[ 鄒凱明 ]——(2004-12-2) / 已閱10326次
充分發(fā)揮監(jiān)督職能 預防一把手職務犯罪
對一把手的日常監(jiān)督，應是個系統(tǒng)工程。在這個系統(tǒng)工程中，上級單位對下級一把手的監(jiān)督是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。俗話說:登高方才見遠,察微可以知著。上級機關(guān)處于較高的位置，全局的層面，因此對其下級一把手的監(jiān)督具有其他部門和單位無法比擬的優(yōu)勢。除上級機關(guān)監(jiān)督一把手外，同級對一把手的監(jiān)督也具有極為重要的作用。筆者就上級和同級如何監(jiān)督一把手，預防一把手職務犯罪略述管見。
一、上級對一把手的監(jiān)督
有人說上級對下級一把手的監(jiān)督“太遠”，這里的“遠”有兩層意思：一是時間上的“水過三秋”；二是空間上的“鞭長莫及”。
一些典型案例表明，有的一把手腐敗者就出現(xiàn)在上級的眼皮底下。原因很簡單，其上級只聽“做秀匯報”，只看“面子工程”、“形象工程”，只查“政績數(shù)據(jù)”，這必然導致上級對下級一把手的監(jiān)督“太遠”。
造成上級對下級一把手監(jiān)督“太遠”的原因是多方面的。表面上看，好像是因為腐敗分子多為“欺上瞞下”之徒，而有的領導又恰好是“高高在上”之輩；其實，深層次的原因則是對下級一把手的監(jiān)督主要依賴上級和單純依靠紀委的監(jiān)督。從根本上講，是因為目前我們黨內(nèi)對一把手權(quán)力的制約還沒真正到位。要解決這一問題應從如下三方面著手：
第一：平衡權(quán)力，改變“1>2+3+4……”現(xiàn)象。如何解決上級監(jiān)督“山高皇帝遠”這一問題呢？根本的方法有一個——以其人之道，治其人之身——讓“山底一點”：權(quán)力適當分散、適當制約，改變黨內(nèi)權(quán)力配置失衡，改變一把手的“位高權(quán)重”現(xiàn)象。要按照權(quán)力制約的原則，對一把手的權(quán)力進行科學的細化和分解。只有從制度上使一把手的一票在黨內(nèi)等同為“普通的一票”，才能真正實現(xiàn)黨內(nèi)的民主。要把限制公共權(quán)力和管理掌權(quán)人、管理者有機的結(jié)合起來。改變對一把手權(quán)力的監(jiān)督主要是依靠上級和單純依靠紀委的缺陷。
第二：自上而下和自下而上相結(jié)合，拓寬民主監(jiān)督的渠道。讓少數(shù)人的權(quán)力受制于多數(shù)人，讓“看得見的可以管能夠管，讓公眾成為管得著的人”。除自上而下發(fā)揮各級紀檢監(jiān)察部門的重要作用外，更應該通過人民代表大會制度來推進依法行政、民主監(jiān)督的進程，自上而下和自下而上相結(jié)合——將公共權(quán)力置于法制和人民群眾的有效制約和監(jiān)督之下。
第三：改變對一把手政績的考核方式。上級黨政部門不但要考核一把手的政績，更要考核一把手是否自覺接受民主監(jiān)督和廉潔自律。要建立上級對下級一把手監(jiān)督的機制和手段，真正解決監(jiān)督流于形式的問題。建立對下級一把手有效的內(nèi)部制約和約束機制，防止他們?yōu)E用權(quán)力。
二、同級監(jiān)督一把手
同級監(jiān)督一把手，指班子成員對一把手的監(jiān)督；也指同級紀委對黨政一把手的監(jiān)督。同級監(jiān)督之所以“太軟”，根本原因在于監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間地位不平等、力量不對稱。雖說是“同級”，但實際上對權(quán)力的掌控根本不在一個當量級上。
前車之鑒表明，走向腐敗的一把手，往往喜歡集權(quán)。比如，原沈陽市市長慕綏新，市委常委會他說來就來，說走就走；政府年度計劃、財政收支情況、城建計劃等，從不在市委常委會上作詳細報告；重大基礎上以及大塊土地批租，都由他個人自作主張，土地出讓金說免就免。失去制約的權(quán)力，必然走向腐��；強化同級對一把手的監(jiān)督，重在分權(quán)和制衡，可從以下幾個方面著力：
