[ 方躍彪 ]——(2004-11-21) / 已閱16754次
論檢察機(jī)關(guān)憲法地位的重新定性
方躍彪
【內(nèi)容提要】 法律監(jiān)督只不過(guò)是檢察權(quán)與審判權(quán)及行政權(quán)三者之間所共同具有的一般共性而已，而檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者的本質(zhì)屬性則因其基本權(quán)能的不同而互有區(qū)別。檢察權(quán)最基本的權(quán)能是刑事公訴權(quán)，因此，將檢察機(jī)關(guān)定性為國(guó)家的公訴機(jī)關(guān)既符合邏輯又科學(xué)合理。這樣不僅不影響檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)的制約與監(jiān)督，而且更有利于檢察權(quán)的完整和充分實(shí)現(xiàn)。
【關(guān)鍵詞】 法律監(jiān)督 公訴 憲法地位 定性
近年來(lái)，在司法改革的浪潮當(dāng)中，理論界和實(shí)務(wù)界越來(lái)越多的人對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位提出了質(zhì)疑，其主要論點(diǎn)是：檢察機(jī)關(guān)所擁有的各項(xiàng)職權(quán)與法律監(jiān)督并無(wú)必然的關(guān)聯(lián)，其中有的職權(quán)與法律監(jiān)督甚至還存在著不可調(diào)和的矛盾⑴。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)當(dāng)然具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，但是人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)⑵及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)同樣也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。因此，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位，在定性上確實(shí)存在著明顯的不合理性，有重新予以定性的必要性。本文對(duì)此擬作一番膚淺的理論探討，以期拋磚引玉，求教于高明。
一、法律監(jiān)督乃國(guó)家權(quán)力之共性
首先，就法律監(jiān)督的含義而言。在現(xiàn)代漢語(yǔ)里，監(jiān)督就是監(jiān)察、督促之意。但是，何謂法律監(jiān)督，不同的學(xué)者對(duì)此卻有著不同的理解。如若按照來(lái)自檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部占主流地位的觀點(diǎn)，所謂的法律監(jiān)督，則是指運(yùn)用法律規(guī)定的手段、依照法律規(guī)定的程序，針對(duì)特定的對(duì)象進(jìn)行的、能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督⑶。顯然，這一定義與我國(guó)法理學(xué)上關(guān)于狹義的法律監(jiān)督之通說(shuō)并無(wú)質(zhì)的不同。狹義的法律監(jiān)督即是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和法定程序，對(duì)法的創(chuàng)制（即立法活動(dòng)）和法的實(shí)施（即司法與執(zhí)法活動(dòng)）的合法性所進(jìn)行的監(jiān)察與督促⑷。因此，除了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)之外，人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)同樣也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。因?yàn)�，除了監(jiān)督的主體、監(jiān)督的手段、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的對(duì)象以及監(jiān)督的法律后果因法律的規(guī)定而有所區(qū)別外，檢察機(jī)關(guān)與人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能活動(dòng)其監(jiān)督的目的并無(wú)質(zhì)的不同，即其監(jiān)督的目的均是依據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定，監(jiān)督一切國(guó)家機(jī)關(guān)、公民、法人及其他組織在遵守國(guó)家法律的軌道上行動(dòng)，對(duì)任何違反國(guó)家法律的行為依法予以追究。由于檢察機(jī)關(guān)的職能活動(dòng)主要局限于刑事訴訟領(lǐng)域，因而其所擁有的法律監(jiān)督職能，在整個(gè)的國(guó)家法律監(jiān)督體系中只不過(guò)是其中之一小部分而已。
