[ 郝建強(qiáng) ]——(2004-11-24) / 已閱24272次
關(guān)于行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪情況的調(diào)查報(bào)告
輝縣市人民檢察院 郝建強(qiáng)
行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是代表國家執(zhí)行行政管理職能的執(zhí)法機(jī)關(guān)，是受國家委托行使國家所賦予的行政管理權(quán)力的部門，是國家依法行政的重要組成部分。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，它是保障國家經(jīng)濟(jì)秩序正常運(yùn)行，國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)良性循環(huán)的重要力量，在執(zhí)法過程中，既是國家法律、法規(guī)的捍衛(wèi)者和執(zhí)行者，同時(shí)又是黨和國家與人民群眾密切相連的橋梁。近年來，一些行政執(zhí)法部門、行政執(zhí)法人員利用職權(quán)，憑借行業(yè)壟斷地位等有利條件濫用職權(quán)、收受賄賂，不僅嚴(yán)重破壞了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，而且對(duì)違法經(jīng)營(yíng)行為起到了推波助瀾的作用。據(jù)調(diào)查，2001年--2003年，輝縣市共查處行政執(zhí)法人員涉嫌職務(wù)犯罪案件13起，涉案人員19人。造成嚴(yán)重的社會(huì)影響，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象，影響了政府威信，挫傷了人民群眾進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，造成了社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，研究行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的規(guī)律特點(diǎn)，制定有針對(duì)性的預(yù)防對(duì)策，成為擺在預(yù)防部門面前的一個(gè)重要課題。
一、行政執(zhí)法部門、人員職務(wù)犯罪特點(diǎn)：
1、行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪主要集中在權(quán)力相對(duì)集中，監(jiān)督機(jī)制尚未健全，審批項(xiàng)目涉及社會(huì)熱點(diǎn)的一些部門
從我市情況來看，近年來，我市行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪主要集中在土地批租和林業(yè)監(jiān)管兩個(gè)部門。我市地處半山區(qū)，地理特點(diǎn)導(dǎo)致我市石材多、砂資源多、林區(qū)面積大。這些部門的監(jiān)管人員手里掌握著資源審批權(quán)、資源管理權(quán)和一定的處罰權(quán)，因此成為投機(jī)分子拉攏腐蝕的重點(diǎn)對(duì)象，而這些人也極易利用手中的權(quán)力進(jìn)行利益交換，以權(quán)謀私，以權(quán)謀錢。1999年我市林業(yè)局某林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)侯某、副場(chǎng)長(zhǎng)魏某違規(guī)私批濫伐林木，導(dǎo)致關(guān)山林區(qū)600余畝林木被毀一案就是典型例子。作為林業(yè)部門基層管理人員，他們忘記了自己的監(jiān)管職責(zé)，違規(guī)越權(quán)審批，放縱濫砍濫伐，最終導(dǎo)致自己走上犯罪道路。
2、犯罪主體年齡多為中年以上，學(xué)歷偏低
行政執(zhí)法的特殊性質(zhì)決定了行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具有一定的文化素質(zhì)，具有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷。但綜合最近三年來我市行政執(zhí)法人員涉嫌職務(wù)犯罪的情況來看，基層行政執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，年齡偏大。通過分析發(fā)現(xiàn)，我市2001年至2003年期間涉嫌職務(wù)犯罪的這些人當(dāng)中，高中以下文化的幾乎占了一半。這些人也正處于生活、心理負(fù)擔(dān)相對(duì)較重的中年年齡段。他們往往都是靠自己多年的辛苦努力才走上行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)崗位的，心理上存在著"撈一把"的想法。從自身來看 ，這些人法制觀念淡薄，極易在各種利益引誘之下迷失自我，從而走上犯罪道路。
3、犯罪嫌疑人都是業(yè)務(wù)骨干，處在重要的工作崗位
在我們所查處的行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件中，犯罪嫌疑人都是部門中層以上領(lǐng)導(dǎo)或部門骨干人員。他們都擔(dān)任一定職務(wù)，或主管某項(xiàng)重要工作，既有部門負(fù)責(zé)人，也有一般工作人員，這些人手中都掌握一定的行政職權(quán)，而這些權(quán)力一旦失去機(jī)制制約，就很可能成為犯罪的源泉。
4、趨于團(tuán)伙化
