[ 孫培群 ]——(2004-11-26) / 已閱17437次
司法審查：完善信訪工作機(jī)制的必由之路
孫培群
（中共山東省委黨校，山東 濟(jì)南 250021）
［摘 要］上訪案件的存在是對現(xiàn)代法治的破壞。信訪工作機(jī)制不健全，行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)以及對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督不力，是造成這一現(xiàn)象的客觀原因。把信訪案件納入司法審查的范圍，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督，確保行政機(jī)關(guān)依法行政，是改革和完善信訪工作機(jī)制，促進(jìn)信訪工作法治化的治本之舉。
［關(guān)鍵詞］信訪工作機(jī)制；司法審查；法治化
信訪工作是黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，長期以來，廣大人民群眾通過來信來訪向各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)同志提供了大量的寶貴信息，在我國的政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和人民群眾法制觀念的不斷增強(qiáng)，近幾年來，信訪特別是上訪案件數(shù)量逐年上升。大量上訪案件的存在，不僅擾亂了國家機(jī)關(guān)的正常工作秩序，而且在一定程度上影響了社會的安定團(tuán)結(jié)，已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題。因此，完善現(xiàn)有工作機(jī)制，把信訪案件納入司法審查的軌道，顯得越來越有必要。
一、上訪案件發(fā)生的原因分析
當(dāng)前，群眾上訪之所以時(shí)有發(fā)生，既有上訪者動機(jī)、心態(tài)等主觀因素，更有信訪工作機(jī)制等方面的客觀原因。從客觀原因分析，主要是：
機(jī)制不健全，引出來的上訪。不可否認(rèn)，我們黨從成立之初到現(xiàn)在80多年的歷史中，始終高度重視和不斷加強(qiáng)信訪工作，先后制定出臺了一系列信訪政策和法規(guī)，并發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會主義法制的日益健全和完善，信訪制度越來越顯現(xiàn)出其弊端，突出表現(xiàn)在：一是上訪活動的隨意性。即上訪的內(nèi)容、類型、上訪活動發(fā)起的時(shí)間和空間以及上訪的流向隨意性太大。盡管我國現(xiàn)行的政策、法規(guī)對群眾上訪作出了必要的限制性規(guī)定，但是在實(shí)踐中，上訪人往往可以隨時(shí)隨地就任何內(nèi)容向有關(guān)的抑或無關(guān)的部門上訪；二是案件處理的無序性。由于上訪內(nèi)容包羅萬象，上訪接待部門的多樣化，致使沒有建立起一整套嚴(yán)格有效的受理、轉(zhuǎn)辦、督辦、調(diào)查、處理、答復(fù)、監(jiān)督、約束制度；三是查處結(jié)果的不確定性。行政機(jī)關(guān)的處理決定或復(fù)議決定未完全納入司法審查的軌道，與法院的裁判相比缺乏應(yīng)有的終局性，造成有些上訪案件雖經(jīng)多次查處仍然無法結(jié)案。
處理不及時(shí)，拖出來的上訪。有些行政機(jī)關(guān)對群眾的上訪思想上不重視，常常以“忙”為借口，今天答應(yīng)，明日點(diǎn)頭，但就是拖著不處理。還有少數(shù)工作人員因?yàn)槿罕姺从车膯栴}比較棘手，處理難度大，怕惹麻煩，能躲則躲，能拖則拖，結(jié)果小問題拖成了大問題而造成上訪。
責(zé)任不明確，推出來的上訪。群眾反映的問題，往往是多方面的，有時(shí)會涉及兩個(gè)以上的部門。有的部門怕情況復(fù)雜難以處理，往往將上訪群眾推給其他部門，有時(shí)甚至幾個(gè)部門相互推諉扯皮，群眾在幾個(gè)部門來回轉(zhuǎn)，既得不到明確答復(fù)，也無人過問，只好上訪。
調(diào)查不全面，漏出來的上訪。有的部門在處理群眾反映的問題時(shí)，只注重解決大的和明顯存在的問題，對于一般問題往往忽視調(diào)查處理，反映人認(rèn)為自己反映的問題沒有得到完全解決，進(jìn)而上訪。
庇護(hù)不處理，捂出來的上訪。有的部門對存在的問題不能認(rèn)真對待，甚至認(rèn)為群眾反映問題是搗亂，根本不去調(diào)查處理�；蛘唠m作調(diào)查，但對查出來的問題處理不到位，群眾認(rèn)為是自我包庇而上訪。
