[ 劉僑 ]——(2004-11-21) / 已閱33621次
關(guān)于村民委員會(huì)訴訟主體地位的思考
劉僑
內(nèi)容摘要：
村民委員會(huì)作為我國政體下特殊的組織形式依法享有廣泛的自治權(quán)利。由于其獨(dú)立于我國的行政層級(jí)系統(tǒng)及其性質(zhì)的特殊性，因而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下日趨繁復(fù)的法律關(guān)系中存在諸多不確定因素，這主要體現(xiàn)在村民委員會(huì)的具體行為性質(zhì)的界定以及其行為所引起的后果的責(zé)任承擔(dān)上。具體而言，即是村民委員會(huì)的訴訟主體地位的確定問題。本文將通過對(duì)村民委員會(huì)性質(zhì)、職權(quán)的論述并結(jié)合行政、民事及刑事訴訟法律關(guān)系中其訴訟主體資格的適用來全面展開對(duì)村民委員會(huì)訴訟主體地位的探討。
關(guān)鍵字：
村民委員會(huì) 基層群眾性自治組織 村務(wù)管理行為 行政訴訟主體 民事訴訟主體 刑事訴訟主體
1998年10月14日，在中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議上通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中對(duì)歷經(jīng)20年的農(nóng)村改革的成就作出了精辟的論述：“實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，廢除人民公社，突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，初步構(gòu)筑了適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)體制框架。這個(gè)根本性改革，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，帶來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的歷史性巨變：糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品大幅度增長，由長期短缺到總量大體平衡、豐年有余，基本解決了全國人民的吃飯問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變革和小城鎮(zhèn)發(fā)展，開創(chuàng)了一條有中國特色的農(nóng)村現(xiàn)代化道路；農(nóng)民生活水平顯著提高，全國農(nóng)村總體上進(jìn)入由溫飽向小康邁進(jìn)的階段；農(nóng)民的思想觀念順應(yīng)時(shí)代要求發(fā)生著深刻變化，農(nóng)村精神文明和民主法制建設(shè)取得了明顯進(jìn)步�！�
在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革方興未艾的同時(shí)，構(gòu)建與之相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的農(nóng)村職能管理體制也受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。在充分考慮到我國社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情、社會(huì)基層民主政治建設(shè)以及我國9億農(nóng)村人口這一龐大而又特殊的群體的基礎(chǔ)上，以村民自治為本位的極富中國特色的基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)（以下簡稱“村委會(huì)”）應(yīng)運(yùn)而生。
然而，村委會(huì)作為一個(gè)本土化的區(qū)域自治管理單元，在享有區(qū)別于其他基層行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和組織的特殊權(quán)能的同時(shí)，卻鮮有相應(yīng)的法律、法規(guī)對(duì)其權(quán)能行使的法律責(zé)任、侵權(quán)行為的后果以及自身權(quán)益受到侵害的司法救濟(jì)等問題作出詳盡的規(guī)定。具體說來，村委會(huì)訴訟主體地位的不明確是上述問題的癥結(jié)所在，也就直接導(dǎo)致了其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下日趨繁復(fù)的法律關(guān)系中責(zé)任主體地位的缺失，如村委會(huì)基于村內(nèi)公共事務(wù)管理的行為侵害村民自身利益的訴訟主體地位，與其他企業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體關(guān)于合同糾紛的訴訟主體地位以及村委會(huì)在單位犯罪中的主體適格等問題。
以下，筆者將根據(jù)我國相應(yīng)的法律法規(guī)并結(jié)合村委會(huì)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)情況，從村委會(huì)自身的職權(quán)設(shè)定結(jié)構(gòu)出發(fā)，在不同的法律關(guān)系中對(duì)其訴訟主體地位進(jìn)行多方面的探討：
一、 村民委員會(huì)的性質(zhì)、職權(quán)與訴訟主體資格的適用