在行政執(zhí)法領(lǐng)域，單純由單個(gè)人實(shí)施的職務(wù)犯罪比例不大，從調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，這類案件往往是由兩個(gè)或兩個(gè)以上行政執(zhí)法人員共同實(shí)施。因?yàn)樵谛姓䦂?zhí)法領(lǐng)域，某項(xiàng)執(zhí)法行為的實(shí)施往往并不是由哪一個(gè)人說了算，通常有一定的審批制度或領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)制度。因此，行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪往往表現(xiàn)為基層執(zhí)法人員與中層領(lǐng)導(dǎo)人員合伙作案，欺上瞞下。他們?cè)谀骋皇马?xiàng)的決策過程中互相聯(lián)系，互相關(guān)照，互相利用，結(jié)伙作案。
5、犯罪行為公開化
與其他類型犯罪相比，行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪具有公開性的特點(diǎn)，行政執(zhí)法人員往往是共同組織和實(shí)施犯罪，他們之間沒有太多的秘密。例如，2003年我院查處的某鎮(zhèn)土地所所長(zhǎng)段某和副鎮(zhèn)長(zhǎng)白某受賄案件中，段某和白某收受轄區(qū)某村村委會(huì)賄賂20000元后違規(guī)批準(zhǔn)其非法用地，而后二人將20000元錢予以私分。在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部，執(zhí)法人員之間對(duì)于濫用職權(quán)的事實(shí)達(dá)成一種默契。
二、行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的主要原因：
（一）主觀原因
1、 行政執(zhí)法人員素質(zhì)偏低
行政執(zhí)法人員個(gè)人素質(zhì)差是導(dǎo)致職務(wù)犯罪的最根本原因。表現(xiàn)為行政執(zhí)法人員法律意識(shí)淡薄，執(zhí)法犯法。如今我國對(duì)法官、檢察官這兩類司法工作人員的選拔實(shí)行統(tǒng)一考試制度，以提高司法人員的素質(zhì)。但對(duì)行政執(zhí)法部門從業(yè)人員的選用卻缺乏相應(yīng)的制度和法律，也沒有完善的公務(wù)員法律對(duì)他們的執(zhí)法行為進(jìn)行約束，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員魚目混珠，素質(zhì)偏低。
2、存在趨利心理
行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的動(dòng)機(jī)主要是因?yàn)槲镔|(zhì)需要和與此相聯(lián)系的精神需要引起的。面對(duì)名目繁多的物質(zhì)享受，日漸增多的娛樂性消費(fèi)形式，人們的消費(fèi)結(jié)構(gòu)由過去單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊６?dāng)個(gè)人的支付能力不能滿足這種強(qiáng)烈膨脹的私欲的時(shí)候，涉案人員往往在貪圖物質(zhì)享受，追求奢侈生活方式的動(dòng)機(jī)刺激下，利用手中的執(zhí)法權(quán)力攫取非法利益，這是導(dǎo)致案件發(fā)生的普遍心理。
3、不注重世界觀的改造。
在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法人員中職務(wù)犯罪人文化素質(zhì)偏低，但他們工作時(shí)間較長(zhǎng)，因此在業(yè)務(wù)方面又都具有較高專業(yè)水平，在各自的崗位上都能獨(dú)當(dāng)一面，可以稱得上是業(yè)務(wù)上的好手。但他們都有一個(gè)共性的問題，那就是不注重學(xué)習(xí)，特別是不注重政治學(xué)習(xí)，不注重自己世界觀的改造，面對(duì)復(fù)雜的外部環(huán)境和個(gè)人工作、生活上的一些挫折，迷失了正確的政治方向，在關(guān)鍵時(shí)刻把握不住自己，最終走上了犯罪的道路。有的嫌疑人長(zhǎng)期處于中層自認(rèn)為應(yīng)該得到提拔重用而未被提拔重用，因而心理失衡，以身試法；有的犯罪嫌疑人是帶著一種"你撈我也撈、不撈白不撈"和"有權(quán)不用過期作廢"的市儈心理索賄受賄，從而放縱違法犯罪，該移交司法機(jī)關(guān)做犯罪處理的僅做罰款處理了事。我市林業(yè)局林業(yè)派出所原所長(zhǎng)任某、指導(dǎo)員任某就是收受賄賂，視濫伐林木的違法事實(shí)不顧，不積極予以制止，也不移交公安機(jī)關(guān)立案處理，致使輝縣市某鎮(zhèn)發(fā)生盜伐林木1395626立方的特大毀林案件。
4、不注重道德修養(yǎng)
在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，涉案人員的道德修養(yǎng)低下，他們不注重道德觀的培養(yǎng)。從他們貪污受賄的所作所為來看，什么職業(yè)道德、公仆意識(shí)、黨性意識(shí)、服務(wù)意識(shí)等等，在他們的思想觀念里都已蕩然無存。他們?cè)疽彩且恍I(yè)務(wù)骨干，他們走上犯罪道路的過程是一個(gè)漸進(jìn)的過程。從這些嫌疑人的交代來看，每個(gè)人對(duì)自己的第一次貪污受賄的經(jīng)過都記憶猶新，交代的最清楚，最詳盡。而多次犯罪之后，他們已不再記得那么清楚。這說明，他們走上犯罪道路的那一刻也是有過思想斗爭(zhēng)的，他們的道德天平并非一開始就傾向犯罪的一邊。正是由于他們平時(shí)不注重道德修養(yǎng)，放松對(duì)自己的要求，才一步一步陷進(jìn)犯罪的泥潭。
