[ 劉建昆 ]——(2004-12-10) / 已閱20692次
行政法學視角下的行政收費——理論和實證的研究
關鍵詞：行政收費 效力 亂收費 委托 濫用職權 救濟 宣告無效
內(nèi)容簡介：行政收費是一種具體行政行為。本文從行政法學角度重新定義了“行政收費”，歸納其含義和特征，考察了行政收費的分類。行政收費作為行政行為，不例外的具有先定力、公定力、確定力、執(zhí)行力、拘束力和存續(xù)力。本文逐一討論了行政收費中各種效力，對行政行為的追溯力提出新的看法。本文還簡要考察了其簡易程序和普通程序。從作者作為原告參加的一次行政訴訟角度，本文探討了違法的“行政收費”（違法行政）——亂收費的一些問題：重構行政主體理論，認定行政機關與公務人員、受委托組織以及公務人員在違法行政中均由承擔責任的義務；列舉違法行政的基本形態(tài)，并認為“亂收費”是濫用職權；“亂收費”的最好救濟辦法不是撤銷亂收費這一具體行政行為，而是將非法的委托作為濫用職權宣告（自始）無效，使相對人得到普遍救濟。
作者：劉建昆13361372517
行政法學視角下的行政收費
——理論和實證的研究
大凡現(xiàn)代國家，其經(jīng)濟財政大多已實現(xiàn)了“在數(shù)目字上管理” ，只是在深度或者水平上有所差距而已。而所謂“在數(shù)目字上管理”，最直觀和簡便易行的，就是收入和支出均以紙幣為衡量標準。例如我國國家收入，勞役和實物收入貫穿了中國古代歷史。而收入的貨幣化，是在是現(xiàn)代國家的一個基本特征。就我國現(xiàn)在來說，無論是稅、費、還是其它收入，也均已以貨幣為基本形態(tài)。
國家收入作為經(jīng)濟學和經(jīng)濟法學共同研究的一個課題，牽扯極多，以本文篇幅不易作出全面探討，只能在國家收入的一個方面，即行政收費方面，以法學視角做一點法理上的初步探討。
一． 收費的基礎知識：簡單的歸納和提出
我國學者一般認為在我國現(xiàn)行法律中，行政收費是經(jīng)濟法部門下的財稅法的研究對象。但是由于經(jīng)濟法在很大程度上仍然屬于政府規(guī)治經(jīng)濟的法，這決定了，行政收費在實踐操作方面也必然的要受到行政法基本原則的規(guī)制。因此在這種意義上，行政收費在最基本的屬性上應當?shù)膶儆谡木唧w行政行為。
由于行政收費本身既是行政行為 ，又是經(jīng)濟行為 ，人們往往站在不同角度上對行政收費的概念進行認識，因此形成的觀點也有相當?shù)牟町�。根�?jù)筆者手頭的資料，對行政收費主要有以下幾種定義：
1．收費是指政府（或者行政主體）以滿足社會需要為目的，憑借行政權力，通過向公共商品或者勞務的特定使用者或者享受者按照特定特定標準收取相應費用的行為，又稱政府收費或者行政收費。
2．收費是國家或者政府規(guī)制的，存在市場因素的產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)、公共部門（包括有關國有企事業(yè)單位）、民間團體和私人企業(yè)所提供的有償服務的價格。
3．收費是公共部門在提供自己所生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務時，為了達到商品或者勞務的效率使用，有選擇地向受益人收取的與成本相對應的費用。
以上觀點在立論角度及收費的有償性問題上都有所分歧。但是只有第一種觀點相對比較符合法學視野內(nèi)的行政收費的定義，但是又不夠規(guī)范�？偲饋碚f，我們認為可以認為：行政收費，是國家行政機關、法律法規(guī)授權的事業(yè)單位等組織，依據(jù)相關法律、法規(guī)、規(guī)章和政策收費的項目，按照價格主管部門批準并公布的收費標準，向負有繳納義務的行政相對人收取一定數(shù)額的貨幣的具體行政行為。
這一定義包括以下的含義：
首先，行政收費的主體應當是國家機關行政機關和被授權組織。其他任何組織和個人不能進行行政收費。征收主體的廣泛性是收費與收稅區(qū)別的一個重要方面：收稅的主體限定在海關、財稅部門；而幾乎所有的行政機關都有收費的職能。同時也是行政征收與行政征用相區(qū)別的顯著特征：行政征用的決定通常由人民政府和法定的指揮機構，而不是任意行政部門的名義作出。 行政收費的主體應當具備收費權、能以自己名義實施、能夠承擔法律效果三個條件。
其次，行政收費必須是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法進行。根據(jù)我國現(xiàn)行的收費管理體制，這里的依法進行包括三層含義：第一，收費應當有“相關的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策依據(jù)” ；第二，取得價格主管部門審批收費標準的文件； 第三，具體收費點辦理收費許可證。行政收費必須嚴格遵守這些規(guī)定。
