[ 丁茂中 ]——(2004-11-22) / 已閱34524次
目前，雖然我國(guó)的改革取得了一定的成果，但改革形勢(shì)并不令人樂(lè)觀(guān)。在這場(chǎng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革中還存在很多重大的問(wèn)題等待我們?nèi)ソ鉀Q：
第一、改革思維模式過(guò)于單一化。改革的方法是多種多樣的，改革者應(yīng)該結(jié)合社會(huì)具體情況對(duì)改革對(duì)象采取合適的改革措施以取得理想的改革效果�？疾煳覈�(guó)目前對(duì)傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革所采取的措施，主要是分拆包括橫向分拆、縱向分拆和縱橫分拆。對(duì)電信、電力采取的是橫縱雙向分拆。這雖然從理論上講可以造成競(jìng)爭(zhēng)，但從改革后所形成的實(shí)際局面來(lái)看，這種分拆或者是稍微改變了不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的類(lèi)型而已即將獨(dú)占變?yōu)楣杨^競(jìng)爭(zhēng)（將綜合壟斷改為專(zhuān)業(yè)壟斷或者將全國(guó)壟斷改為地域壟斷）或者造成了行政性分割和集團(tuán)分立使某些行業(yè)如航空航天工業(yè)的整體性受到破壞，改革并未取得應(yīng)有的效果。造成這樣局面的關(guān)鍵問(wèn)題在于改革思維模式僵化。我國(guó)目前對(duì)自然壟斷行業(yè)的改革所采取的方法主要是借鑒了在此之前的軍工、有色金屬等特殊行業(yè)的改革思路。客觀(guān)地講，目前我們進(jìn)行改革的自然壟斷行業(yè)與軍工、有色金屬等特殊行業(yè)還是存在很大的區(qū)別的。改革對(duì)象的差異決定了改革方法的不完全相同。所以我們并非一定采取分拆的方法對(duì)有關(guān)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行改革。從自然壟斷行業(yè)的根本特征與其所將面臨的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境來(lái)看，維持原有產(chǎn)業(yè)壟斷地位但對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行現(xiàn)代化改造為上上之策。但如果某些自然壟斷行業(yè)確實(shí)需要分拆，那么對(duì)之采取分拆方法也是未可厚非的。
第二、改革后產(chǎn)權(quán)仍然單一。在改革之前，我國(guó)自然壟斷行業(yè)的所有業(yè)務(wù)包括相關(guān)的可競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)均由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，所以導(dǎo)致了自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)的單一化。改革后的自然壟斷行業(yè)中具有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的主體基本為國(guó)有性質(zhì)，民間性的資本很少。這影響了有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的完善。對(duì)于改革后自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)單一局面，這固然與自然壟斷行業(yè)資本的大規(guī)模性有關(guān)，但并不排除其他因素的影響例如進(jìn)入壁壘。根據(jù)《民航法》規(guī)定，設(shè)立航空公司應(yīng)當(dāng)具備符合國(guó)家規(guī)定的適應(yīng)保證飛行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得執(zhí)照的航空人員、有不少于國(guó)務(wù)院規(guī)定的最低限額的注冊(cè)資本和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。這從資金規(guī)模、技術(shù)水平等方面對(duì)企業(yè)進(jìn)入形成了一定的壁壘。除了資金和技術(shù)的要求，阻礙航空公司進(jìn)入的最主要的壁壘是航空公司的行政審批。我國(guó)《民航法》規(guī)定，設(shè)立公共航空運(yùn)輸企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)家民航總局申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證，并依法辦理工商登記。我國(guó)現(xiàn)有30余家航空公司均是在1984年至1996年批準(zhǔn)設(shè)立的，但自1996年迄今中國(guó)郵政航空有限公司成立以來(lái)，民航總局沒(méi)有批準(zhǔn)新的航空公司設(shè)立，這表明我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)企業(yè)進(jìn)入較高的進(jìn)入壁壘。