5、法制觀念淡薄，存在僥幸心理
在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，涉嫌職務(wù)犯罪的這些犯罪嫌疑人都不是法盲，都知道什么是犯罪，也知道犯罪的后果，但他們之所以明知故犯，一個(gè)很重要的原因就是心存僥幸。一些受賄案件和瀆職案件的犯罪嫌疑人往往認(rèn)為向自己行賄的都是自己的老朋友、老部下，或者是有求于自己的人，而且他們也通過自己的行為謀取了利益，認(rèn)為他們絕不會(huì)出賣自己。還有一種心理，認(rèn)為行賄和受賄雙方是一個(gè)利益共同體，你給我錢，我給你辦事，互利互惠，為了雙方的眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，行賄方不會(huì)出賣我。他們沒有深思，行、受賄雙方的心理基礎(chǔ)是不一樣的，雙方之間的關(guān)系完全受利益支配，毫無情義可言。一位行賄人坦稱：那些接受他賄賂的人讓他從心底里看不起，而那些不接受他賄賂的人，雖然不一定使他得到他想得到的利益，但他卻從心底里敬佩他們。
(二)客觀原因
1、利益驅(qū)動(dòng)，見利忘義
一些部門受利益驅(qū)動(dòng)，在行使行政管理職能時(shí)違反法律、超越職權(quán)，將本不該自己部門管轄的案件自行處理，一些案件本來已違反刑事法律構(gòu)成犯罪的也只是做罰款簡(jiǎn)單處理，使犯罪分子長(zhǎng)期逍遙法外甚至重新犯罪，給社會(huì)安定造成嚴(yán)重隱患。1994年7月，我市某派出所所長(zhǎng)劉某在處理其他案件時(shí)發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)任某等人有販毒事實(shí)，在部門利益驅(qū)動(dòng)下，僅對(duì)犯罪嫌疑人作行政罰款處理而未將其作為刑事案件向有關(guān)司法部門移交；一些部門在得到一定好處后對(duì)應(yīng)當(dāng)屬于自己管轄的違法案件聽之任之，放縱違法行為一再發(fā)生，直至造成嚴(yán)重后果。1999年5月，市林業(yè)派出所所長(zhǎng)任某、市林業(yè)派出所指導(dǎo)員任某在接到我市某鎮(zhèn)發(fā)生渭河防護(hù)林濫伐3350余株的違法事實(shí)后，得到好處后未積極履行監(jiān)管職責(zé)，追究周某等涉案人員的責(zé)任，致使周某等人于同年12月再次在同一地段盜伐林木1933株，造成嚴(yán)重后果。所有這些，無不是受部門利益或個(gè)人私利所驅(qū)動(dòng)造成的。
2、內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制不健全、不落實(shí)
對(duì)付職務(wù)犯罪的有效措施是健全內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制，只有健全監(jiān)督機(jī)制，才能對(duì)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，使有犯罪傾向的人懾于制度和法律的嚴(yán)厲而不敢涉足違法犯罪。目前，行政執(zhí)法領(lǐng)域權(quán)力過于集中，缺乏有效的制約機(jī)制。對(duì)于某一行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，其部門的最高行政長(zhǎng)官就是一言九鼎，說一不二，成為違法犯罪的根源；對(duì)于行政執(zhí)法部門而言，有些權(quán)力集中的部門由于管理和監(jiān)督機(jī)制不健全，執(zhí)掌著面向全區(qū)的某一項(xiàng)職權(quán)，他們執(zhí)掌的這些相對(duì)集中的權(quán)力因缺乏有效的監(jiān)督制約，在行使過程中很容易走樣，不僅誘發(fā)了諸多的社會(huì)矛盾，而且容易造成在權(quán)錢交易過程中，由于有關(guān)工作人員不履行或怠于履行職責(zé)，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的大量流失。
3、與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的執(zhí)法管理模式，易成為滋生違法犯罪的溫床。
行政執(zhí)法人員是代表國家行使行政管理權(quán)的國家機(jī)關(guān)工作人員。在現(xiàn)實(shí)生活中總有一些地方政府因?yàn)槿藛T超編等原因而使一部分行使國家工作人員職能的人員成為"自收自支"人員，這些人員的工資及其他開支均來源于這些部門的收費(fèi)項(xiàng)目。于是，行政執(zhí)法單位成了"自負(fù)盈虧"的另類"企業(yè)"。這些部門為了給部門創(chuàng)收，彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足不惜以利為本，依錢行政，使監(jiān)督缺省，一些行政執(zhí)法人員在完成了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之后，其余本應(yīng)成為國有資產(chǎn)的款物就通過各種渠道流失，他們私設(shè)"小金庫"，私分罰沒款，貪污行賄。
三、預(yù)防行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的對(duì)策：