關(guān)于村委會(huì)的性質(zhì)，在學(xué)界爭議不大。早在新民主主義革命時(shí)期和建國初期，各地城鄉(xiāng)居民便已建立了農(nóng)會(huì)、貧農(nóng)團(tuán)、居民小組、片兒會(huì)和各種委員會(huì)等初期的自治性群眾組織。在五、六十年代的人民公社體制時(shí)期，作為村委會(huì)前身的生產(chǎn)大隊(duì)則明顯的帶有經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)組織的色彩，又兼具著村務(wù)管理的職能，在行政層級(jí)關(guān)系上從屬于人民公社，體現(xiàn)了國家行政機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)村的延伸 �！�1】隨著公社體制的解體、農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和政社分開的體制改革的進(jìn)行，1981年，在廣西宜山，羅城一帶群眾自發(fā)組織了我國首批村民委員會(huì)。隨后在1982年頒布的憲法中，首次將村委會(huì)定性為基層群眾性自治組織,并經(jīng)過試點(diǎn)和推廣,在農(nóng)村普遍地建立起來。1987年11月24日第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，直到1998年11月4日，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱“《村組法》”）才將村委會(huì)最終定性為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。
按《村組法》的規(guī)定來看：首先，村委會(huì)是一類組織。是在相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定下以某種目的成立的，依法享有一定職權(quán)并能夠有系統(tǒng)、有秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)的集體。這是對(duì)村委會(huì)性質(zhì)最粗略也是最本質(zhì)的理解，但是在這種理解下，即便是作為一個(gè)最為原始的社會(huì)單元，也同樣應(yīng)該得到其他社會(huì)單元的承認(rèn)并具備一個(gè)社會(huì)關(guān)系參與者的資格。其次，村委會(huì)是一類自治性質(zhì)的組織。自治是村委會(huì)這一制度建構(gòu)的核心，可以理解為自我治理，具體而言即是自我管理、自我教育和自我服務(wù)。一個(gè)享有自治權(quán)的組織便表明了其具有獨(dú)立性，它可以通過設(shè)立自治機(jī)關(guān)、訂立自治行為規(guī)范等來行使其自治權(quán)并可以對(duì)抗來自另一層級(jí)系統(tǒng)的行政干擾，這一點(diǎn)在《村組法》第四條中得以印證：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)�！贝送�，對(duì)于自治的內(nèi)涵，即自我管理、自我教育和自我服務(wù)在《村組法》中均作了相應(yīng)的詮釋�！�2】值得注意的是，自治組織的自治性和獨(dú)立性并不影響其參加一定的社會(huì)關(guān)系活動(dòng)，它可以很自如的與其他社會(huì)實(shí)體發(fā)生作用，甚至發(fā)生一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可見，自治組織的社會(huì)主體地位勿庸置疑。再次，村委會(huì)是群眾性自治組織。群眾性是自治組織中自治主體的表現(xiàn)，群眾即人民，表明人民群眾在群眾性自治組織中行使自治權(quán)，而對(duì)于村委會(huì)來說，其自治主體則限定在了農(nóng)村村民的范疇之內(nèi)。另外，由于群眾性還帶有整體性、大眾性的特征，不論按《村組法》的規(guī)定，還是從村民自治示范活動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，法律所保護(hù)的村民自治，實(shí)質(zhì)上是保護(hù)以自然村為基礎(chǔ)的村民集體行使自治權(quán)，而村民個(gè)人是無法行使自治權(quán)的，這體現(xiàn)在村民會(huì)議、村民委員會(huì)和村民小組等組織形式的設(shè)置上。由于村委會(huì)是根據(jù)村民居住狀況、人口多少，并按照便于群眾自治原則所設(shè)立的，由有選舉權(quán)的村民直接選舉產(chǎn)生，因而它是作為全村村民的代表機(jī)構(gòu)來行使對(duì)內(nèi)對(duì)外的事務(wù)管理，是以村的名義對(duì)外開展人格化的交往。最后，村委會(huì)還是基層性質(zhì)的群眾性自治組織。這里，村委會(huì)自治的地域范圍被限定在了村，即與村民生活聯(lián)系最為緊密的農(nóng)村社會(huì)最基本的組織單位。這也成為了村民自治與民族區(qū)域自治最為明顯的區(qū)別，民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。充分體現(xiàn)了國家尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神以及國家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則。但二者均可以相互發(fā)生一定的關(guān)系，甚至各自對(duì)外為或不為一定行為并獨(dú)立的承擔(dān)其行為的后果。
在《村組法》中并沒有對(duì)村委會(huì)的職權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)、具體的列舉，而是代之以概括性、間接性的規(guī)定散見于整部法律之中。筆者結(jié)合村委會(huì)的法定職權(quán)與現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行情況，認(rèn)為其實(shí)際職權(quán)主要涉及以下三個(gè)方面：