然而，在面對(duì)近年來(lái)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位所發(fā)出的一片質(zhì)疑聲中，檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)其現(xiàn)有的憲法地位，僅僅是從實(shí)然法的規(guī)定出發(fā)，以其各項(xiàng)職權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)為依據(jù)，以此來(lái)論證檢察機(jī)關(guān)因此就是國(guó)家專門(mén)且唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而對(duì)于人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)是否也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，則視而不見(jiàn)、概不過(guò)問(wèn)。這樣的論證顯然難以自圓其說(shuō)，無(wú)法令人信服。因?yàn)�，只要法律所賦予某一國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)或其職能活動(dòng)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，就可以將其從法律上規(guī)定為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，則除了檢察機(jī)關(guān)之外，審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)亦即行政機(jī)關(guān)同樣也可以從法律上規(guī)定為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。
其次，就權(quán)力間的相互制衡而言。我們知道，從“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”這一恒古不易的公理所導(dǎo)出的必然結(jié)果，就是任何權(quán)力的行使都必需受到其他權(quán)力和權(quán)利的制約與監(jiān)督。檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)自然也不能置身例外。在我國(guó)，由于檢察機(jī)關(guān)目前在實(shí)然法上尚未擁有民事、行政公訴權(quán)與參訴權(quán)，因而檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者間的制約與監(jiān)督關(guān)系，當(dāng)前主要體現(xiàn)在刑事訴訟當(dāng)中。而審判權(quán)與行政權(quán)兩者間的制約與監(jiān)督關(guān)系，則體現(xiàn)在行政訴訟當(dāng)中。
在刑事訴訟中，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)即偵、檢、法三者間的制約與監(jiān)督關(guān)系，在不同的階段有著不同的表現(xiàn)。在偵查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用其偵查監(jiān)督權(quán)⑸與公訴權(quán)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)進(jìn)行制約與監(jiān)督，而偵查機(jī)關(guān)也運(yùn)用其復(fù)議、復(fù)核權(quán)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的審查批捕活動(dòng)和審查起訴活動(dòng)進(jìn)行反向的制約與監(jiān)督。在審判階段，審判機(jī)關(guān)則運(yùn)用其審判權(quán)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查權(quán)和檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)進(jìn)行具有終極性的制約與監(jiān)督。因?yàn)�，被告人有罪與否、偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法、檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督活動(dòng)和公訴活動(dòng)是否合法，最終都必須接受審判機(jī)關(guān)的審查并由其獨(dú)立地作出具有終結(jié)性的裁判。
在行政訴訟當(dāng)中，審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約與監(jiān)督，體現(xiàn)在當(dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違反法律侵害其合法權(quán)益而提起行政訴訟之后，審判機(jī)關(guān)啟動(dòng)司法審查程序，對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否違反法律予以審查，并由其獨(dú)立地作出具有終結(jié)性的裁判。
在刑事、民事及行政訴訟中，若檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為審判機(jī)關(guān)的審判行為與裁判結(jié)果違反了法律，則檢察機(jī)關(guān)還可以運(yùn)用其訴訟監(jiān)督權(quán)即抗訴權(quán)對(duì)審判權(quán)加以制約與監(jiān)督。事實(shí)上，在刑事、民事及行政訴訟中，被告人或當(dāng)事人的上訴權(quán)與再審申請(qǐng)權(quán)同樣也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，對(duì)審判權(quán)同樣也起著制約與監(jiān)督的作用。然而需要強(qiáng)調(diào)的是，審判權(quán)的獨(dú)立性和終結(jié)性，決定了無(wú)論是檢察權(quán)還是行政權(quán)，以及被告人、當(dāng)事人的上訴權(quán)與再審申請(qǐng)權(quán)，它們對(duì)審判權(quán)的制約與監(jiān)督，最終反過(guò)來(lái)仍都必須受到審判權(quán)的制約與監(jiān)督。因?yàn)�，審判機(jī)關(guān)原先的審判行為與裁判結(jié)果是否違反法律，最終仍然是由審判機(jī)關(guān)自己依照審判監(jiān)督程序加以審查并獨(dú)立地作出具有終結(jié)性的裁判�？上攵�(dāng)檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的名義出現(xiàn)，最終反而還要受到以被監(jiān)督者名義出現(xiàn)的審判機(jī)關(guān)那具有終極性的制約與監(jiān)督時(shí)，其所面臨的局面是何等的尷尬、何等的無(wú)奈。顯然，這種局面的產(chǎn)生，蓋因在彼此獨(dú)立、互不隸屬且彼此具有橫向制約與監(jiān)督關(guān)系的平行權(quán)力間，生硬地作出監(jiān)督者與被監(jiān)督者之劃分有違權(quán)力制衡原則所致。因?yàn)�，�?quán)力制衡原則決定了國(guó)家權(quán)力體系中的任何一項(xiàng)權(quán)力，在其行使的過(guò)程當(dāng)中，其主體在既是某一權(quán)力或權(quán)利主體的監(jiān)督者的同時(shí)，也必然是另一權(quán)力或權(quán)利主體的被監(jiān)督者。否則，我們將永遠(yuǎn)地陷入“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”這一怪圈之中而難以自拔。