第三、法人結(jié)構(gòu)治理改革嚴(yán)重滯后。與對(duì)自然壟斷行業(yè)改革所采取措施的嚴(yán)厲程度和所涉及的廣泛程度相比，對(duì)相關(guān)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的改革還不到位。改革后自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者在其法人治理結(jié)構(gòu)上仍然存在很多的傳統(tǒng)問(wèn)題，如行政上的超強(qiáng)控制和產(chǎn)權(quán)上的超弱控制 、董事長(zhǎng)超強(qiáng)控制、股東缺位、三會(huì)失衡、激勵(lì)與約束機(jī)制不健全等。這嚴(yán)重影響了我國(guó)自然壟斷行業(yè)改革的效果。如果我們對(duì)自然壟斷行業(yè)的改革僅僅停留在分拆上而不能夠及時(shí)深入地對(duì)相關(guān)的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行匹配改革，那么改革的結(jié)果很可能是治標(biāo)不治本或者導(dǎo)致我國(guó)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)被外來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)這所吞噬。這是誰(shuí)都不愿意看到的結(jié)局。所以，無(wú)論我們對(duì)自然壟斷行業(yè)采取那些改革方法與措施，必須及時(shí)的進(jìn)行相應(yīng)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制建設(shè)，保證改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與完善。
第四、政府管理滯后。雖然我國(guó)早已開(kāi)始推進(jìn)“政企分開(kāi)”的改革工作，但到目前為止，政企分開(kāi)的明朗度還比較低，導(dǎo)致了政府職能缺位與越位嚴(yán)重并存。這在傳統(tǒng)上由政府經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)中表現(xiàn)的尤為明顯。例如政府對(duì)自然壟斷企業(yè)人事權(quán)的過(guò)多干預(yù)和產(chǎn)權(quán)的照顧。既然改革的目的在于塑造一批自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)中獨(dú)立的市場(chǎng)主體，那么政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)改革同時(shí)應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)換自己的角色，實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政監(jiān)分開(kāi)，做好對(duì)自然壟斷行業(yè)壟斷性業(yè)務(wù)的劃分、產(chǎn)業(yè)建設(shè)的規(guī)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)管理等本職工作。
第五、相關(guān)配套立法嚴(yán)重滯后。雖然改革往往具有先行性使得相配套的法律產(chǎn)生顯得相對(duì)滯后，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)改革的立法速度相比，我國(guó)的滯后程度比較嚴(yán)重。目前我國(guó)不僅沒(méi)有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)法，而且也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)施監(jiān)管的法律法規(guī)，這極大地影響了我國(guó)產(chǎn)業(yè)改革的效果與進(jìn)度。例如電力行業(yè)因缺乏“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的制度，各發(fā)電公司之間難以在短期內(nèi)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。因此，立法成為迫在眉睫的大事。我們應(yīng)盡快出臺(tái)《反壟斷法》、《國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)法》或其他行業(yè)的監(jiān)管委員會(huì)法、《石油法》、《天然氣法》、《電信法》、《地方公用事業(yè)監(jiān)管法》等并加快對(duì)《電力法》、《鐵路法》、《民航法》等法律的修改工作，以適應(yīng)現(xiàn)代監(jiān)管的需要。
三、自然壟斷的法律規(guī)制制度
無(wú)論自然壟斷行業(yè)如何改革，他們都將受到法律的規(guī)制。這不僅是由自然壟斷行業(yè)的特殊地位所決定的，同時(shí)也是法治的必然要求。通過(guò)對(duì)世界各國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)的立法內(nèi)容的考察，筆者認(rèn)為我們應(yīng)建立含蓋以下基本內(nèi)容的法律制度來(lái)規(guī)制自然壟斷行業(yè)，使其進(jìn)入良性的運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展?fàn)顟B(tài)，促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。
〈一〉管理主體的法律制度
由于自然壟斷行業(yè)涉及領(lǐng)域的廣泛性和利益的多方面性，因此對(duì)自然壟斷行業(yè)依法進(jìn)行管理的主體就不可能單一化。從維護(hù)和保證自然壟斷行業(yè)健康發(fā)展所需要的資源的角度來(lái)看，筆者認(rèn)為自然壟斷行業(yè)的管理主體主要涉及到反壟斷主管機(jī)關(guān)、產(chǎn)業(yè)主管者、，其他的有關(guān)政府職能部門(mén)如反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)關(guān)、價(jià)格部門(mén)等則在各自的權(quán)限范圍依法履行相應(yīng)的管理職責(zé)，配合前面主要的自然壟斷產(chǎn)業(yè)主管者做好對(duì)自然壟斷行業(yè)的管理工作。