一是強化和落實班子內(nèi)部的分工負責制度。從普遍意義上講，一把手的素質(zhì)和能力，應比同級班子成員更高。但這并不意味著一把手都是圣人、全才。每個人的認識水平和工作能力都是有限的，把“雞蛋放在多個籃子里”，實行權(quán)務分治，無疑有助于降低一把手犯大錯誤的風險。各級領導班子都應當按照《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的規(guī)定，認真落實集體領導和個人分工負責制度，支持班子成員在分工范圍內(nèi)獨立開展工作，使班子成員真正做到有職有權(quán)。應把集體領導和個人分工負責制度的落實情況，作為巡視工作和班子考察的一項重要內(nèi)容。
二是規(guī)范和落實領導班子對重大問題的決策程序。一把手專權(quán)的方式不外乎兩種：一是明目張膽地“亂劈柴”，重要問題決策、重大項目審批、大額資金調(diào)撥根本不與班子成員通氣，而是個人決定。這是低水平“獨裁”。另一種，則是“合法”專權(quán)，是在“正當”程序的掩蓋下，在班子“正常”決策的過程中專權(quán)。比如，討論干部先內(nèi)定人選再劃杠子，決策問題根據(jù)個人需要先定調(diào)子�？此瓢l(fā)揚了民主，實則全是一把手的意思。要解決這個問題，必須規(guī)范決策程序，對哪一類問題由什么會議決定，經(jīng)過什么程序討論決定作出明確規(guī)定。去年底，重慶市出臺了《區(qū)縣（自治縣、市）黨委、政府領導集體決策重大問題議事規(guī)則（試行）》，這是推進決策科學化、民主化、規(guī)范化的一項重要舉措，也是有效監(jiān)督和制約一把手的重要舉措。筆者以為，應當進一步健全和細化有關(guān)配套制度，把領導干部特別是一把手行使權(quán)力的過程，置于嚴密的程序之中，以規(guī)范的程序?qū)崿F(xiàn)對權(quán)力的制衡。為了充分發(fā)揚民主，有效制約一把專權(quán)，班子內(nèi)對重大問題的表決應盡可能采用無計名投票的方式。
三是進一步加大干部交流力度。當今一把手腐敗的特點之一，是串案、窩案比例增加。那些位高權(quán)重的腐敗一把手長期在一個地方工作，織就了縱橫交錯的“關(guān)系網(wǎng)”，結(jié)成了“利益同盟”，有的甚至上級監(jiān)督也水潑不進，更別說同級班子成員的監(jiān)督。針對這種現(xiàn)象，必須進一步深化干部人事制度改革，加大干部交流力度。要按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，重點抓好縣級以上地方黨委、政府領導成員，紀委、人民法院、人民檢察院和黨委、政府部分工作部門的主要領導成員交流。通過交流，打破盤根錯節(jié)的“關(guān)系網(wǎng)”，為干部順利開展工作營造環(huán)境，為同級有效加強監(jiān)督創(chuàng)造條件。
四是深入推進政治體制改革，為權(quán)力制衡提供體制保證。分權(quán)與制衡并非西方國家的專利，而是現(xiàn)代民主政治的大勢所趨。社會主義國家不能照搬西方的“三權(quán)分立”，但完全可以通過改革，實現(xiàn)權(quán)力的優(yōu)化配置和有效制衡。早在1921年，列寧就介議設立了由黨代表大會直接選舉產(chǎn)生，與黨的委員會平行的監(jiān)察委員會。近年來，從中央到地方，從黨內(nèi)到黨外，在推進體制改革，加強權(quán)力制約方面都有一些新舉措。比如，中央開展了對紀委派駐機構(gòu)實行垂直管理的試點工作，等等。這些都是很好的嘗試。筆者認為，應加大力度深入推進，在黨內(nèi)監(jiān)督體制方面，最終形成紀委與黨委同時向黨代表大會負責，歸黨代表大會領導的工作格局。只有這樣，同級紀委對黨政一把手的監(jiān)督才能完全到位。
登峰眺目，極于煙際；察微知著，明于秋毫。履行好上級機關(guān)和同級機關(guān)對一把手的監(jiān)督職責，雙管齊下。上級機關(guān)在職權(quán)、職務、職責、監(jiān)督、檢查、監(jiān)管等方面有先天優(yōu)勢，只要準確行使監(jiān)督權(quán)力，就會使下級機關(guān)在法律法規(guī)的范圍內(nèi)正常發(fā)展、平穩(wěn)運行，就會有效地管理教育干部、減少職務犯罪。
（鄒凱明）