第一，農(nóng)村公共事務(wù)的管理以及公共秩序的維護(hù)。這在《憲法》一百一十一條和《村組法》第二條已有明確的規(guī)定，因此便為村委會(huì)的職權(quán)范圍賦予了極為豐富內(nèi)涵。由于公共事務(wù)便具有高度的概括性和抽象性，所以公共事務(wù)的范圍涵蓋甚廣，就村委會(huì)來說，組織實(shí)施本村建設(shè)規(guī)劃、興修水利、道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施，指導(dǎo)村民建設(shè)住宅，妥善運(yùn)用公共資源，管理公共衛(wèi)生【3】，召集村民會(huì)議并向其報(bào)告工作等均屬于其管理范圍之內(nèi)。而公共秩序則主要涉及公共安全以及全村村民生活秩序等方面，如調(diào)節(jié)民間糾紛【4】、消防安全管理【5】，維護(hù)村內(nèi)治安等。為了有效的行使上述職權(quán)，《村組法》還規(guī)定村民委員會(huì)可根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)相應(yīng)工作的開展�？梢�，村委會(huì)作為全村公共事務(wù)的管理者和公共秩序的維護(hù)者，在相關(guān)法律法規(guī)的明確授權(quán)范圍內(nèi)行使相應(yīng)的職權(quán)具有一定程度上的行政性。由于村委會(huì)村務(wù)管理效果終將作用于每一位村民的身上，與村民的利益有著直接的利害關(guān)系，因此作為村委會(huì)職權(quán)行為相對(duì)方的村民必然會(huì)基于自身權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和保障程度與公共權(quán)力的行使發(fā)生沖突。此時(shí)，村委會(huì)作為村務(wù)的管理者則不得不出面對(duì)此進(jìn)行調(diào)節(jié)，而考慮到其管理職能與公權(quán)力的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，村委會(huì)往往會(huì)對(duì)后者帶有一定程度的傾向性。那么村委會(huì)和村民之間則形成了一種管理者與被管理者之間的無論是對(duì)公權(quán)還是私權(quán)均會(huì)產(chǎn)生一定法律效果的法律關(guān)系，村委會(huì)在某種行政資源的優(yōu)勢(shì)下必然相對(duì)于村民處于一種強(qiáng)勢(shì)地位，在這種雙方地位不對(duì)等的法律關(guān)系中，村委會(huì)完全可以獨(dú)立地、以自己的名義實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在訴訟活動(dòng)中成為適格的訴訟主體。
第二，集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營與管理，即維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益【6】。由于農(nóng)民的生產(chǎn)收益與土地具有天然的關(guān)聯(lián)性，故村民集體所有的土地便成為村委會(huì)的重點(diǎn)經(jīng)營和管理對(duì)象�！吨腥A人民共和國土地管理法》 第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理�！钡谖迨邨l規(guī)定：“土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。”除土地外，村委會(huì)的財(cái)政管理權(quán)能還涉及村內(nèi)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)及其他集體財(cái)產(chǎn)的收繳與發(fā)放�！洞褰M法》第十九條和第二十二條規(guī)定了村委會(huì)有條件的享有相應(yīng)的職權(quán)，如：村提留的收繳，水電費(fèi)的收繳，村內(nèi)享受誤工補(bǔ)貼人數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)的確定，村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用， 村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、村民承包經(jīng)營方案的實(shí)施以及救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放等等。這里所指的“條件”是指上述涉及村民利益的財(cái)政職權(quán)的行使需要提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，并要做到村務(wù)公開，接受村民的監(jiān)督。可見，《村組法》關(guān)于村委會(huì)財(cái)產(chǎn)性職權(quán)行使的規(guī)定是相當(dāng)謹(jǐn)慎的，但在對(duì)村民實(shí)行經(jīng)濟(jì)管理的模式下，村民集體對(duì)財(cái)產(chǎn)所享有的所有權(quán)與村委會(huì)基于村民授權(quán)所行使的代表管理權(quán)之間在實(shí)際操作中往往會(huì)存在一定程度上的脫節(jié)，于是便會(huì)出現(xiàn)村委會(huì)與村民之間關(guān)于集體財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用、收益分配等方面的糾紛。此外，由于村委會(huì)是村民意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其在依法經(jīng)營和管理村內(nèi)集體財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，又有權(quán)按照村民的意思表示，代表本村以自治實(shí)體這一獨(dú)立的主體資格對(duì)外參加涉及一定經(jīng)濟(jì)利益的民事法律關(guān)系，可以基于財(cái)產(chǎn)權(quán)益的糾紛，對(duì)外主張權(quán)利或承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