再次，就我國(guó)的政治體制而言。與西方法治國(guó)家三權(quán)分立的政治體制所不同的是，我國(guó)所實(shí)行的政治體制是人大統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制。在此政治體制之下，人大機(jī)關(guān)既是國(guó)家的立法機(jī)關(guān)，也是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等二級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)皆由其選舉產(chǎn)生、對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。顯然，我國(guó)的此一政治體制決定了人大機(jī)關(guān)是國(guó)家當(dāng)然的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。事實(shí)上，我國(guó)人大機(jī)關(guān)的兩大基本職能，除了制定法律即立法之外，就是法律監(jiān)督，包括立法的監(jiān)督與法律實(shí)施的監(jiān)督。因此，在憲法已明確規(guī)定人大機(jī)關(guān)為國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)由其選舉產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)享有當(dāng)然的法律監(jiān)督權(quán)的情況下，再將與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)一樣，在整個(gè)的國(guó)家法律監(jiān)督體系中只是享有部分法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為國(guó)家專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這不僅顯得多余，徒增制度上的混亂，而且還造成了權(quán)力體系中權(quán)力角色的錯(cuò)位，導(dǎo)致權(quán)力間的無(wú)謂摩擦與能耗。這不能不說(shuō)是我國(guó)憲法當(dāng)中的一道硬傷⑹。
事實(shí)上，由于實(shí)行法治的必然要求決定了任何權(quán)力的行使，包括檢察權(quán)的行使，最終都必須接受作為國(guó)家權(quán)力體系中最后權(quán)力或終極權(quán)力的審判權(quán)的審查，接受其那具有終極性的制約與監(jiān)督⑺。因此，若在人大機(jī)關(guān)作為我國(guó)當(dāng)然的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之情況下，還必需在法律上再設(shè)立一個(gè)專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的話，則將審判機(jī)關(guān)規(guī)定為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，較之將檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，似乎更加名副其實(shí)、合乎法理。
通過(guò)以上分析我們知道，在整個(gè)的國(guó)家法律監(jiān)督體系中檢察機(jī)關(guān)只是擁有其中部分的法律監(jiān)督職能，法律監(jiān)督只不過(guò)是檢察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)以及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)其權(quán)力所共同具有的一般共性而已。僅以檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)所共同具有的一般共性來(lái)確定檢察機(jī)關(guān)的憲法地位，這本身就有違邏輯，具有明顯的不合理性。而在行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)皆以其行政權(quán)、審判權(quán)最基本的權(quán)能作為邏輯基礎(chǔ)和根據(jù)來(lái)確定其憲法地位的情況下，檢察機(jī)關(guān)憲法地位定性的不合理性則更為明顯、突出。因此，根據(jù)檢察權(quán)最基本的權(quán)能對(duì)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位予以重新定性，也就成為必要。
二、檢察機(jī)關(guān)憲法地位的重新定性
（一）檢察權(quán)最基本的權(quán)能是刑事公訴權(quán)
從檢察制度的發(fā)展史來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)及檢察制度是為了代表國(guó)王、君主及后來(lái)的國(guó)家利益控訴犯罪而建立起來(lái)的。檢察機(jī)關(guān)從誕生之日起便是一種新型的代表國(guó)家追訴犯罪的專門(mén)機(jī)關(guān)。設(shè)立檢察機(jī)關(guān)的目的就是行使刑事公訴權(quán)，亦即檢察機(jī)關(guān)是應(yīng)國(guó)家刑事公訴的需要而產(chǎn)生、發(fā)展起來(lái)的。直至今日，代表國(guó)家行使刑事公訴權(quán)，依然是世界各國(guó)檢察機(jī)關(guān)最基本的職能。