再次，行政收費行為的客體是行政法上的收繳權利義務關系。權利義務雙方根據(jù)法定項目、審定標準、鑒定和申報相結合，最終確認數(shù)額之后，雙方具體權利義務才能產(chǎn)生。具體內(nèi)容包括：（1）收費主體有權取得并保有相對人一定具體數(shù)額貨幣，相對人有義務給付貨幣的義務；（2）繳費行為完成后給付義務免除，收費主體有按照財務規(guī)定出具單據(jù)的義務。
最后，該行為的標的是行政相對人的一定數(shù)額的金錢。實物不能成為行政收費的標的。收稅則是以貨幣為主，有時也可能征收不動產(chǎn)實物；而行政征用則是以不可替代的不動產(chǎn)以及特殊動產(chǎn)為標的，少數(shù)等特定情況下才能征用可替代物的不動產(chǎn)，但決不會是貨幣。行政收費的完成，使行政相對人負有的履行義務歸于消滅。
行政收費在操作層面上首先是一種具體行政行為。它的法律特征是：行政收費是一種單方具體行政行為；行政收費的實質(zhì)在于取得行政相對人一定數(shù)量的金錢；行政收費的實施必須以行政相對人負有行政法上的繳納義務為前提。
對行政收費進行分類，既是學術上的慣例又是實踐的需要，科學的分類有助于正確的認識客體，同時在實踐中也便于操作。一般來說，對行政收費的分類有以下幾種：
1． 三分法。把收費分為行政性收費、事業(yè)性收費和經(jīng)營性收費。
2． 五分法。 分為特定對象服務費、用來彌補經(jīng)費的管理費、公益服務收費、中介服務收費、籌集建設資金收費。
3． 兩分法。 把收費分成規(guī)費和使用費。規(guī)費包括手續(xù)費、工本費和司法規(guī)費；使用費依托于公共設施收取。
4． 九分法。分為：①證照類收費②審批類收費（包括注冊費、登記費、手續(xù)費、審驗費、審查費、簽證費等）③資源類收費（包括無線電頻率占用費、水資源費、礦山資源費、土地資源費、土地有償使用費、耕地閑置費和特許權等無形資產(chǎn)使用費）④補償和治理類收費（包括排污費、占道費、挖掘費、人防異地建設費、耕地開墾費、土地復墾費、水土流失防治費、公路路產(chǎn)補償費、綠化費、社會撫養(yǎng)費等）⑤鑒定類收費（包括檢驗費、檢測費、鑒定費、檢定費、認證費、檢疫費等）⑥管理費⑦公辦學歷教育收費（學雜費，住宿費）⑧考試費⑨培訓費
5． 其他分類方法。 按照收費是否構成獨立的行政行為分為獨立收費和附帶收費；依據(jù)行政收費是否納入財政預算分為歸入財政預算的收費和費歸入財政預算的收費；根據(jù)費用負擔有無轉(zhuǎn)嫁分為直接收費和間接收費；按受益與收費時間排列分為事前收費與事后收費；按有無涉外因素分為國內(nèi)收費與涉外收費。
上述分類方法多數(shù)是從行政收費內(nèi)容的用途等客觀實在角度進行的，一定程度上反映了收費理論研究的滯后。我們認為，兩分法較好的把握了收費的本質(zhì)，而獨立收費與附帶收費在法律實務中具有一定意義。
二． 效力和程序：對行政法學理論的檢驗
對于行政行為的效力，學者一般公認行政行為具有先定力、公定力、確定力、執(zhí)行力、拘束力和存續(xù)力。對于行政收費行為而言，上述各種效力同樣存在。茲分述如下：
首先，行政收費行為具有先定力。先定力指行政意志對行政相對人意志的支配力。 是行政行為形成過程中的意志力和主導性規(guī)則，具有程序意義和結果意義。行政收費行為的先定力表現(xiàn)在：1、行政收費程序的啟動，有賴于行政機關依職權進行行為的意志或者相對人申請的意志。2、行政收費程序發(fā)動后，雙方意志不一致時，先定力偏向于行政機關的意志；意志一致時，行政機關意志吸收相對人意志。3、行政收費的行為無論是雙方意志的融合或者行政機關單方意志，在最終結果上都推定為行政機關意志。4、除了相對人有欺詐或者惡意串通行為，對其責任不能豁免外，先定力阻卻了行政收費相對人的瑕疵意志的違法性，由此造成的行政責任由行政機關承擔。
其次，行政收費行為效力具有公定力。即收費行為一旦作出，即使具有某種瑕疵，未經(jīng)法定機關按照法定程序認定及宣告，都將被推定為合法行為。行政行為的公定力是一種要求社會其他任何人表示尊重的法律效力。1、它推導出一事不再理：收費行為完成后，其它行政主體不得重復收費，不得隨意推翻。2、其它行政主體應當充分尊重具體收費機關的合法收費行為。 3、行政繳費義務完成，可以作為民事法律行為之組成部分。 4、在履行交費義務作為其它行政行為前提時，或者相對人在受到違法指控時，可以受到行政收費行為的支持。5。公定力要求對不法行政收費行為的救濟遵循特殊原則，并只能依靠公力救濟。