第三，協(xié)助基層政府開展工作�！洞褰M法》第四條第二款規(guī)定：“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”可見，這里所指的基層政府是指村委會(huì)所在的行政區(qū)劃范圍內(nèi)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。由于村委會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的關(guān)系并不是一種行政從屬關(guān)系，而在《村組法》中被明確定位為指導(dǎo)、支持與幫助的關(guān)系，因此，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和幫助下，村委會(huì)也必須協(xié)助基層政府實(shí)施一定的會(huì)對(duì)本村發(fā)生行政效果的行政行為以及落實(shí)和貫徹相應(yīng)的國家政策。這主要體現(xiàn)在征收公糧、稅款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌等費(fèi)用，審批宅基地，開具婚姻登記所需證明，【7】國家計(jì)劃生育政策的落實(shí)、宣傳憲法、法律、法規(guī)和其他國家的政策并向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等方面。在我國，村民雖然是村民自治實(shí)體的自治主體，但是作為我國公民仍然需要受到中央及地方人民政府的管治，但鑒于村民自治權(quán)的執(zhí)行機(jī)關(guān)——村委會(huì)的存在，基層政府的某些會(huì)對(duì)村民產(chǎn)生行政效果的行政行為往往會(huì)委托村委會(huì)代為執(zhí)行。這樣，村委會(huì)便在一定程度上成為了基層政府的行政職權(quán)受委托人，在宣傳國家法律法規(guī)和落實(shí)相應(yīng)國家政策的方面相對(duì)于村內(nèi)也扮演著國家代理人的角色【8】。
從村委會(huì)上述的三類職權(quán)看來，村委會(huì)在不同的法律關(guān)系中均應(yīng)成為適格的訴訟主體。在我國，雖然三大訴訟法律體系對(duì)訴訟主體資格的認(rèn)定各不相同，但均承認(rèn)了訴訟主體參加訴訟活動(dòng)，享有一定訴訟權(quán)利并能夠獨(dú)立承擔(dān)訴訟結(jié)果責(zé)任的特征。而村委會(huì)在三大訴訟法律關(guān)系中基于其性質(zhì)及職權(quán)的本質(zhì)屬性，均能夠享有一定的訴訟權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)，進(jìn)而在不同程度上具備訴訟主體的資格。筆者將分別在三大訴訟法律關(guān)系中對(duì)村委會(huì)的訴訟主體地位進(jìn)行更為具體、深入的探討。
二、 村委會(huì)在行政訴訟法律關(guān)系中的訴訟主體地位
關(guān)于村委會(huì)行政訴訟主體地位的確認(rèn)，由于在相關(guān)的法律、法規(guī)中并未予以明確的規(guī)定，因此不僅在學(xué)界存在長期的爭議，在司法實(shí)踐的操作上也十分混亂。隨著2003年6月全國首例村民行政訴訟狀告村委會(huì)案，即南昌市青云譜區(qū)施饒村村民訴村委會(huì)行政不作為案的開庭審理，并以村委會(huì)不具備行政訴訟主體資格為由判決駁回起訴而告終，村委會(huì)行政訴訟主體地位的認(rèn)定以及由此衍生出來的一系列在行政訴訟法律關(guān)系中如村民維權(quán)、村委會(huì)村務(wù)管理行為的性質(zhì)及其侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)等問題再次成為學(xué)界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。
要解決村委會(huì)行政訴訟主體的適格問題，首先應(yīng)當(dāng)明確行政訴訟法律關(guān)系中對(duì)訴訟主體的界定。所謂行政訴訟主體，是指在行政訴訟中，一切享有訴訟權(quán)利、承擔(dān)訴訟義務(wù)的人。按照我國《行政訴訟法》的規(guī)定理解，這里的人并不僅指自然人個(gè)體，而是應(yīng)當(dāng)作擴(kuò)大解釋，包括國家行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位等其他組織。行政訴訟主體可以分為人民法院和訴訟參與人，而訴訟參與人又可以分為訴訟參加人和其他訴訟參與人，在訴訟參加人中，原告、被告和第三人均可成為行政訴訟的當(dāng)事人�！�9】這里，行政訴訟參加人是指參加行政訴訟活動(dòng)并與訴訟爭議的具體行政行為有利害關(guān)系的人及代理其參加訴訟的人。【10】可見，行政訴訟參加人的范圍相當(dāng)廣泛，只要具有參加行政訴訟活動(dòng)的行為能力以及雙方是在具體行政行為中存在利害沖突的任何自然人、法人及其他組織均可認(rèn)定為行政訴訟參加人，村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，自然歸于其列。那么，村委會(huì)是否具有當(dāng)事人能力呢？基于其自治權(quán)的享有及法定的村務(wù)管理職權(quán)，村委會(huì)作為獨(dú)立的自治實(shí)體，不可避免的會(huì)在對(duì)內(nèi)、對(duì)外的職權(quán)活動(dòng)中參加到行政法律關(guān)系中去，因此基于該行政法律關(guān)系所發(fā)生的訴訟糾紛必然要求村委會(huì)具有能夠享有訴訟權(quán)利和承擔(dān)訴訟義務(wù)的能力。