我國(guó)也毫不例外，檢察機(jī)關(guān)雖名為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但代表國(guó)家行使刑事公訴權(quán)卻仍是其最基本的職能。而且從檢察活動(dòng)的實(shí)際社會(huì)效果來(lái)看，不僅社會(huì)上的一般人依據(jù)檢察機(jī)關(guān)偵查與公訴的職能活動(dòng)而將之定位在國(guó)家的偵查與公訴機(jī)關(guān)之位置上，就連檢察機(jī)關(guān)自身基本上也是將其定位于與犯罪作斗爭(zhēng)的刑事追訴機(jī)構(gòu)。在其所有的職能活動(dòng)中，公務(wù)犯罪偵查與刑事公訴也一直處于重中之重的中心地位。
雖然除了刑事公訴權(quán)之外，檢察權(quán)的基本權(quán)能還包括偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)及訴訟監(jiān)督權(quán)。但是，偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)及訴訟監(jiān)督權(quán)中的刑事訴訟監(jiān)督權(quán)，與刑事公訴權(quán)在本質(zhì)上是相互統(tǒng)一的，彼此間有著密不可分的邏輯關(guān)聯(lián)性。刑事公訴權(quán)本身所具有的保護(hù)人權(quán)、維護(hù)法制統(tǒng)一及司法公正的本質(zhì)要求，決定了偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)及刑事訴訟監(jiān)督權(quán)只不過(guò)是依附于刑事公訴權(quán)而存在的輔助性權(quán)力而已。首先，偵查是刑事公訴的基礎(chǔ)，刑事公訴是偵查的必然歸宿。只有刑事公訴與偵查兩者的結(jié)合，才能形成一個(gè)完整的控訴。雖然偵查與刑事公訴在刑事訴訟中的邏輯內(nèi)涵不盡相同，但偵查與刑事公訴在價(jià)值目標(biāo)上的沿續(xù)性或繼承性，決定了偵查與刑事公訴在本質(zhì)上的統(tǒng)一性。而且偵查職能的有效性完全取決或依賴于其能否保障刑事公訴權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。因此，無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)自身所擁有的偵查權(quán)，還是偵查機(jī)關(guān)所擁有的偵查權(quán)，均不過(guò)是依附于刑事公訴權(quán)而存在的一項(xiàng)輔助性權(quán)力而已⑻。其次，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)所實(shí)施的偵查監(jiān)督，是刑事法治的需要，是權(quán)力制衡原則在偵查起訴階段的必然要求和體現(xiàn)，是刑事公訴權(quán)本身所具有的保護(hù)人權(quán)、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、維護(hù)法制統(tǒng)一及司法公正的本質(zhì)要求所使然。當(dāng)初設(shè)立檢察機(jī)關(guān)的目的，除了為追究犯罪實(shí)行刑事公訴之外，就是要由檢察機(jī)關(guān)在行使刑事公訴權(quán)的同時(shí)，對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查權(quán)加以法律控制，即制約與監(jiān)督。當(dāng)然，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的制約與監(jiān)督尚有諸多的不足之處，主要表現(xiàn)在監(jiān)督手段的缺位導(dǎo)致了監(jiān)督力度相當(dāng)軟弱，距達(dá)到刑事法治的要求還有著相當(dāng)?shù)穆烦�。而�?duì)于檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督權(quán)中逮捕權(quán)的存廢,理論界和實(shí)務(wù)界存在著諸多爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，由于檢察機(jī)關(guān)的刑事公訴權(quán)與偵查監(jiān)督權(quán)分屬不同的部門(mén)行使，因此，在實(shí)現(xiàn)了檢察官的身份保障與檢察官相對(duì)獨(dú)立的條件下，逮捕權(quán)仍由檢察機(jī)關(guān)行使則并無(wú)不當(dāng)。而且檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門(mén)對(duì)其偵查部門(mén)的制約與監(jiān)督，也就不再存在著所謂的不可調(diào)和的矛盾。再者，檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)所實(shí)施的刑事訴訟監(jiān)督，實(shí)際上只不過(guò)是其刑事公訴權(quán)在刑事訴訟過(guò)程中的延續(xù)而已。因?yàn)�，保護(hù)人權(quán)、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、維護(hù)法制統(tǒng)一及司法公正本身即是刑事公訴權(quán)應(yīng)有的題中之義。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中與審判機(jī)關(guān)一樣，肩負(fù)著保護(hù)人權(quán)、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、維護(hù)法制統(tǒng)一及司法公正的責(zé)任，因此，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為審判機(jī)關(guān)的裁判行為與裁判結(jié)果違反法律時(shí)，自然有責(zé)任行使其刑事訴訟監(jiān)督權(quán)即抗訴權(quán)對(duì)審判權(quán)加以制約與監(jiān)督。