1、 加強(qiáng)職業(yè)道德教育，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。
行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德和法制觀念是依法行政的基礎(chǔ)。行政執(zhí)法隊(duì)伍龐雜，執(zhí)法任務(wù)繁重，法律政策性強(qiáng)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要樹立公正廉潔的形象，使其執(zhí)法行為高效廉潔，必須提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。只有從思想教育入手，我們?cè)谵k案的同時(shí)堅(jiān)持抓犯罪預(yù)防工作，通過上法制課、看展覽，進(jìn)行警示教育等活動(dòng)，增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的責(zé)任感，提升正氣。 同時(shí)通過組織行政執(zhí)法人員進(jìn)行政治學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，以提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)，按照"依法行政，加強(qiáng)監(jiān)管，提供服務(wù)"的要求去做，促使行政執(zhí)法機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)，形成良性的行政執(zhí)法人文環(huán)境。
2、 公開執(zhí)法流程，增加執(zhí)法透明度。
執(zhí)法行為中的暗箱操作，是導(dǎo)致執(zhí)法違規(guī)性和隨意性的重要原因。要杜絕暗箱操作，就必須對(duì)行政執(zhí)法的每一部門、每一崗位、每一環(huán)節(jié)，及內(nèi)部各部門、各崗位、各環(huán)節(jié)之間的責(zé)任和銜接、協(xié)調(diào)，都具體清晰的加以規(guī)范，并將全部執(zhí)法流程公示于社會(huì)，從而提高執(zhí)法透明度，使行政執(zhí)法人員在行使權(quán)力過程中，始終處于上級(jí)、各部門、社會(huì)和群眾的監(jiān)督之下。行政執(zhí)法部門的政務(wù)公開是一項(xiàng)艱巨的事項(xiàng)，許多行政執(zhí)法部門自恃自己執(zhí)行的是國家的行政法規(guī)，他們視之為“尚方寶劍”，認(rèn)為無社會(huì)監(jiān)督的必要性。事實(shí)上，要促進(jìn)依法行政，必須進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)公開，增強(qiáng)行政執(zhí)法的透明度。要從源頭上遏止職務(wù)犯罪現(xiàn)象，必須進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開，增加行政執(zhí)法的透明度。
3、完善監(jiān)督制約機(jī)制
建立健全一整套規(guī)范的群眾監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和檢察監(jiān)督機(jī)制是預(yù)防行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的關(guān)鍵。一是加強(qiáng)管理監(jiān)督，主要是上下級(jí)監(jiān)督和不同職能部門之間的監(jiān)督，并實(shí)行監(jiān)督連帶責(zé)任制，對(duì)因監(jiān)督缺失造成職務(wù)犯罪發(fā)生的，要追究直接責(zé)任人員的連帶責(zé)任；二是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立經(jīng)常性的、規(guī)范性的對(duì)罰沒款進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的制度，及時(shí)揭露已發(fā)生的罰沒款違法違紀(jì)問題；三是完善舉報(bào)監(jiān)督機(jī)制，向社會(huì)公布舉報(bào)電話，實(shí)行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)群眾對(duì)違法處罰行為的舉報(bào)。
4、樹立預(yù)防意識(shí)，建立預(yù)防體系。
在加大打擊行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的同時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須充分認(rèn)識(shí)預(yù)防工作的重要性，樹立預(yù)防意識(shí)，建立預(yù)防網(wǎng)絡(luò)，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)"打防結(jié)合、標(biāo)本兼治"的工作目標(biāo)，達(dá)到有效減少和預(yù)防行政執(zhí)法部門職務(wù)犯罪發(fā)生的效果。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須將預(yù)防工作列為日常工作考核目標(biāo)，作為一項(xiàng)重要工作來抓。通過法制教育、個(gè)案預(yù)防、堵漏建制等各項(xiàng)預(yù)防措施，不斷完善管理監(jiān)督機(jī)制，有效降低發(fā)案率。