在行政訴訟法律關(guān)系中的原、被告具有相對(duì)于民事訴訟和刑事訴訟中原、被告的特定性。行政訴訟中的原告是指，基于自身合法權(quán)益遭受具體行政行為的侵犯，經(jīng)依法定程序提起行政復(fù)議后，對(duì)復(fù)議決定仍然不服而向人民法院提起訴訟，或者依法直接向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求人民法院對(duì)具體行政行為予以撤銷或者變更的自然人、法人或者其他組織。出于對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，在我國《行政訴訟法》中，將原告的范圍概括為公民、法人或者其他組織，這就幾乎將社會(huì)生活中所有的主體都囊括其中。但是也并不是任何社會(huì)主體在任何情況下都能夠成為行政訴訟中的原告，只有與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟�！�11】可見，村委會(huì)作為我國社會(huì)主體中的一類組織，當(dāng)然符合行政訴訟原告的基本標(biāo)準(zhǔn)。此外，由于村委會(huì)并不屬于我國行政機(jī)關(guān)的層級(jí)系統(tǒng)，在其所進(jìn)行的日常職權(quán)管理活動(dòng)中，不可避免的與其所在區(qū)劃范圍內(nèi)的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織所作出的具體行政行為發(fā)生沖突。雖然，《村組法》將基層行政機(jī)關(guān)與村委會(huì)間的關(guān)系界定為指導(dǎo)、支持、幫助的關(guān)系，但是在實(shí)際操作中，鄉(xiāng)村關(guān)系并非如此單純。鄉(xiāng)政對(duì)村治的影響既有制度化的組織渠道，也有非制度化的人情往來；既有直接的行政命令，也有間接的指導(dǎo)和幫助；既有政治上、政策上的指導(dǎo)和支持，也有行政上的參與和協(xié)助。如此一來，當(dāng)基層行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的具體行政行為對(duì)村民或村民集體的合法權(quán)益造成了損害性后果或者對(duì)依法屬于村民自治事項(xiàng)進(jìn)行了行政干涉，村委會(huì)可以代表本村村民以行政訴訟原告的地位向人民法院提起行政訴訟。村委會(huì)同樣也可以基于與法律、法規(guī)授權(quán)組織所實(shí)施的具體行政行為的利害關(guān)系，依法提起行政訴訟。在司法實(shí)踐中，村委會(huì)也確實(shí)可以以原告身份參加行政訴訟活動(dòng)，如佛山市南海區(qū)水頭村村民委員會(huì)鎮(zhèn)東村民小組訴南海區(qū)城市管理行政執(zhí)法局不履行法定職責(zé)案，大慶市龍鳳區(qū)久青村村民委員會(huì)因不服大慶市公安交通警察支隊(duì)讓胡路大隊(duì)暫扣證照及請(qǐng)求賠償案等。
相對(duì)于原告，行政訴訟被告的范圍則僅限于部分行政主體。具體而言，是指被原告依法起訴指控其實(shí)施了侵犯原告合法權(quán)益的具體行政行為，而由人民法院通知應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織�！�12】在我國《行政訴訟法》中，行政訴訟被告僅限于作出與原告具有利害關(guān)系的具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，而其后的司法解釋【13】卻對(duì)行政訴訟被告的范圍作出了擴(kuò)充，即從行政機(jī)關(guān)發(fā)展為具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織，實(shí)現(xiàn)了以國家行政職權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)來確定行政訴訟中的被告。很明顯，村委會(huì)由于不具備對(duì)國家內(nèi)政外交事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織管理的權(quán)能，也不是國家權(quán)力的直接執(zhí)行機(jī)關(guān)，故其并非行政機(jī)關(guān)。那么村委會(huì)是否屬于能夠?yàn)橐欢ㄐ姓袨榈姆伞⒎ㄒ?guī)授權(quán)組織呢？所謂法律、法規(guī)授權(quán)組織是指，依法定授權(quán)而能夠以自己的名義行使一定行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織。【14】可見，只要是依法成立，能夠獨(dú)立地承擔(dān)因行為而引起的法律后果并在法律、法規(guī)明確授權(quán)的范圍內(nèi)以自己的名義從事行政管理活動(dòng)的主體均可成為法律、法規(guī)授權(quán)組織。被授權(quán)組織具體應(yīng)當(dāng)包括事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)組織、技術(shù)檢驗(yàn)、鑒定機(jī)構(gòu)以及基層群眾性自治組織。村委會(huì)基于《村組法》第二條明確授予的農(nóng)村公共事務(wù)的管理以及公共秩序的維護(hù)的職能，明顯帶有公共管理的行政屬性。實(shí)質(zhì)上，村委會(huì)是在代表村民的前提下，以一種出自行政管理目的的意思表示，通過權(quán)力方式管理村內(nèi)外事務(wù)，而村民自然會(huì)在這種權(quán)力與權(quán)利的作用中受到行政效果的影響，因此，村委會(huì)在《村組法》授權(quán)范圍內(nèi)的職權(quán)管理行為應(yīng)當(dāng)屬于行政管理行為。按照我國《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作出的具體行政行為，該組織是被告。”故當(dāng)村委會(huì)所作出的具體行政行為與村民存在某種程度上的利害關(guān)系時(shí)，其可以作為行政訴訟被告參加行政訴訟活動(dòng)。如先前所述的全國首例村民訴村委會(huì)行政不作為案，無論最終判決結(jié)果如何，法院認(rèn)定村委會(huì)為本案的被告便在事實(shí)上承認(rèn)了村委會(huì)的行政訴訟主體地位。