反壟斷主管機(jī)關(guān)。我國(guó)目前正在緊鑼密鼓地制定《中華人民共和國(guó)反壟斷法》。對(duì)于反壟斷的管理機(jī)關(guān)設(shè)置問(wèn)題，草案提供了四種選擇方案。不管立法最終采取何種方案，我們這里暫時(shí)籠統(tǒng)的稱(chēng)之為反壟斷主管機(jī)關(guān)。由于自然壟斷行業(yè)涉及到壟斷判斷與豁免的問(wèn)題，因此反壟斷主管機(jī)關(guān)是對(duì)自然壟斷行業(yè)依法進(jìn)行管理重要主體之一。根據(jù)草案中反壟斷主管機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和對(duì)自然壟斷進(jìn)行管理的需要，反壟斷主管機(jī)關(guān)在對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行規(guī)制時(shí)主要行使下列職權(quán)與職責(zé)：（1）制定自然壟斷政策及規(guī)章。雖然《反壟斷法》對(duì)壟斷問(wèn)題作了基本的規(guī)定，但具體的問(wèn)題還要通過(guò)相關(guān)的規(guī)章制度來(lái)細(xì)化以保證可操作性。（2）會(huì)同產(chǎn)業(yè)相關(guān)管理部門(mén)進(jìn)行自然壟斷行業(yè)的劃分。由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)基本上不存在競(jìng)爭(zhēng)，其利潤(rùn)也是基本相對(duì)穩(wěn)定或者高額。因此，很多邊緣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者通過(guò)各種途徑試圖將自己劃歸為自然壟斷行業(yè)。正真意義上的自然壟斷行業(yè)不僅關(guān)系到社會(huì)效率問(wèn)題，而且對(duì)社會(huì)日常生活的穩(wěn)定有著重大的影響，如果不做好事先相關(guān)的劃分工作，則有可能引發(fā)產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)取自然壟斷這一產(chǎn)業(yè)法律屬性的蜂擁混戰(zhàn)，影響我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《公平交易法》規(guī)定 ：獨(dú)占事業(yè)，由中央主管機(jī)關(guān)定期公告。這種法律安排很值得我們借簽。（3）會(huì)同產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)與非競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的劃分。自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)并非全部具有不可競(jìng)爭(zhēng)性，有的業(yè)務(wù)隨著各種因素的變化與影響也是可以開(kāi)展合理規(guī)模的競(jìng)爭(zhēng)，因此，反壟斷主管機(jī)關(guān)應(yīng)該會(huì)同相關(guān)的產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)做好劃分工作。這不僅有利于促進(jìn)自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的合理結(jié)合實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的最大化，也可以使得反壟斷主管機(jī)關(guān)能夠很好的監(jiān)管自然壟斷行業(yè)中企業(yè)在非壟斷業(yè)務(wù)中的競(jìng)爭(zhēng)行為。（4）依法處理自然壟斷行業(yè)壟斷的豁免與豁免撤消事項(xiàng)。我國(guó)的《反壟斷法》草案第十一條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者有下列情形之一，且對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共利益的益處大于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成的損害，經(jīng)商務(wù)部反壟斷主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以豁免第八條規(guī)定... ...(五)其他有可能排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)，但有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共利益的協(xié)議、決定；第十五條規(guī)定， 協(xié)議、決定取得豁免后，有下列情形之一的，商務(wù)部反壟斷主管部門(mén)可以撤銷(xiāo)豁免、變更豁免條件，并責(zé)令經(jīng)營(yíng)者停止或者改正其行為：（一）經(jīng)濟(jì)情勢(shì)發(fā)生重大變更的；（二）豁免事由消滅的；（三）經(jīng)營(yíng)者違反了豁免決定附加條件的；（四）豁免決定是基于經(jīng)營(yíng)者提供的虛假信息作出的；（五）經(jīng)營(yíng)者濫用豁免的。如出現(xiàn)（三）、（四）、（五）項(xiàng)情形，撤銷(xiāo)豁免的決定具有溯及力。（5）依法受理舉報(bào)并展開(kāi)調(diào)查； （6）受理有關(guān)自然壟斷的糾紛案件； （7）其他必要事項(xiàng)。
