[ 黃昭陽 ]——(2004-11-18) / 已閱14310次
公務(wù)委托行為的司法界定
黃昭陽王聲典黃任泉
公務(wù)，即公共事務(wù)，它是特定的主體依據(jù)國家憲法或法律的授權(quán)并在授權(quán)的范圍內(nèi)對國家事務(wù)和社會事務(wù)進(jìn)行的管理活動。由于公務(wù)具有國家權(quán)力性、職能性和管理性的特征。因此，對公務(wù)的主體及其公務(wù)范圍在法律上應(yīng)有一個明確的界定。公務(wù)主體只能由法律設(shè)定并在法定的公務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行活動，不允許存在不具有公務(wù)主體資格的機(jī)關(guān)、組織或個人從事公務(wù)或者雖具有公務(wù)主體資格但超越法定的公務(wù)范圍從事公務(wù)，這是依法治國的必然要求，也是一個國家法治的象征。但是，由于我國目前仍處在改革時期，國家機(jī)構(gòu)及政府的一些職能部門正在調(diào)整之中以及社會發(fā)展的過程中難免會出現(xiàn)一些新的情況，因此，在公務(wù)主體及其公務(wù)范圍的設(shè)定上不可能完整地涵蓋社會的各個層面，在這種情況下應(yīng)當(dāng)允許在一定范圍內(nèi)適當(dāng)?shù)卮嬖诠珓?wù)委托。然而，由于對公務(wù)委托的主體及其委托公務(wù)的范圍未能明確界定，司法實踐中對此認(rèn)識不一，存在較大的偏差，本文擬就這一問題作一些有所裨益的探討。 一、公務(wù)委托關(guān)系只存在于國家機(jī)關(guān)和代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織之間
(一)國家機(jī)關(guān)與公民個人之間不再存在公務(wù)委托的關(guān)系
從公務(wù)委托的立法及司法沿革看：我國原刑法關(guān)于貪污罪主體的規(guī)定"受國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體委托從事公務(wù)的人員犯┅┅"，根據(jù)該規(guī)定，任何公民個人可以不受任何限制接受上述單位的公務(wù)委托而成為公務(wù)主體。而在1988年1月全國人大常委會《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》〈簡稱補充規(guī)定〉中關(guān)于貪污罪的主體則規(guī)定為國家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員或者其他經(jīng)手、管理公共財物的人員，關(guān)于賄賂罪的主體則規(guī)定為國家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員或者其他從事公務(wù)人員。補充規(guī)定不再出現(xiàn)"受委托從事公務(wù)的人員"，但是兩高1989年11月在對補充規(guī)定中經(jīng)手、管理公共財物的人員進(jìn)行解答〈簡稱解答〉時將"受國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體委托從事公務(wù)的人員"認(rèn)定為其中的人員，而在解答受賄罪主體中"其他從事公務(wù)的人員"時將除國家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員以外的"依照法律從事公務(wù)的人員"和"受委托從事公務(wù)的人員"兩類人員歸為其中，仍認(rèn)可"受委托從事公務(wù)的人員"。1997年新刑法對國家工作人員的概念進(jìn)行專門的界定，對國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員〔2〕，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，列為準(zhǔn)國家工作人員范疇，并在貪污賄賂罪的章節(jié)中增加貪污罪"受國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員"的規(guī)定〈受委托從事管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員不屬于從事公務(wù)的人員，將再下文論述〉。從以上立法和司法的變化情況不難看出，我國現(xiàn)行刑法、單行刑法及相關(guān)的立法司法解釋等，已取消"受委托從事公務(wù)的人員"的規(guī)定，并對從事公務(wù)的主體范圍重新進(jìn)行了明確的界定，因此，國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體與個人間先前存在的委托從事公務(wù)現(xiàn)已不復(fù)存在。
從公務(wù)的本質(zhì)特征看：首先，公務(wù)具有管理性和職能性的特征，是特定的主體代表國家依法對國家事務(wù)和社會事務(wù)的一種管理活動，因而對這一特定主體的資格和能力的要求比一般的主體高；其次，公務(wù)具有國家權(quán)力性的特征，公務(wù)主體在對社會事務(wù)進(jìn)行管理活動時表現(xiàn)為依法行使國家權(quán)力，而這種權(quán)力來源于國家憲法或法律的賦予，非憲法或法律的許可，不允許隨意轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)授這種權(quán)力，因此，取消"受委托從事公務(wù)的人員"的規(guī)定符合公務(wù)本質(zhì)特征的內(nèi)在要求。