顯然，若無(wú)刑事公訴權(quán)的存在，則偵查機(jī)關(guān)的偵查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)及刑事訴訟監(jiān)督權(quán)便失去了依歸，失去了其獨(dú)立存在的價(jià)值。當(dāng)然，若無(wú)偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)及刑事訴訟監(jiān)督權(quán)的存在，則刑事公訴權(quán)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)或無(wú)法充分地實(shí)現(xiàn)。
不言而喻，刑事公訴權(quán)即是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)其檢察權(quán)最基本的權(quán)能。換言之，刑事公訴權(quán)不僅是檢察機(jī)關(guān)最基本的職權(quán)，而且也是刑事公訴之所以成為檢察機(jī)關(guān)最基本職能的邏輯基礎(chǔ)和根據(jù)。
雖然檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者均具有法律監(jiān)督這一共同屬性，但其三者的本質(zhì)屬性則因其基本權(quán)能的不同而互有區(qū)別。審判權(quán)其最基本的權(quán)能就是審判⑼，因而其具有獨(dú)立性、親歷性、中立性、被動(dòng)性、終結(jié)性等司法權(quán)所具有的本質(zhì)屬性。與之相反，行政權(quán)最基本的權(quán)能就是行政管理⑽，因而其具有依附性（即上命下從）、主動(dòng)性、傾向性（即非中立性）、非專屬性（即可轉(zhuǎn)授性）等本質(zhì)屬性。而檢察權(quán)作為從行政權(quán)與司法權(quán)中分離出來(lái)的一種新型的權(quán)力，則具有行政與司法雙重屬性。由于檢察權(quán)最基本的權(quán)能是刑事公訴權(quán)，因而其具有司法權(quán)的獨(dú)立性⑾和親歷性，但卻又缺少司法權(quán)的中立性、被動(dòng)性及終結(jié)性。而依附于刑事公訴權(quán)而存在的公務(wù)犯罪偵查權(quán)與刑事訴訟監(jiān)督權(quán)，再加上檢察機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)上遵行的“檢察一體化”原則，則使得檢察權(quán)同時(shí)又具有行政權(quán)的依附性（即上命下從）、主動(dòng)性和傾向性（即非中立性）等本質(zhì)屬性。如若以檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者所共同具有的一般共性來(lái)確定其主體的憲法地位，則這樣的定性既不符合邏輯又不科學(xué)合理。只有以檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者最基本的權(quán)能來(lái)確定其主體的憲法地位，才能反映出其邏輯上的基礎(chǔ)和根據(jù)，才是科學(xué)合理、簡(jiǎn)約可行。而我國(guó)的審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，包括人大機(jī)關(guān)，正是如此來(lái)確定其憲法地位的。因此，檢察機(jī)關(guān)憲法地位的確定，只能以其檢察權(quán)最基本的權(quán)能為根據(jù)。
（二）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)擁有民事、行政公訴權(quán)與參訴權(quán)
雖然與世界各國(guó)一樣，刑事公訴也是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)最基本的職能，但我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)并不充分、完整。根據(jù)權(quán)力制衡原則而決定的檢察權(quán)與行政權(quán)之間所應(yīng)具有的制約與監(jiān)督關(guān)系尚未真正建立起來(lái)。因此，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)無(wú)論是從應(yīng)然的角度還是從實(shí)然的角度來(lái)講，只有在擁有了民事、行政公訴權(quán)與參訴權(quán)之后，其檢察權(quán)才算得上是比較充分、完整。而且在檢察機(jī)關(guān)擁有了民事、行政公訴權(quán)與參訴權(quán)之后，其原先所擁有民事、行政訴訟監(jiān)督權(quán)也就不再是無(wú)源之水，無(wú)根之木。因?yàn)�，民事、行政訴訟監(jiān)督權(quán)與民事、行政公訴權(quán)在本質(zhì)上也是相互統(tǒng)一的，彼此間有著密不可分的邏輯關(guān)聯(lián)性。與刑事公訴權(quán)一樣，民事、行政公訴權(quán)本身也同樣具有保護(hù)人權(quán)、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、維護(hù)法制統(tǒng)一及司法公正的本質(zhì)要求，這決定了民事、行政訴訟監(jiān)督權(quán)同樣也只不過(guò)是依附于民事、行政公訴權(quán)而存在的輔助性權(quán)力而已，是民事、行政公訴權(quán)在民事、行政訴訟過(guò)程當(dāng)中的延續(xù)。