產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)。自然壟斷存在幾個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，各自的產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)有權(quán)依照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行管理。一般而言，產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)的管理范圍主要集中在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)組織方面。因此作為自然壟斷行業(yè)管理者，他們的主要職權(quán)與職責(zé)有：（1）依法制定本產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)或者相關(guān)政策。 （2）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與協(xié)調(diào)。由于自然壟斷行業(yè)不僅投資規(guī)模大，而且往往占用很大的自然資源。因此進(jìn)行科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與協(xié)調(diào)很重要，如果不合理地提前規(guī)劃與安排，則很容易造成惡性競(jìng)爭(zhēng)。例如，在珠江三角洲，有五個(gè)新完工或正在施工的新機(jī)場(chǎng)，相互之間的距離均不到200公里。距離它們不遠(yuǎn)處還有一個(gè)投資巨大并剛剛建成的香港新機(jī)場(chǎng)。國(guó)際航班將只在它們五個(gè)之中的一個(gè)降落，大部分國(guó)內(nèi)航班也只希望在這同一機(jī)場(chǎng)與國(guó)際航班相接。結(jié)果，五個(gè)機(jī)場(chǎng)中將有四個(gè)不能得到充分利用，致使本來(lái)可以有更多用途的人力、物力和財(cái)力資源被浪費(fèi)。因此必須做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃工作，保證產(chǎn)業(yè)有效的建設(shè)與發(fā)展，避免資源的浪費(fèi)與濫用。（3）市場(chǎng)準(zhǔn)入。自然壟斷行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)本產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，依據(jù)法定的條件與程序做好自然壟斷市場(chǎng)進(jìn)入工作，如確定必要項(xiàng)目后通過(guò)招標(biāo)安排有關(guān)獨(dú)立的企業(yè)法人進(jìn)行營(yíng)運(yùn)。（4）組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自然壟斷行業(yè)不僅關(guān)系到“民生”，更關(guān)系到“國(guó)計(jì)”。自然壟斷行業(yè)的發(fā)展水平尤其是技術(shù)的發(fā)展水平?jīng)Q定自然壟斷行業(yè)中企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)地位，所以，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)部門(mén)應(yīng)積極采取各種措施促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平不斷提高，為社會(huì)提供更好的產(chǎn)品與服務(wù)，增強(qiáng)壟斷企業(yè)的對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)能力。
〈二〉管理方式的法律制度
由于自然壟斷行業(yè)對(duì)日常生活具有舉足輕重的影響，因此在較早時(shí)期,各國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)多采取國(guó)有化的辦法并將其置于政府的嚴(yán)格管制之下。管制方式主要是進(jìn)入管制和價(jià)格管制。由于政府管制措施的失靈以及技術(shù)發(fā)展等因素地作用，自上個(gè)世紀(jì)70年代中期以來(lái)，西方國(guó)家開(kāi)始了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革，逐步趨于放松管制并適當(dāng)?shù)囊M(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。單一化的投資格局被打破，自然壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)多元化格局。與此相適應(yīng)，自然壟斷行業(yè)管制方式也發(fā)生了巨大的變化。管制手段趨于多元化與更為科學(xué)化。
雖然社會(huì)發(fā)展的總體趨勢(shì)要求放松對(duì)自然壟斷行業(yè)的管制，但對(duì)自然壟斷行業(yè)的放松管制并不是盲目地，更不是簡(jiǎn)單地等同于分拆。一個(gè)國(guó)家對(duì)其自然壟斷行業(yè)是否需要放松規(guī)制、何時(shí)開(kāi)始放松規(guī)制、放松規(guī)制的范圍、放松歸置的方式等必須作出審慎性的考慮并依據(jù)具體情況采取合理的放松措施與管制手段。筆者并不完全贊同我國(guó)目前對(duì)自然壟斷行業(yè)采取的改革模式。思考中國(guó)目前的自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革動(dòng)因與改革模式，不難發(fā)現(xiàn)一方面是由社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)需要所引發(fā)和導(dǎo)致地，同時(shí)也有存在很大部分認(rèn)識(shí)上錯(cuò)誤的作用與影響。反思中國(guó)自然壟斷行業(yè)過(guò)去出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，我們認(rèn)為引發(fā)問(wèn)題產(chǎn)生的根源并不主要在于自然壟斷而在于對(duì)采取自然壟斷經(jīng)營(yíng)的行業(yè)管制手段與方式上存在缺陷。