，但因?yàn)樵摗稗D(zhuǎn)為”沒(méi)有法律上依據(jù)，故而從法理上講，各地將集體土地“轉(zhuǎn)為”國(guó)有土地因缺乏法律上的依據(jù)而無(wú)效。3、集體土地所有權(quán)變?yōu)閲?guó)有土地所有權(quán)后，所有權(quán)人以其永久所有權(quán)換取了有期限的使用權(quán)，對(duì)于原集體土地所有人權(quán)而言，在與國(guó)家就土地所有權(quán)的交易中，付出的代價(jià)太大，交易成本過(guò)高，存在明顯的不公平，具有不可交易性。
然而也有學(xué)者對(duì)“土地集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有”的“轉(zhuǎn)為”行為是持贊同觀點(diǎn)，理由是 “城中村”顧名思義是城市中的村莊，它是城市的一部分，依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第10條、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第8條“城市的土地屬于國(guó)家”的規(guī)定，“城中村”的土地自然屬于國(guó)家。對(duì)此，我認(rèn)為這種理由是不妥當(dāng)?shù)�。首先，憲法是�?guó)家的根本大法，它直接將土地資源確權(quán)為國(guó)家和集體所有，因“城中村”最初就是農(nóng)村，土地確權(quán)時(shí)依據(jù)憲法規(guī)定就已經(jīng)界定為集體所有，即是說(shuō) “城中村” 在其成為城市中的村莊時(shí)，其土地根本就屬于集體所有權(quán)。其次，所有權(quán)的產(chǎn)生、消滅均須合法的法律事實(shí)或法律行為的發(fā)生，在并沒(méi)有任何合法的法律事實(shí)或法律行為發(fā)生的情況下，原屬于集體的土地所有權(quán)不可能發(fā)生變更和消滅的。最后，“城中村”地處于城市，是城市中的一部分，只說(shuō)明二者的地緣關(guān)系，而并不能證明所有權(quán)關(guān)系。
四、“城中村”改造中土地權(quán)利解決的途徑
既然“城中村”在地域上已經(jīng)屬于城市的一部分，“城中村”內(nèi)的人理應(yīng)與城市居民應(yīng)享有同樣的待遇，最直接的體現(xiàn)是財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，“城中村”的房屋也應(yīng)該向城市中的其他房屋一樣，可以進(jìn)行自由的轉(zhuǎn)讓?zhuān)鶕?jù)我國(guó)房地產(chǎn)法關(guān)于“房隨地走”的原則規(guī)定，說(shuō)到底是其房屋的土地使用權(quán)的性質(zhì)必須是國(guó)有土地使用權(quán)。要使集體土地使用權(quán)變?yōu)閲?guó)有土地使用權(quán)，其前提必須是集體土地所有權(quán)變?yōu)閲?guó)有土地所有權(quán)；根據(jù)我國(guó)《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規(guī)定，只能是采取“征用”途徑，通過(guò)征用，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地所有權(quán)，才可從根本上解決“城中村”形成的原因，因?yàn)樗险饔玫臈l件。根據(jù)我國(guó)《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規(guī)定，征用的條件必須是“為了公共利益的需要”，且國(guó)家給予必要的補(bǔ)償；而“城中村”改造的目的就是“為了公共利益的需要”，是為了“城中村”內(nèi)居住的居民、外來(lái)人員的利益，為了整個(gè)城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，同樣也是為了國(guó)家、社會(huì)的利益的而改造，“城中村”改造的目的屬于公共利益的范圍；而且在集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的同時(shí)國(guó)家也給予相應(yīng)的補(bǔ)償，只不過(guò)與通常征用集體土地的貨幣補(bǔ)償方式不同而已，“城中村”改造中的補(bǔ)償方式包括農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用�，以及因身份改變而獲得的各種物質(zhì)利益，如可以享受到醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、居民的最低生活保障等，同時(shí)還有長(zhǎng)期的國(guó)有土地使用權(quán)。
因此，“城中村”改造中，要解決“城中村”形成的根本原因，就必須解決土地二元所有制問(wèn)題，而要解決土地的二元所有制問(wèn)題也只能通過(guò)征用途徑。在征用集體土地的過(guò)程中，應(yīng)處理好土地所有權(quán)與土地承包權(quán)的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是土地法與農(nóng)村土地承包法的關(guān)系問(wèn)題。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是公民和集體經(jīng)濟(jì)組織依法對(duì)集體所有或者國(guó)家所有由集體使用的土地所享有的承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。由于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國(guó)農(nóng)村土地的基本經(jīng)營(yíng)制度，它是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在法律上的具體體現(xiàn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生以集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)的存在為前提。在征用集體土地的過(guò)程中，應(yīng)先由農(nóng)村集體解除農(nóng)村土地承包合同，并給與相應(yīng)補(bǔ)償，土地使用權(quán)由集體收回后，國(guó)家才開(kāi)始征用。
參考資料：
1羅赤，《透視城中村》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)快訊周刊》，2001年第37期。
2李培林，《巨變：村落的終結(jié)——都市里的村莊研究 》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2002年第1期。
3盧彥錚，《深圳農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)全面國(guó)有化之惑》，2004年09月27日。