接待不冷靜，激出來的上訪。有的機(jī)關(guān)工作人員在接待群眾反映問題時(shí)缺乏必要的耐心、誠心和熱心，甚至認(rèn)為反映人是沒事找事，態(tài)度不冷靜，總想三言兩語把人打發(fā)走，對群眾的正當(dāng)要求不愿作合理解釋說明，引起群眾的誤解而上訪。
從以上分析不難看出，信訪工作機(jī)制的不健全，一定程度上放任了上訪案件的發(fā)生，同時(shí)，在對具體上訪案件的處理過程中，由于缺乏對行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督，使得行政機(jī)關(guān)不依法行政，不作為或?yàn)E作為，更是造成群眾上訪的主要原因�！霸谌罕姷纳显L中，80%以上要求都是合理合法的；80%的要求根據(jù)現(xiàn)行法律政策都是應(yīng)當(dāng)而且可以解決的；80%以上的上訪都是政府部門及其干部的違法違紀(jì)或作風(fēng)粗暴等不良行為造成的。”[1]
二、上訪現(xiàn)象對現(xiàn)代法治的破壞
上訪制度在我國有其悠久的歷史淵源，自產(chǎn)生那天起就深深地打下了“人治”的烙印。從實(shí)質(zhì)看，上訪是一種人治思想的體現(xiàn)，從根本上說，上訪是對現(xiàn)代法治的一種破壞。
首先，上訪的思想根源于人們封建社會的“清官意識”。群眾有冤情或自以為有冤情無處可訴，只能寄希望于碰上一位清官為其作主。而這種“清官意識”是與現(xiàn)代社會的法治理念相悖的。法治社會推崇的是法律規(guī)范的制定、執(zhí)行和完善的監(jiān)督制度等，而絕非“清官”本身。
其次，信訪制度客觀上助長了下級機(jī)關(guān)重視上級批示，輕視法律法規(guī)的惡習(xí)。目前在實(shí)踐中對上訪案件的處理基本上形成了“上訪—批示—昭雪”的模式，多數(shù)上訪案件是在上級領(lǐng)導(dǎo)的批示下才得以處理，上訪人最終實(shí)現(xiàn)了其應(yīng)有的合法權(quán)益。然而，這些上訪者應(yīng)有的、法定的合法權(quán)益卻不得不借助領(lǐng)導(dǎo)的“批示”才能實(shí)現(xiàn)，使人不禁不對法律的權(quán)威性提出質(zhì)疑。雖然下級機(jī)關(guān)在查處上訪案件中也會依法進(jìn)行，但是領(lǐng)導(dǎo)的批示對下級機(jī)關(guān)來說無疑是一種巨大壓力。在這種巨大壓力下，很難保證行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的獨(dú)立性。法治社會依賴的是“有法必依”、“執(zhí)法必嚴(yán)”、“違法必究”而非領(lǐng)導(dǎo)的“批示”。
再次，信訪制度妨礙司法和行政執(zhí)法體制。目前在我國已經(jīng)制定了各個(gè)領(lǐng)域的法律規(guī)范，建立起了二審終審、申訴、行政訴訟等完善的司法體制和分門別類的行政執(zhí)法體制，同時(shí)還建立起了檢舉、揭發(fā)等監(jiān)督機(jī)關(guān)工作人員的制度。而嚴(yán)格來說，查處上訪案件不是一種國家司法形式，也不是真正意義上的國家行政執(zhí)法形式。允許在國家獨(dú)立的司法和行政執(zhí)法體制之外存在一種專門針對上訪案件的工作機(jī)制，既與現(xiàn)代法治國家的要求不相容，又在很大程度上削弱了司法和行政執(zhí)法的作用和權(quán)威。
三、上訪工作的法治化之路
上訪是我國所具有的一種比較獨(dú)特同時(shí)又十分普遍的社會現(xiàn)象，它一方面反映了群眾法律意識的覺醒和提高，另一方面也反映了當(dāng)前行政機(jī)關(guān)在依法行政方面存在的問題。實(shí)踐中，這些問題不外乎以下兩種類型：一是積極的作為，即濫用權(quán)力侵犯公民的合法權(quán)益；二是消極的不作為，即不積極運(yùn)用權(quán)力維護(hù)公民的合法權(quán)益，而這種不作為往往又是與積極的作為相伴隨而產(chǎn)生的，即前期因?yàn)E用權(quán)力造成對公民合法權(quán)益的侵犯，在公民要求對這種被破壞的秩序和利益進(jìn)行恢復(fù)和補(bǔ)救時(shí)，行政機(jī)關(guān)卻又以不作為消極對抗，由此造成群眾上訪。因此，在我國目前政治體制下，擴(kuò)大行政訴訟的收案范圍，把信訪工作納入司法審查的渠道，依法監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政，這既是依法治國基本方略題中應(yīng)有之義，又是完善信訪工作機(jī)制的必由之路。