過(guò)去，我國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)主要采取進(jìn)入管制與價(jià)格管制。在進(jìn)入管制上，主要依靠行政權(quán)力阻礙非國(guó)有資本的進(jìn)入。這不僅造成了投資的單一化使得自然壟斷產(chǎn)業(yè)缺乏強(qiáng)勁的資本支持，也導(dǎo)致了在缺乏有效健全的激勵(lì)機(jī)制下自然壟斷行業(yè)效率低下；在價(jià)格管制上，雖然建立了價(jià)格聽(tīng)證制度，由政府代表、消費(fèi)者代表、生產(chǎn)者代表共同商討自然壟斷行業(yè)價(jià)格的決定，但由于政府代表、消費(fèi)者代表和生產(chǎn)者代表實(shí)質(zhì)地位的不平等和價(jià)格聽(tīng)證制度存在缺陷，導(dǎo)致很難達(dá)成社會(huì)合意的價(jià)格。正是我國(guó)過(guò)去對(duì)自然壟斷行業(yè)的管制方式上存在的缺陷導(dǎo)致了自然壟斷產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了眾多的問(wèn)題，使得社會(huì)大眾誤認(rèn)為問(wèn)題的根源在于自然壟斷，從而引發(fā)了社會(huì)強(qiáng)烈要求分拆自然壟斷行業(yè)的改革呼聲。中國(guó)自然壟斷行業(yè)確實(shí)需要改革，但改革內(nèi)容并不是簡(jiǎn)單的分拆。自然壟斷的基礎(chǔ)理論和特征決定了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的非可分拆性，如果忽視經(jīng)濟(jì)規(guī)律盲目的進(jìn)行改革，那么我們所能得到的將是懲罰。中國(guó)的自然壟斷行業(yè)的改革重點(diǎn)和出路在于管制手段上的改革
考察世界其他國(guó)家對(duì)自然壟斷行業(yè)所采取的管制方法，結(jié)合我國(guó)具體的國(guó)情，筆者認(rèn)為：我們應(yīng)建立健全以下三個(gè)大的方面的法律制度。
第一、進(jìn)入管制法律制度。無(wú)論自然壟斷行業(yè)如何改革，對(duì)之加以進(jìn)入管制是完全必要的，但是管制必須符合科學(xué)。我們這里所謂的進(jìn)入管制與我國(guó)以前采取的那種做法有所不同。它有兩個(gè)層次：一是對(duì)資本性質(zhì)的管制。法律原則上允許不同性質(zhì)的資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)。例如不僅允許國(guó)有資本參與電網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)，也允許民間性質(zhì)的資本參與電網(wǎng)行業(yè)的運(yùn)營(yíng)。這不僅僅有利于改變投資單一化的局面拓寬自然壟斷產(chǎn)業(yè)投資資金的來(lái)源，更有利于相關(guān)激勵(lì)機(jī)制的功能發(fā)揮。但不同性質(zhì)的資本最終必須融匯到獨(dú)占或者寡頭的企業(yè)形態(tài)之中，這是由自然壟斷行業(yè)效率要求。但是由于某些自然壟斷行業(yè)同等地涉及國(guó)家安全或者稀缺資源，為了兼顧效益與安全等因素，民間性質(zhì)的資本進(jìn)入要受到完全的禁止或者份額的限制。這一般僅僅局限在自然壟斷行業(yè)的非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域范圍內(nèi)；二是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入的管制。自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)可以分為兩大塊即非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。對(duì)于自然壟斷行業(yè)的非競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)入管制，不允許市場(chǎng)主體（包括國(guó)有企業(yè)與一般企業(yè)）的隨便進(jìn)入。管制部門(mén)依據(jù)合法合理的條件通過(guò)法定的程序確定產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，并實(shí)行獨(dú)占或者寡頭經(jīng)營(yíng)；對(duì)于自然壟斷行業(yè)的可競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)，根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展需要合理準(zhǔn)確的允許一定數(shù)量的市場(chǎng)主體（包括國(guó)有企業(yè)與一般企業(yè)）進(jìn)入?yún)⑴c競(jìng)爭(zhēng)，形成相對(duì)規(guī)模的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。上述的進(jìn)入管制方法，不僅充分考慮了自然壟斷行業(yè)的本質(zhì)屬性與要求，同時(shí)也合理的兼顧了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，相對(duì)來(lái)講較為科學(xué)。