由于村委會(huì)與基層行政機(jī)關(guān)之間法定的指導(dǎo)、支持和幫助關(guān)系，故村委會(huì)具有協(xié)助基層政府開展工作的職能。如前所述，村委會(huì)此項(xiàng)輔助性的職能是基于基層政府的委托所享有的，是以基層政府的名義來對(duì)本村村民產(chǎn)生國家行政權(quán)力的影響。因此，在這種行政法律關(guān)系中，村委會(huì)是以受委托組織的身份出現(xiàn)的。所謂受委托組織，是指接受行政機(jī)關(guān)的委托而行使某項(xiàng)行政職權(quán)或從事某些行政事務(wù)管理的組織�！�15】對(duì)于村委會(huì)來說，由于其是依法成立的有獨(dú)立組織機(jī)構(gòu)、章程和固定的辦公場(chǎng)所并具有公益性質(zhì)的正式群眾性自治組織，故符合受委托組織的成立條件。由于受委托組織在行政管理活動(dòng)中不具備獨(dú)立的法律人格，在基于其委托權(quán)限范圍內(nèi)具體行政行為的行政訴訟法律關(guān)系中不具備被告的主體資格。但是在行政訴訟中，對(duì)于原告提起的行政訴訟，認(rèn)為同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟�！�16】受委托組織雖不能作為行政訴訟被告參加訴訟，但其顯然與其受委托權(quán)限內(nèi)的具體行政行為存在利害關(guān)系，因此受委托組織，包括村委會(huì)，應(yīng)當(dāng)可以作為第三人參加行政訴訟。
三、 村委會(huì)在民事訴訟法律關(guān)系中的訴訟主體地位
與其他法律關(guān)系相比較而言，民事法律關(guān)系最為顯著的特性在于其是平等主體之間發(fā)生的基于財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系所形成的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這也就決定了在民事訴訟法律關(guān)系中，一切訴訟參加人均應(yīng)當(dāng)平等的享有訴訟權(quán)利和承擔(dān)訴訟義務(wù)。民事訴訟中的訴訟參加人是民事訴訟主體的重要組成部分，包括當(dāng)事人和訴訟代理人，這里的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)作廣義的解釋，即根據(jù)我國《民事訴訟法》第五章第一節(jié)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)包括原告、被告、共同訴訟人、第三人和訴訟代表人【17】。
此外，我國《民事訴訟法》第四十九條還規(guī)定：“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人。”可見，在民事訴訟法律關(guān)系中，訴訟主體的涵蓋面極其廣泛，任何基于相互之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系而提起民事訴訟的公民、法人和其他組織均應(yīng)具有民事訴訟權(quán)利能力。
就村委會(huì)而言，基于其法定職權(quán)與村民之間所形成的村內(nèi)公共事務(wù)管理關(guān)系不可能構(gòu)成一種民事法律關(guān)系。首先，在現(xiàn)實(shí)情況中由于村委會(huì)具有行政資源上的優(yōu)勢(shì)，如其職權(quán)管理權(quán)力的效力先定性和強(qiáng)制性、與基層政府的聯(lián)系較為密切等，均造成了村委會(huì)與村民之前訴訟主體地位的不平等；其次，村委會(huì)的權(quán)力來源于村民集體的授權(quán)，因此它僅能基于村民集體的意思表示，以村民公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)，代表全村進(jìn)行公共事務(wù)管理活動(dòng)。可見，作為村民民意執(zhí)行機(jī)關(guān)的村委會(huì)與本村村民的利益具有本質(zhì)上的一致性，二者的意志內(nèi)容不可能存在根本上的對(duì)立；再次，村委會(huì)與村民間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不僅僅表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系，如村委會(huì)組成人員的選舉、村內(nèi)公益事業(yè)的籌建等方面的事項(xiàng)均不屬于雙方財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系的范疇。最后，在對(duì)村委會(huì)法律責(zé)任的承擔(dān)和村民權(quán)益的保障上，不僅適用補(bǔ)償性措施還適用懲罰性措施�！洞褰M法》第十六條規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員�！钡诙䲢l第三款：“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布；經(jīng)查正確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。”既然《村組法》對(duì)村委會(huì)行為責(zé)任的承擔(dān)采取了一定的懲罰性，故與民事法律關(guān)系中當(dāng)事人地位的平等性相違背�？梢�，村委會(huì)基于其職權(quán)的性質(zhì)以及在村內(nèi)事務(wù)中的管理地位，其與村民就村內(nèi)公共事務(wù)的糾紛并不能通過民事訴訟來加以解決。