從依法治國的角度看：無論用何種途徑和形式實現(xiàn)對國家事務(wù)，經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會事務(wù)的管理都必須依照憲法和法律規(guī)定進(jìn)行，這是依法治國的必然要求。隨著社會主義法律體系的建立和完善，人民群眾的法制觀念不斷提高，要在法制化的軌道內(nèi)實現(xiàn)對社會的有序管理，這就對公務(wù)主體的行為能力也提出了更高于一般人的要求〈國家機(jī)關(guān)工作人員錄用考試制度正是這一要求的具體體現(xiàn)〉。因此，取消"受委托從事公務(wù)的人員"的規(guī)定，杜絕了不具有公務(wù)行為能力的人從事公務(wù)的途徑，順應(yīng)了依法治國的趨勢，在這種情況下，任何再將公務(wù)委托給公民個人從事的做法都是有違依法治國的要求而不足取的。 (二)管理和經(jīng)營國有財產(chǎn)不屬于從事公務(wù)
首先，從有關(guān)的司法解釋看，最高人民法院于2000年2月頒布《關(guān)于對受委托管理經(jīng)營國有財產(chǎn)人員挪用國有資金行為如何定罪問題的批復(fù)》〈簡稱批復(fù)〉，該批復(fù)對于受國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的非國家工作人員，利用職務(wù)上的便利，挪用國有資金歸個人使用的行為不以挪用公款罪定罪處罰，而以刑法第二百七十二條挪用資金罪定罪處罰，這說明批復(fù)者已經(jīng)充分考慮到上述受委托人員雖為準(zhǔn)國家工作人員但其受委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)行為不具有國家工作人員或準(zhǔn)國家工作人員從事公務(wù)的特征。其次，如果將受委托從事管理和經(jīng)營國有財產(chǎn)視為是從事公務(wù)，那么必將產(chǎn)生民法和經(jīng)濟(jì)法上本應(yīng)平等的主體實際上的不平等。因為受委托從事管理和經(jīng)營國有財產(chǎn)者為獲取利益完全可以以公務(wù)需要為名為已所欲為而將自己的意志強加給他人，造成現(xiàn)實的不平等。再次，刑法在貪污罪中增加"受國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員"的規(guī)定主要是立法者順應(yīng)保護(hù)國有財產(chǎn)的呼聲而增加的，并不必然代表其認(rèn)可管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)就是從事公務(wù)的觀點。
(三)公務(wù)委托只限于在國家機(jī)關(guān)和代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織之間
2002年12月全國人大常委會通過了《關(guān)于刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》〈簡稱解釋〉中規(guī)定：……在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員……。應(yīng)該說解釋是針對現(xiàn)實社會中大量存在的瀆職行為和過于窄小的瀆職罪主體而進(jìn)行的適當(dāng)擴(kuò)張，從解釋的內(nèi)容及含義看，公務(wù)可以委托但范圍限定在國家機(jī)關(guān)和代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織之間。
二、國家機(jī)關(guān)和代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織之間的公務(wù)委托必須具備合法的構(gòu)成要件 "委托"意指請人代辦。作為法律中的一個重要概念，其有效成立必須具備一定的條件。(1)委托者和受委托者之間要有明確的意思表示且雙方意思真實合一。(2)委托人依法對委托事項具有委托權(quán)限，受委托人具有接受并完成委托事項的行為能力。(3)委托的內(nèi)容不違反法律或社會公共利益。公務(wù)委托是基于委托而產(chǎn)生的一種法律關(guān)系，同樣也必須以具備合法的構(gòu)成要件為其成立條件：
(一)公務(wù)委托的雙方主體必須合法 由于公務(wù)具有國家權(quán)力性、職能性和管理性的特征，法律對公務(wù)委托的雙方主體提出了很高的要求，根據(jù)解釋"在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員"的含義：第一，公務(wù)委托的委托方必須是國家機(jī)關(guān)，受托方則必須是代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織，雙方如果都是國家機(jī)關(guān)或都是組織不能成立公務(wù)委托關(guān)系。也許有的人會提出委托雙方主體均為國家機(jī)關(guān)更好的觀點，筆者認(rèn)為，這種觀點如可行，那在實踐中容易出現(xiàn)國家機(jī)關(guān)之間通過相互委托公務(wù)來擴(kuò)大各自權(quán)力范圍的現(xiàn)象，這不利于國家權(quán)力的高效運作，也容易滋生腐敗。第二，公務(wù)委托的受托方必須是符合法定條件并經(jīng)依法設(shè)立的組織，任何非經(jīng)法定程序批準(zhǔn)成立的組織都不具有接受公務(wù)委托的主體資格。第三，公務(wù)委托的受托方對受托的公務(wù)必須自己履行而不得轉(zhuǎn)托他人。
(二)公務(wù)委托的雙方主體對委托的意思表示要真實合一