第二、價(jià)格管制法律制度。建立完善的定價(jià)機(jī)制是規(guī)制自然壟斷行業(yè)的有益之舉。雖然我國(guó)《價(jià)格法》規(guī)定了價(jià)格聽(tīng)證制度，但并不完善。這主要表現(xiàn)為：一是定價(jià)實(shí)體的缺位相對(duì)政府嚴(yán)格的價(jià)格管制而言，我國(guó)的自然壟斷企業(yè)只有價(jià)格建議權(quán)，而沒(méi)有價(jià)格決定權(quán)，這是不合理的 。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，自然壟斷行業(yè)可以分為強(qiáng)自然壟斷行業(yè)和弱自然壟斷行業(yè)。強(qiáng)自然壟斷行業(yè)存在產(chǎn)品定價(jià)兩難的選擇，按照一般產(chǎn)品定價(jià)原則，一方面，為了維持企業(yè)良好的財(cái)務(wù)狀況和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)品定價(jià)不能低于平均成本；另一方面，根據(jù)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，只有當(dāng)價(jià)格等于邊際成本時(shí)社會(huì)的總福利才會(huì)達(dá)到最大。企業(yè)的邊際成本一般高于其平均成本，上述兩條定價(jià)原則可以同時(shí)滿(mǎn)足。但是強(qiáng)自然壟斷行業(yè)的邊際成本低于平均成本，這兩條原則不可能同時(shí)滿(mǎn)足。弱自然壟斷行業(yè)不存在定價(jià)兩難的問(wèn)題。由于自然壟斷行業(yè)存在的定價(jià)兩難問(wèn)題，因此自然壟斷企業(yè)有權(quán)利根據(jù)合理的條件與具體的環(huán)境進(jìn)行產(chǎn)品或者服務(wù)的定價(jià)，但企業(yè)的定價(jià)必須合理公平，不得濫用優(yōu)勢(shì)地位損害消費(fèi)者的利益。二是價(jià)格管制混亂。目前我國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)的價(jià)格管制權(quán)分散于各個(gè)不同部門(mén)之中，表現(xiàn)出行業(yè)價(jià)格制訂時(shí)的非統(tǒng)一性和部門(mén)性。各部門(mén)在決定自然壟斷價(jià)格時(shí)，不可避免地顧及部門(mén)利益；由于價(jià)格管制機(jī)關(guān)的多元化，經(jīng)常造成價(jià)格監(jiān)管不到位，導(dǎo)致各自然壟斷企業(yè)的價(jià)外加價(jià)或價(jià)外收費(fèi)現(xiàn)象相對(duì)突出。三是價(jià)格決策程序缺乏科學(xué)。國(guó)家計(jì)委在2001年7月頒布了《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》。聽(tīng)證辦法規(guī)定，價(jià)格決策部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證會(huì)提出的意見(jiàn)，聽(tīng)證會(huì)代表多數(shù)不同意定價(jià)方案或有較大分歧，價(jià)格決策部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)申請(qǐng)人調(diào)整方案，或由價(jià)格主管部門(mén)再次組織聽(tīng)證。然而，聽(tīng)證辦法對(duì)于聽(tīng)證會(huì)代表尤其是消費(fèi)者代表不同意定價(jià)方案，法律規(guī)定最終的定奪權(quán)仍在價(jià)格決策部門(mén)，這極可能在事實(shí)層面中形成壟斷價(jià)格，難以真正落實(shí)民主化和科學(xué)化。針對(duì)上面我國(guó)價(jià)格管制制度中存在的問(wèn)題，我們應(yīng)積極采取法律措施進(jìn)行完善，建立更為科學(xué)的價(jià)格制度。措施之一是建立價(jià)格委員會(huì)制，即由價(jià)格管制者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者按一定比例派出代表，由他們?cè)诔浞謱?duì)話(huà)中逐步消除彼此之間的利益碰撞與沖突，最終確定三方均能接受的合意價(jià)格政策。措施二是集中對(duì)自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品或者服務(wù)的定價(jià)權(quán)限，在物價(jià)部門(mén)設(shè)立自然壟斷行業(yè)價(jià)格管制機(jī)構(gòu)。措施之三是在定價(jià)決策制度中引入行政訴訟機(jī)制，允許有關(guān)主體對(duì)侵犯自己合理定價(jià)權(quán)利的行政主體提起形狀訴訟。
第三、激勵(lì)機(jī)制法律制度。
競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)的靈魂，它是相對(duì)最完善的社會(huì)激勵(lì)機(jī)制。但由于其具有雙重性導(dǎo)致了它的適用具有不完全性，自然壟斷的存在就是其表現(xiàn)之一。自然壟斷行業(yè)為了實(shí)現(xiàn)資源效益的最大化往往實(shí)行獨(dú)占或者寡頭，相對(duì)一般的市場(chǎng)而言，極其缺乏競(jìng)爭(zhēng)。也正是因?yàn)樽匀粔艛嘈袠I(yè)缺乏普遍性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使得自然壟斷行業(yè)更需要其他類(lèi)型的激勵(lì)機(jī)制。
對(duì)于自然壟斷行業(yè)可采取的激勵(lì)機(jī)制，筆者認(rèn)為應(yīng)模仿《中華人民共和國(guó)中央銀行法》對(duì)央行的貨幣政策工具規(guī)定采取例舉主義�？梢怨┳匀粔艛嘈袠I(yè)管理機(jī)關(guān)采取的激勵(lì)機(jī)制主要有：