然而，村委會(huì)在對(duì)內(nèi)保障土地家庭承包經(jīng)營或其他經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的承包以及未成年人的監(jiān)護(hù)方面存在著例外。根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，可由使用該土地的村委會(huì)發(fā)包，且若村委會(huì)侵害了承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失等民事責(zé)任；《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第五條第二款規(guī)定：“保護(hù)未成年人，是國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織，未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任�！边@里的基層群眾性自治組織當(dāng)然包括村委會(huì)。此外，我國《民法通則》第十六條還規(guī)定，“未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力的，如關(guān)系密切的其他親屬、朋友愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，需經(jīng)未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居委會(huì)、村委會(huì)同意。對(duì)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人有爭議的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居委會(huì)、村委會(huì)在近親屬中指定。在一定條件下未成年人住所地的村委會(huì)還可擔(dān)任監(jiān)護(hù)人�！被诖怂a(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)糾紛應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟的途徑解決。
村委會(huì)在對(duì)外的民事訴訟過程中卻享有廣泛的訴訟權(quán)利。村委會(huì)以村民集體意志為意思表示，代表全村以獨(dú)立、完整的自治實(shí)體的形式平等的與其他民事法律關(guān)系主體發(fā)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而基于此所產(chǎn)生的民事權(quán)利義務(wù)糾紛則要求村委會(huì)在對(duì)外事務(wù)上享有民事訴訟權(quán)利能力。我國《合同法》關(guān)于合同當(dāng)事人的規(guī)定是指平等主體的自然人、法人和其他組織，而作為平等主體的一方，村委會(huì)當(dāng)然可以遵循公平自愿的原則享有與另一方當(dāng)事人設(shè)立、變更和終止合同的權(quán)利并承擔(dān)合同生效后的履行義務(wù)（這里不包括行政合同）。如基于村內(nèi)基礎(chǔ)性公共設(shè)施建設(shè)的需要，與原材料供應(yīng)商所訂立的買賣合同；出于興辦村內(nèi)公益事業(yè)資金籌集的需要向銀行貸款所訂立的借款合同等。此外，按照我國《擔(dān)保法》的規(guī)定，村委會(huì)也同樣可以在借貸、買賣、貨物運(yùn)輸、加工承攬等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中成為保證債務(wù)的履行或者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的保證人�？梢姡逦瘯�(huì)在基于上述民事法律關(guān)系中所出現(xiàn)的糾紛均應(yīng)受到民事法律規(guī)范的調(diào)整，而村委會(huì)作為原告、被告或第三人對(duì)訴訟程序和民事訴訟法律關(guān)系的發(fā)生、發(fā)展和終結(jié)具有決定性的影響。
四、 村委會(huì)在刑事訴訟法律關(guān)系中的訴訟主體地位
我國刑法中的犯罪主體分為自然人犯罪主體及單位犯罪主體。村委會(huì)作為基層群眾性自治組織當(dāng)然不可能如自然人犯罪主體般具備刑事責(zé)任能力，那么村委會(huì)是否能夠成為適格的單位犯罪主體呢？根據(jù)我國刑法典第三十條的規(guī)定，單位犯罪是指由公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體實(shí)施的依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的危害社會(huì)的行為【18】，可見其主體已被列舉為公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)和團(tuán)體，這里所指的團(tuán)體包括社會(huì)團(tuán)體和人民團(tuán)體。而村委會(huì)作為村民自治實(shí)體并不屬于上述列舉范圍之內(nèi)，也就是說在我國現(xiàn)行刑事法律規(guī)范中，村委會(huì)并不具備犯罪主體的資格，因而其所實(shí)施的危害社會(huì)的行為未有相關(guān)刑事法律規(guī)范予以規(guī)制，也難以承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。
這里，有必要對(duì)村委會(huì)組織成員利用職權(quán)之便所實(shí)施的自然人犯罪行為進(jìn)行論述。雖然村委會(huì)目前并不能以整體的組織形式實(shí)施犯罪行為，但其內(nèi)部組成人員基于其在村委會(huì)中所享有的職權(quán)所實(shí)施的犯罪行為則需承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。