由于公務(wù)委托是一種非常嚴(yán)肅的行為，它不僅涉及到雙方主體的利益，而且涉及到國家各個方面的利益，關(guān)系到國家機(jī)關(guān)的權(quán)威和信譽，因此，公務(wù)委托的雙方主體不僅對委托公務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容、職權(quán)及應(yīng)承擔(dān)的的責(zé)任等要有明確的認(rèn)識，而且雙方必須在充分認(rèn)識的基礎(chǔ)上取得真實的一致的意思表示，公務(wù)委托的法律關(guān)系才得以成立。此外，為了明確公務(wù)委托雙方各自的權(quán)利和義務(wù)，公務(wù)委托必須以書面而不能以口頭的形式進(jìn)行，雙方應(yīng)簽定符合法律規(guī)范的委托協(xié)議。
(三)公務(wù)委托的委托方對委托的公務(wù)具有委托權(quán)限
它包含兩層意思：第一，所委托的公務(wù)不能超出委托方法定的公務(wù)范圍。如果委托方將自己法定公務(wù)范圍以外的事務(wù)或?qū)⑵渌珓?wù)主體的公務(wù)委托給受托方從事，不能認(rèn)定為委托公務(wù)。第二，法律規(guī)定只能由特定公務(wù)主體從事的公務(wù)不得委托，如行政處罰中的人身罰、能力罰、數(shù)額較大的財產(chǎn)罰以及專業(yè)性較強的公務(wù)等。在我國，由于法律未對公務(wù)的具體范圍進(jìn)行明確的界定，而國家機(jī)關(guān)的范圍又具有廣泛性，人們往往將立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)甚至是黨群機(jī)關(guān)的一切活動不加區(qū)分地都以公務(wù)看待，這種認(rèn)識是錯誤的，上述立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)分別行使國家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，根據(jù)國家權(quán)力理論，三種權(quán)力各具有不同的性質(zhì)，其中行政權(quán)是一種可轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)授的國家權(quán)力，如某些權(quán)力可以委托給民間組織、自治組織行使，解釋中列舉的"在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員"即屬于這種類型；而司法權(quán)是具有極強專屬性的國家權(quán)力，是一種不可轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)授的國家權(quán)力，只能由司法機(jī)關(guān)及其司法人員以國家名義依法行使。如果把司法活動不加以限制地當(dāng)作公務(wù)，而又認(rèn)可公務(wù)委托行為的存在，那么，任何機(jī)關(guān)或組織，只要有司法機(jī)關(guān)的委托就可以進(jìn)行相應(yīng)的司法活動，由此產(chǎn)生的危害是不言而喻的。
(四)公務(wù)委托的受托方必須具有公務(wù)行為能力
公務(wù)行為能力是指法律確認(rèn)公務(wù)主體通過自己的行為從事公務(wù)活動，取得公務(wù)權(quán)利和公務(wù)義務(wù)的資格。公務(wù)委托的受托方本不具有從事公務(wù)的行為能力，但在滿足一定的條件下，可以通過接受委托而成為從事公務(wù)的主體。首先，對于具備何種條件才可成為公務(wù)委托的受托方應(yīng)由法律根據(jù)該委托公務(wù)的性質(zhì)、特點和要求進(jìn)行設(shè)定，只有符合法律設(shè)定的條件并經(jīng)法定的機(jī)構(gòu)審查確認(rèn)，方可成為接受委托從事公務(wù)的主體。其次，公務(wù)委托的受托方只能以自己的行為從事受委托的公務(wù)，而不能將受委托的公務(wù)轉(zhuǎn)委托給第三方。再次，公務(wù)委托的受托方依法行使經(jīng)法律確認(rèn)而由委托方委托其行使的公務(wù)權(quán)利，但同時必須承擔(dān)應(yīng)由其承擔(dān)的公務(wù)義務(wù)。
三、公務(wù)委托行為司法界定的重要意義
公務(wù)委托行為的存在很大程度上改善了我國社會轉(zhuǎn)軌時期由于大量的公務(wù)無法得到高效快速的處理而影響改革進(jìn)程的現(xiàn)狀。但是，由于對公務(wù)委托行為未能從司法的角度進(jìn)行明確的界定，實踐中出現(xiàn)了一些不具備公務(wù)行為能力的主體通過委托方式取得從事公務(wù)資格的現(xiàn)象，更有甚者，還出現(xiàn)了公務(wù)主體之間爭權(quán)奪利，相互推諉、扯皮甚至相互推卸責(zé)任的怪事。公務(wù)主體范圍的任意擴(kuò)大使得公務(wù)主體間的職能變得模糊不清，影響了高效、廉潔的政府形象。因此，有必要對公務(wù)委托行為從司法的角度進(jìn)行界定。第一、可以使公務(wù)委托行為法律化。避免不具備公務(wù)行為能力的主體通過不正常的公務(wù)委托關(guān)系而從事具體的公務(wù)行為，有利于維護(hù)國家權(quán)力行使的廉潔性；第二、可以使公務(wù)委托的主體法定化，使政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置簡潔明了，有利于國家實現(xiàn)對社會事務(wù)的管理，符合依法治國的要求；第三、可以使公務(wù)委托范圍明確化，便于群眾的監(jiān)督，有利于提高公務(wù)行為的公信力。
（作者單位：福建省南安市人民檢察院）