1、最高價(jià)格限制管制（Price cap regulation）。最高價(jià)格限制管制就是規(guī)定了企業(yè)提供單位產(chǎn)品或者服務(wù)時(shí)可以收取的最高價(jià)格。它表面上看是一種管制措施而非激勵(lì)機(jī)制，其實(shí)，如果當(dāng)規(guī)定的最高價(jià)格合理時(shí)，它也是一種有效的激勵(lì)機(jī)制。出于對(duì)利潤(rùn)的追逐，自然壟斷企業(yè)會(huì)采取各種可行的措施來(lái)降低成本以在既定的定價(jià)范圍內(nèi)獲得最多的收益。價(jià)格上限規(guī)制是激勵(lì)性規(guī)制方式中應(yīng)用最廣泛的一種,英國(guó)最早于1984年將價(jià)格上限規(guī)制運(yùn)用于電信業(yè),并以此為開(kāi)端,在煤氣、自來(lái)水、電力、航空等自然壟斷行業(yè)中廣泛加以運(yùn)用。
2、社會(huì)契約制（social contract）。社會(huì)契約制是指管制當(dāng)局與被管制者之間在修訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率、熱效率、燃料費(fèi)、外購(gòu)電力價(jià)格、建設(shè)費(fèi)等簽訂合同，如果能實(shí)現(xiàn)比合同規(guī)定的更好的成績(jī)將給予獎(jiǎng)勵(lì)，否則將給予懲罰。這種機(jī)制具有硬性的激勵(lì)功效。
3、特許投標(biāo)制度（franchise bidding）。特許投標(biāo)制度就是政府將給予企業(yè)的事業(yè)特許權(quán)限制在一定的時(shí)期內(nèi)，在特許期結(jié)束后再通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)制來(lái)重新確定企業(yè)特許權(quán)。企業(yè)要想再獲取事業(yè)特許權(quán)限，則在經(jīng)營(yíng)中必須做好產(chǎn)品的質(zhì)量、服務(wù)、價(jià)格等方面的供應(yīng)。
4、區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)（yardstick competition）。區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)主要是將受管制的全國(guó)性壟斷企業(yè)分為幾個(gè)地區(qū)性企業(yè)，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下提高自己內(nèi)部的效率。這種激勵(lì)機(jī)制適合寡頭經(jīng)營(yíng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。
〈三〉監(jiān)督法律制度
監(jiān)督是社會(huì)管理系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)，對(duì)社會(huì)的發(fā)展變化起著控制的作用。自然壟斷行業(yè)歷來(lái)是多事之秋的領(lǐng)域，如果沒(méi)有健全法律監(jiān)督制度對(duì)其加以監(jiān)督管理，難以避免出現(xiàn)很多問(wèn)題。對(duì)自然壟斷行業(yè)的監(jiān)督管理主要包含三個(gè)方面：一是法定的管理機(jī)關(guān)對(duì)自然壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)者；二是社會(huì)對(duì)自然壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督；三是社會(huì)對(duì)法定管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督。對(duì)于監(jiān)督的第一方面，我們?cè)谇懊嬉呀?jīng)基本闡述過(guò)就不再贅述。下面重點(diǎn)論述社會(huì)對(duì)自然壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)者和法定管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督。
社會(huì)對(duì)自然壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了消費(fèi)者組織和其職能，目的就是建立對(duì)經(jīng)營(yíng)者的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。自然壟斷行業(yè)由于其獨(dú)特的地位更加需要社會(huì)監(jiān)督。無(wú)論自然壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)何種業(yè)務(wù)，其本質(zhì)上仍然是生產(chǎn)者。消費(fèi)者有權(quán)依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的和其他相關(guān)法律規(guī)定的權(quán)利對(duì)它們進(jìn)行消費(fèi)監(jiān)督。在現(xiàn)實(shí)生活中，自然壟斷行業(yè)侵犯消費(fèi)者的權(quán)益事件屢屢發(fā)生。例如中央電視臺(tái)報(bào)道，貴州省納雍縣自來(lái)水公司利用安裝水表到戶(hù)、抄表到戶(hù)的機(jī)會(huì)，收取高額水表安裝費(fèi)并提高自來(lái)水收費(fèi)，引起居民強(qiáng)烈不滿(mǎn)。該公司要求各家各戶(hù)無(wú)論是否已經(jīng)安裝了水表，均需繳納100余元購(gòu)買(mǎi)或者更換指定廠(chǎng)家生產(chǎn)的水表，而水表在當(dāng)?shù)厥蹆r(jià)為28元。大面積安裝水表之前，每戶(hù)水費(fèi)限額10元，之后該公司制訂了如下的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：三口或者三口以下的家庭每月最低繳納水費(fèi)12元，超過(guò)三口每口增加3元，有衛(wèi)生間和洗澡間的家庭每月最低繳納22元。