自現(xiàn)代檢察制度產(chǎn)生以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)就以國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表的面目出現(xiàn)。隨著社會(huì)的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使已不再局限于刑事訴訟領(lǐng)域。在最早產(chǎn)生現(xiàn)代檢察制度的西方法治國(guó)家，其檢察機(jī)關(guān)就某些民事、行政案件享有公訴權(quán)與參訴權(quán)，已有相當(dāng)之歷史。不過(guò)，這種民事、行政公訴權(quán)大多是建立在檢察機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上隸屬于行政機(jī)關(guān)司法部門(mén)的基礎(chǔ)之上，而且無(wú)論是在行政機(jī)關(guān)作為原告還是作為被告的民事、行政訴訟中，其檢察機(jī)關(guān)均以行政機(jī)關(guān)法律代表人的身份出現(xiàn)�，F(xiàn)代西方法治國(guó)家三權(quán)分立的政治體制，決定了其檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間并不存在真正的制約與監(jiān)督關(guān)系，也不可能存在真正的制約與監(jiān)督關(guān)系。而我國(guó)檢察機(jī)關(guān)從建立依始與行政機(jī)關(guān)即是一種各自獨(dú)立、互不隸屬的平行關(guān)系、為保護(hù)人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，由其對(duì)部分民事案件，尤其是以行政機(jī)關(guān)為被告的民事案件和部分以行政機(jī)關(guān)為被告的行政案件擁有公訴權(quán)和參訴權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事、行政公益之訴或客觀之訴，這不僅合乎法理，而且在我國(guó)人大統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制這種政治體制之下，則更為必要。因?yàn)椋舜髾C(jī)關(guān)作為國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其對(duì)作為二級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的一府兩院的制約與監(jiān)督只能是一種宏觀的和縱向的制約與監(jiān)督。而微觀的和橫向的制約與監(jiān)督，就只能在行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)三者之間產(chǎn)生。
首先，在民事訴訟領(lǐng)域，檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約與監(jiān)督，以及檢察權(quán)對(duì)公民、法人或其他組織民事權(quán)利的制約與監(jiān)督，體現(xiàn)在當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的民事行為，以及公民、法人或其他組織的民事行為違反法律損害或可能損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益時(shí)，代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，運(yùn)用其民事公訴權(quán)，以行政機(jī)關(guān)、對(duì)方當(dāng)事人或雙方當(dāng)事人為被告，而向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起民事訴訟。一般而言，當(dāng)一個(gè)民事行為或行政行為給特定的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害時(shí)，受害人可以依法直接向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起民事訴訟，請(qǐng)求審判機(jī)關(guān)判令侵權(quán)人予以賠償。但是，當(dāng)一個(gè)民事行為給國(guó)家利益或社會(huì)公共利益造成損害時(shí)，因其并未直接損害特定的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，往往無(wú)人享有訴權(quán)。即使法律賦予其起訴權(quán)，也常常因?yàn)槠鹪V與否與其自身并無(wú)直接的利害關(guān)系，或者鑒于訴諸法律主張權(quán)利可能很不經(jīng)濟(jì)，或者因?yàn)槭芎θ巳藬?shù)眾多、分布較散，無(wú)人愿意牽頭或自己付出代價(jià)而讓他人坐享其成等各種原因，故而無(wú)人愿意提起民事訴訟。而審判權(quán)的中立性和消極、被動(dòng)性又決定了其不能直接介入到民事糾紛之中。因此，這在技術(shù)上就需要一個(gè)能代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的訴訟主體，就此類案件向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起民事訴訟。顯然，既有能力又有職責(zé)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)起此一角色的，除了以國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表的面目出現(xiàn)的、負(fù)有維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)之外，別無(wú)他人⑿。
檢察機(jī)關(guān)所享有的民事公訴權(quán)，主要應(yīng)當(dāng)是針對(duì)那些違反法律，損害或可能損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的民事行為。檢察機(jī)關(guān)為此而提起的民事訴訟，即是民事訴訟中所謂的公益之訴或客觀之訴。而在已有人就此類案件提起民事訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)基于其自身的認(rèn)識(shí)和判斷，可以決定是否行使其參訴權(quán)以從當(dāng)事人的身份參與其中，以便為原告提供法律上的支持與幫助。