再次，行政收費行為效力具有確定力。確定力是指行政行為相對穩(wěn)定地不受任意改變。1、行政收費具有形式確定力：在復議或者訴訟期限屆滿后不能再要求改變。2、合法行政收費具有實質(zhì)確定力：行政主體自作出收費決定并送達給相對人后就不得任意改變。3、必須改變時，應當具有正當理由：法律上明確規(guī)定的情形出現(xiàn)。4、無效收費行為不具有實質(zhì)確定力，但是基于公共利益可以轉(zhuǎn)化，盡管行為無效制度再我國還沒有建立起來。5、可撤銷行政收費行為具有選擇性：撤銷，或者采取補救措施。
第四，行政收費行為效力具有執(zhí)行力。行政收費的執(zhí)行力建立再收費行為的可執(zhí)行性基礎之上，即具有可執(zhí)行的內(nèi)容和標的。1、行政收費的義務人可以主動自愿的履行義務，具有自行履行力；在進入強制執(zhí)行程序后，仍可以在監(jiān)督之下自行履行。2、執(zhí)行力可以違背義務人意愿強制履行，以保證權利主體視線權利，具有強制實現(xiàn)力。3、復議或者訴訟期間是否停止執(zhí)行，由救濟機關決定，執(zhí)行力可能暫時中止。
第五，行政收費行為效力具有拘束力。行政行為的拘束力與法律的拘束力和法律行為的拘束力并無不同。主要體現(xiàn)在收費主體和相對人在權利義務上均受該行政收費內(nèi)容的拘束，履行完畢后獲得財產(chǎn)的有權保有，失去財產(chǎn)的，義務完成。收費法律關系歸于消滅。
最后，行政收費行為效力具有存續(xù)力。除了先定力以及存續(xù)力自身之外，各種效力都具有存續(xù)力，即各種效力在時間上具有持續(xù)性。1、行政收費各效力自收費決定到達之時生效。2、行政收費是否具有追溯力，應當看法律的具體規(guī)定：以不能追繳未常態(tài)，法定的追繳為例外。 3、在時效告知錯誤、附款規(guī)定、或者不可抗力情況下，可以延遲執(zhí)行。 4、行政收費可以中止。
行政收費的本質(zhì)是公法上的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移權利義務關系，因此收費應當按照一定程序進行。但是我國沒有類似于稅收征管法的法典，因此收費程序混亂，散見于單性法律法規(guī)中。
有些收費非常簡單，例如高速公路收費，收費標準簡單，標的數(shù)量很容易確定，因此在表明收費身份，說明收費依據(jù)，作出收費決定，給付受領開單，收費即告完成。但是有些比較復雜的收費，應當使用普通程序，以排污費征收為例：1、進行污物排放種類、數(shù)量的核定，排污者主動申報排放污染物的種類、數(shù)量，并提供有關資料，或者進行監(jiān)測，確定排放種類、數(shù)量后書面通知排污者費；2、應當根據(jù)排污費征收標準和排污者排放的污染物種類、數(shù)量，確定排污者應當繳納的排污費數(shù)額，予以公告；并由負責污染物排放核定工作的環(huán)境保護行政主管部門向排污者送達排污費繳納通知單4、排污者應當自接到排污費繳納通知單之日起７日內(nèi)，到指定的商業(yè)銀行繳納排污費；5、商業(yè)銀行應當按照規(guī)定的比例將收到的排污費分別解繳中央國庫和地方國庫。
對于逃避行政收費的，還可以強制征收，采取進行繳費擔保、收費保全、催繳和強制執(zhí)行。
三． 亂收費（違法行政 ）及其救濟：法律實務中的實證
2004年9月10日，原告（本文作者）因故需要到本地工商行政管理局查詢企業(yè)登記事項，因此向被告提出申請；經(jīng)被告單位一副局長簽字批準，該局工作人員為原告出具了加蓋“工商行政管理局檔案查詢章”的文書，并要求原告交納“咨詢費”一百五十元，且收費后沒有開具行政性事業(yè)收費單據(jù)，而代之以“工商事務咨詢代理服務中心”（以下簡稱“中心”）開具的“服務業(yè)娛樂業(yè)文化體育業(yè)通用發(fā)票”。原告因此到人民法院起訴請求判令：確認被告的行為違法；返還非法收取的“咨詢費”一百五十元；本案訴訟費用由被告承擔。被告則辨稱“中心”是全民所有制企業(yè)，其收費行為與行政機關無關。在本案中，原告能不能得到救濟，要回答三個問題：認定被告與“中心”在主體上的同一性；認定行政主體的行為是違法行政并確定違法形態(tài)；選擇對原告最有利的救濟。
（一）行政主體理論必須重構
在第一個問題上，“中心”代被告履行了部分行政職權，持有并使用被告公章出具證明，進行具體行政行為，事實上已經(jīng)形成了委托關系。《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）第二十一條規(guī)定：“行政機關在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章的情況下，授權其內(nèi)設機構、派出機構或者其它組織行使行政職權的，應當視為委托。當事人不服提出訴訟的，應當以該行政機關為被告�！北桓鎸Υ藳]有提出對其有利的解釋和反駁意見。
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