該公司的行為不但侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，而且嚴(yán)重違反了《價(jià)格法》。我國(guó)正在制定的《反壟斷法》對(duì)類(lèi)似的行為也作了規(guī)定如“公用企業(yè)或者其他依法具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排除或限制其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)”、“具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者不得在一定時(shí)期內(nèi)以過(guò)高的價(jià)格銷(xiāo)售其產(chǎn)品”等。消費(fèi)者可以依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定采取措施保護(hù)自己的合法權(quán)益并通過(guò)消費(fèi)者組織、大眾傳媒等加強(qiáng)對(duì)自然壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督
社會(huì)對(duì)法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。市場(chǎng)會(huì)失靈，政府也會(huì)失靈。政府失靈的根源之一就是尋租。由于我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和特定的人文環(huán)境，官商現(xiàn)象在還比較普遍與嚴(yán)重。在局部或者個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下，一些監(jiān)管部門(mén)和個(gè)人逆法倒施助紂為虐。這不僅嚴(yán)重違背了依法行政的基本原則，更是嚴(yán)重影響了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定。因此必須加大對(duì)賦有監(jiān)督職責(zé)管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督。社會(huì)對(duì)賦有法定監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督可采取的方法和途徑有：一批評(píng)建議。社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人可以通過(guò)新聞報(bào)刊、來(lái)信來(lái)訪(fǎng)、座談、討論會(huì)等形式對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管工作提出批評(píng)意見(jiàn)或者建設(shè)性的建議；二申訴。申訴可以向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或者上級(jí)機(jī)關(guān)提起；三控告。消費(fèi)者和廣大社會(huì)群體對(duì)于任何的監(jiān)管機(jī)關(guān)或者工作人員的違法失職行為，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行揭發(fā)和指控；四檢舉。社會(huì)對(duì)于違法失職的監(jiān)管機(jī)關(guān)和個(gè)人可以向有關(guān)機(jī)關(guān)揭發(fā)事實(shí)，請(qǐng)求依法處理；五行政訴訟。有關(guān)社會(huì)組織或者個(gè)人認(rèn)為監(jiān)管機(jī)關(guān)作為或者不作為違反了法律規(guī)定，可以向人民法院提起行政訴訟。應(yīng)指出的是，目前由于多方面因素的影響，我國(guó)社會(huì)監(jiān)督力量和功效還比較微弱。國(guó)家與政府應(yīng)該采取更多的措施來(lái)提高和完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，保證“權(quán)為民所有，權(quán)為民所用”。只有營(yíng)造出一個(gè)強(qiáng)有力社會(huì)監(jiān)督環(huán)境，國(guó)家才能在正軌上持久良性的運(yùn)轉(zhuǎn)，社會(huì)才能穩(wěn)健的發(fā)展，個(gè)體的權(quán)益才能得到切實(shí)的保障。
結(jié)束語(yǔ)
改革開(kāi)放二十多年的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)告訴我們：中國(guó)要想獲得持久的發(fā)展，改革是必然的選擇，但改革必須遵循客觀(guān)規(guī)律。通過(guò)上面對(duì)自然壟斷及其行業(yè)的分析，相信大家對(duì)我國(guó)目前自然壟斷行業(yè)的改革有了一定的認(rèn)識(shí)和看法。自然壟斷行業(yè)牽涉到國(guó)計(jì)民生，其本質(zhì)內(nèi)涵和中國(guó)企業(yè)即將面臨的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)決定了對(duì)其的改革方法不適宜采取簡(jiǎn)單的分拆。拆分自然壟斷產(chǎn)業(yè)很可能不利于普遍服務(wù)政策的實(shí)施和產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展，因而也就不符合公眾利益。 中國(guó)的產(chǎn)業(yè)改革正直的出路在于建立現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和完善的法律規(guī)制制度。
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參考資料：
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