其次，在行政訴訟領(lǐng)域，檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約與監(jiān)督，體現(xiàn)在當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違反法律時(shí)，通過(guò)其行政公訴權(quán)的行使，啟動(dòng)司法審查程序，從而為中立、消極、被動(dòng)的審判權(quán)搭起其對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督的橋梁。
就具體行政行為而言，一般的個(gè)案均有特定的行政相對(duì)人存在，且其人數(shù)相對(duì)較少。作為與具體行政行為有著直接利害關(guān)系的行政相對(duì)人，若其認(rèn)為該具體行政行為違反了法律規(guī)定，侵害了其合法權(quán)益，則其可以直接向法院提起行政訴訟，啟動(dòng)司法審查程序，促使違法的具體行政行為受到司法的制約與監(jiān)督。這不僅是憲法和法律賦予行政相對(duì)人的民主權(quán)利和程序或訴訟權(quán)利，而且也是權(quán)力制衡原則中以權(quán)利制約權(quán)力的具體體現(xiàn)。但是，有相當(dāng)部分的個(gè)案，卻并無(wú)特定的行政相對(duì)人存在。若此類個(gè)案中的具體行政行為，包括作為與不作為，損害或可能損害了國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，則幾乎無(wú)人對(duì)此享有提起行政訴訟的權(quán)力或權(quán)利。即使是有的受害人依法享有原告資格，但鑒于訴諸法律主張權(quán)利可能很不經(jīng)濟(jì)，或者因?yàn)槭芎θ巳藬?shù)眾多、分布較散，無(wú)人愿意牽頭或自己付出代價(jià)而讓他人坐享其成等各種原因，故而無(wú)人提起行政訴訟，啟動(dòng)司法審查程序。而審判權(quán)的中立性和消極、被動(dòng)性又決定了審判機(jī)關(guān)不能自己積極主動(dòng)地啟動(dòng)司法審查程序，對(duì)違法的具體行政行為加以制約與監(jiān)督。這在技術(shù)上就要求有一個(gè)能代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的訴訟主體來(lái)提起行政訴訟，啟動(dòng)司法審查程序，從而促使行政機(jī)關(guān)違法的具體行政行為受到審判權(quán)的制約與監(jiān)督。顯然，既有能力又有職責(zé)來(lái)承擔(dān)起此一角色的，除了負(fù)有維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一職責(zé)且以國(guó)家利益與社會(huì)公共利益代表面目出現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)之外，別無(wú)他人⒀。
就抽象行政行為而言，對(duì)其所進(jìn)行的制約與監(jiān)督應(yīng)該是對(duì)行政權(quán)所進(jìn)行的制約與監(jiān)督中的重中之重。因?yàn)閺谋Ｗo(hù)人權(quán)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)行政法治的角度而言，以抽象行政行為為審查對(duì)象的司法審查與以具體行政行為為審查對(duì)象的司法審查，其作用有主次之分，標(biāo)本之別。前者為本為主，后者為標(biāo)為次。對(duì)具體行政行為的司法審查，只能對(duì)個(gè)案中違法的具體行政行為加以制約與監(jiān)督，其所保護(hù)的只是個(gè)別公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。而對(duì)抽象行政行為的司法審查，則可以從源頭上預(yù)防和杜絕因其所依據(jù)的抽象行政行為違法而違法的具體行政行為的大面積發(fā)生，其所保護(hù)的則是較大范圍內(nèi)的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。但是，由于抽象行政行為并無(wú)特定的行政相對(duì)人存在，因而對(duì)于那些由行政機(jī)關(guān)，尤其是各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)所作出的違反法律，損害或可能損害了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，以及公民、法人及其他組織合法權(quán)益的抽象行政行為，公民、法人及其他組織即使享有訴權(quán)，也可能因種種原因而不愿提起行政訴訟，啟動(dòng)司法審查程序。而審判權(quán)的中立性和消極、被動(dòng)性同樣決定了審判機(jī)關(guān)不能自己積極主動(dòng)地啟動(dòng)司法審查程序，對(duì)違法的抽象行政行為加以制約與監(jiān)督。這時(shí)，在技術(shù)上同樣也要求有一個(gè)能代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的訴訟主體來(lái)承擔(dān)起提起行政訴訟，啟動(dòng)司法審查程序的角色。而既有能力又有職責(zé)來(lái)承擔(dān)起此一角色的，除了負(fù)有維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一職責(zé)且以國(guó)家利益和社會(huì)公共利益代表面目出現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)之外，同樣是別無(wú)他人⒁。