村委會(huì)主要由主任、副主任和委員共三到七人組成，按照《村組法》的規(guī)定，凡是直接涉及到村民切身利益的重大事項(xiàng)均需經(jīng)過村民會(huì)議的討論決定，然而，這在現(xiàn)實(shí)中并沒有得到村委會(huì)的嚴(yán)格執(zhí)行，村務(wù)公開制度也是形同虛設(shè)。此外，就不屬于村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)村委會(huì)則擁有決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，而這一部分權(quán)力的行使主要是由村委會(huì)組成人員實(shí)施，這便為相關(guān)人員進(jìn)行職務(wù)犯罪創(chuàng)造了很大的空間。值得注意的是，雖然村委會(huì)成員與村委會(huì)存在一種必然的職務(wù)執(zhí)行關(guān)系，但并不代表其所實(shí)施的一切影響到村委會(huì)利益或意思表示的行為的法律效力都應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱逦瘯?huì)的承認(rèn)。若是村委會(huì)成員基于私利或以個(gè)人的名義，利用職務(wù)之便所為的違法犯罪行為則不應(yīng)以單位犯罪論處，而應(yīng)直接追究其個(gè)人的刑事責(zé)任，如村委會(huì)成員所實(shí)施的貪污罪【19】、挪用公款罪【20】、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪等。
雖然村委會(huì)不能成為刑事訴訟法律關(guān)系中的單位犯罪嫌疑人、被告人，但卻可以成為單位被害人或是原告。這是因?yàn)榇逦瘯?huì)是能夠作為民事法律關(guān)系主體的自治組織，有一定的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，在侵犯財(cái)產(chǎn)等刑事案件中可能遭受犯罪行為的直接侵害，成為被害人。我國《刑事訴訟法》第五十三條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟�！钡谖迨艞l第一款規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和公民發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)按照本法第十三條規(guī)定的管轄范圍，向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院提出控告和檢舉�！庇纱丝梢�，村委會(huì)在其物質(zhì)、財(cái)產(chǎn)利益等受到損害的情況下可以在刑事訴訟中成為被害人、自訴人或附帶民事訴訟原告人，依法享有自訴、提起附帶民事訴訟、申訴、請(qǐng)求人民檢查院提出抗訴以及撤訴等廣泛的訴訟權(quán)利。
【1】彭勃：《鄉(xiāng)村治理——國家介入與體制選擇》，中國社會(huì)出版社，2002年版，第155頁。
【2】自我管理：見《村組法》第二條第二款：“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議�！�
自我教育：見《村組法》第六條：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)�！钡谄邨l：“多民族村民居住的村，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)教育和引導(dǎo)村民加強(qiáng)民族團(tuán)、互相尊重、互相幫助�！�
自我服務(wù)：見《村組法》第五條第一款：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展�！�
【3】見《中華人民共和國傳染病防治法》第九條：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織居民、村民參與社區(qū)、農(nóng)村的傳染病預(yù)防與控制活動(dòng)。”
【4】《中華人民共和國婚姻法》第四十三條：“實(shí)施家庭暴力或虐待家庭成員，受害人有權(quán)提出請(qǐng)求，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)以及所在單位應(yīng)當(dāng)予以勸阻、調(diào)解。”
【5】公安部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村消防工作的通知》：“各地村民委員會(huì)和駐村企業(yè)及各種經(jīng)濟(jì)組織要成立消防安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組，配備專（兼）職防火人員。主要職責(zé)和任務(wù)是：將消防安全管理要求納入村民自治章程和村規(guī)民約，組建義務(wù)消防組織，落實(shí)消防安全措施，開展消防宣傳教育，組織消防安全檢查、巡查，消除火災(zāi)隱患，提高自防自救能力�！�
【6】《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第五條第二款。
【7】章永樂、楊旭：《村民自治與個(gè)體權(quán)利救濟(jì)——論村民委員會(huì)在行政訴訟中的被告地位》，《行政法論叢》，第5卷 ，法律出版社，2002年版。
【8】章永樂、楊旭：《村民自治與個(gè)體權(quán)利救濟(jì)——論村民委員會(huì)在行政訴訟中的被告地位》，《行政法論叢》，第5卷 ，法律出版社，2002年版。
【9】林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，修訂版，武漢大學(xué)出版社，第38頁。
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