（一）法治社會的內(nèi)在要求。依法治國方針的確立，標(biāo)志著我國治國方略的根本轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代法治社會的核心是保護(hù)私權(quán)利不受公權(quán)力的侵犯。而就依法治國的價(jià)值目標(biāo)來講，就是有效地限制和監(jiān)督國家權(quán)力，逐漸地?cái)U(kuò)大公民個(gè)人的權(quán)利，這是依法治國的必然結(jié)果和歸宿。堅(jiān)持依法治國，既要求承認(rèn)法律是最高權(quán)威，又要求行政機(jī)關(guān)必須依法行政。而行政機(jī)關(guān)是否依法行政，將從根本上決定我國能否依法治國，建設(shè)法治國家。加強(qiáng)司法監(jiān)督是確保行政機(jī)關(guān)依法行政的不可替代的重要一環(huán)。在一個(gè)法治國家，保護(hù)公民權(quán)利和限制公權(quán)濫用的最有效的辦法就是由一個(gè)中立無偏的機(jī)構(gòu)對公權(quán)的行使進(jìn)行及時(shí)有效的審查。因此，進(jìn)一步發(fā)展和完善司法審查制度，把作為行政機(jī)關(guān)依法行政“晴雨表”的上訪案件納入司法審查的范圍，不斷加大司法審查的力度，實(shí)踐證明，這是推動行政機(jī)關(guān)依法行政、最終使我國步入法治國家的極為重要的途徑。
（二）現(xiàn)代法院的功能所在。一般認(rèn)為，法院的功能在于依法強(qiáng)制性的解決當(dāng)事人之間的糾紛。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，傳統(tǒng)法院過渡到現(xiàn)代法院，法院的功能也隨之發(fā)生了變化，除了解決糾紛這一基本功能外，現(xiàn)代法院還具備了控制社會、制約權(quán)力、解釋法律等延伸功能，并且其內(nèi)容仍在不斷完善中�！熬同F(xiàn)代法院的制約權(quán)力功能而言，法院對行政權(quán)力的制約，主要是通過行政審判來實(shí)現(xiàn)的。在現(xiàn)代社會中，特別是國家功能從傳統(tǒng)的‘警察國家’向‘福利國家’轉(zhuǎn)型之后，行政權(quán)力的擴(kuò)張更趨于突出，相應(yīng)，侵犯公民權(quán)利的事例更容易發(fā)生。”[2]這也正是上訪案件得以發(fā)生并逐年上升的原因所在。因此，此種情況充分發(fā)揮法院的延伸功能，不斷強(qiáng)化對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，加強(qiáng)司法制衡便理所當(dāng)然。當(dāng)群眾因?yàn)樽陨淼暮戏?quán)益受到侵犯或得不到保護(hù)而上訪時(shí)，司法審查便應(yīng)運(yùn)而生。
（三）司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)可行。在實(shí)踐中，大凡上訪案件，就其性質(zhì)而言，大體可以分為兩大類，一是檢舉、控告類上訪，二是涉訴類上訪。第一類上訪從嚴(yán)格意義上講不能稱其為上訪，這類上訪的上訪人往往沒有其個(gè)人的要求，僅僅是其通過行使其基本權(quán)利，向有關(guān)部門反映情況，提供信息、線索，對群眾反映的問題，有關(guān)國家機(jī)關(guān)完全可以根據(jù)職能分工進(jìn)行處理。第二類上訪往往是上訪人有其個(gè)人的要求，在法律上具有可訴性。一是上訪案件本身具有可訴性，即上訪人反映的問題屬于《行政訴訟法》第十一條及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條規(guī)定的人民法院受理行政案件的范圍，上訪人可以直接向人民法院起訴。二是上訪人反映的問題雖然一開始并不具有可訴性，但是經(jīng)過行政機(jī)關(guān)查處并作出處理決定或者行政復(fù)議決定后，賦予了上訪案件以可訴性，上訪人如對處理決定或者行政復(fù)議決定不服，可以向人民法院提起訴訟。
上訪作為一種社會現(xiàn)象在我國社會政治生活中存在有其歷史必然性。但是，隨著我國社會法治化進(jìn)程的不斷加快和行政訴訟收案范圍的逐步擴(kuò)大，上訪案件也將會逐步納入司法審查的軌道。我們有理由相信，這一現(xiàn)象遲早會退出中國歷史的舞臺。
參考文獻(xiàn)：
[1]杜鋼建，憲政改革是政治體制改革的核心[J]，領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2003，（8）.
[2]王峰，李世平，論現(xiàn)代法院的功能[J]，山東行政學(xué)院 山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（5）.