檢察機(jī)關(guān)所享有的行政公訴權(quán)，主要應(yīng)當(dāng)是針對(duì)那些違反法律，損害或可能損害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政行為。檢察機(jī)關(guān)為此而提起的行政訴訟，即是行政訴訟中所謂的公益之訴或客觀之訴。而在已有人就行政機(jī)關(guān)的具體行政行為或抽象行政行為提起行政訴訟、啟動(dòng)了司法審查程序的情況下，檢察機(jī)關(guān)同樣也可以基于其自身的認(rèn)識(shí)和判斷，決定是否行使其參訴權(quán)以從當(dāng)事人的身份參與其中，以便為原告提供法律上的支持與幫助。
二OO一年十一月十日，我國(guó)簽署了加入WTO（世界貿(mào)易組織）的議定書(shū)，并已正式成為了WTO的成員。根據(jù)WTO規(guī)則的要求，成員國(guó)必須建立以行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為為審查對(duì)象的司法審查制度。而我國(guó)現(xiàn)有的司法審查制度，其審查對(duì)象卻僅限于具體行政行為一種，抽象行政行為并未納入其中。因此，WTO規(guī)則的要求必將促使我國(guó)對(duì)行政訴訟進(jìn)行改革，以建立起以具體行政行為和抽象行政行為為審查對(duì)象的新的司法審查制度。而新的司法審查制度的確立，不僅宣示著審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間直接的制約與監(jiān)督關(guān)系將得以完整的確立，而且同樣也宣示著檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間間接的制約與監(jiān)督關(guān)系將得以真正的形成。因?yàn)�，新的司法審查制度的確立，必將促使檢察機(jī)關(guān)應(yīng)然擁有的行政公訴權(quán)與參訴權(quán)在將來(lái)的實(shí)然法上得到真正的確認(rèn)和落實(shí)。而檢察機(jī)關(guān)正是以行政公訴權(quán)與參訴權(quán)為手段，以審判機(jī)關(guān)的司法審查權(quán)為紐帶，從而確立并構(gòu)建其與行政機(jī)關(guān)之間的制約與監(jiān)督關(guān)系。
綜上所述，即使檢察機(jī)關(guān)將來(lái)在實(shí)然法上并未擁有民事、行政公訴權(quán)與參訴權(quán)，因刑事公訴權(quán)是其檢察權(quán)最基本的權(quán)能，因而將檢察機(jī)關(guān)的憲法地位定性為國(guó)家的刑事公訴機(jī)關(guān)最為恰當(dāng)，這不僅名副其實(shí)，而且也合乎法理。若檢察機(jī)關(guān)將來(lái)在實(shí)然法上擁有了民事、行政公訴權(quán)與參訴權(quán)，則必將形成一個(gè)以刑事公訴為龍頭、以民事、行政公訴為輔翼的大公訴格局，此時(shí)將檢察機(jī)關(guān)的憲法地位定性為國(guó)家的公訴機(jī)關(guān)，不僅更加名副其實(shí)，而且也更加合乎法理。
可以說(shuō)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)憲法地位的重新定性，這非但沒(méi)有影響檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)的制約與監(jiān)督，反而更有利于檢察權(quán)的完整和充分實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)也只有將充當(dāng)所謂的國(guó)家專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一歷史包袱拋開(kāi)，才能夠輕裝前進(jìn)，才能夠徹底擺脫原先那種所謂的監(jiān)督者最終反被所謂的被監(jiān)督者監(jiān)督的尷尬與無(wú)奈。
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●作者單位：隆安縣人民檢察院。
⑴參見(jiàn)陳瑞華：《司法權(quán)的性質(zhì)-以刑事司法為范例的分析》，《法學(xué)研究》2000年第五期；海廣云：《監(jiān)督權(quán)與訴訟權(quán)》，中國(guó)檢察出版社《檢察理論研究集粹》，2001年版；陳衛(wèi)東：《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)-以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學(xué)研究》2002年第二期。
⑵本文中的偵查機(jī)關(guān)，僅指隸屬于行政機(jī)關(guān)的公安部門(mén)、安全部門(mén)、以及海關(guān)的緝私偵查部門(mén)，檢察機(jī)關(guān)的偵查部門(mén)不在其內(nèi)。
⑶參見(jiàn)張智輝等：《檢察機(jī)關(guān)職權(quán)研究》，中國(guó)檢察理論研究所二OO一年編《檢察理論研究成果薈萃》第54頁(yè)。
⑷查閱我國(guó)學(xué)者所著述的法理學(xué)教材，其對(duì)狹義的法律監(jiān)督所下之定義均無(wú)出其右。而最具有權(quán)威性的則是我國(guó)歷年來(lái)律師資格考試和2002年開(kāi)始的司法資格考試所使用的、由國(guó)家統(tǒng)一指定的考試教材，其對(duì)狹義的法律監(jiān)督之定義亦是如此。
⑸檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督權(quán)，包括逮捕權(quán)、立案監(jiān)督權(quán)與一般違法行為的糾正建議權(quán)等。
⑹參見(jiàn)徐顯明、齊延平：《論司法腐敗的制度性防治》，《法學(xué)》1998年第8期。
⑺在我國(guó)現(xiàn)階段，人大機(jī)關(guān)的權(quán)力除外。
⑻當(dāng)然，對(duì)偵查機(jī)關(guān)而言，偵查權(quán)卻是其最基本的職權(quán)。
⑼本文中，審判權(quán)與司法權(quán)等同。此處作為司法權(quán)最基本權(quán)能的審判權(quán)，取其狹義之意。
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