[ 武彬 ]——(2004-12-12) / 已閱8712次
檢察機(jī)關(guān)民事行政公訴權(quán)之探討
北京市朝陽區(qū)人民檢察院 武彬
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檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)該享有民事行政公訴權(quán)，是近年來立法爭論的熱點(diǎn)問題之一。對此，學(xué)者專家眾說紛紜，莫衷一是。筆者試從檢察機(jī)關(guān)對民事行政的監(jiān)督權(quán)說起，對檢察機(jī)關(guān)民事行政公訴權(quán)作初步探討，以期獲得對法制理念的深刻認(rèn)識。
在中國的法律體系中，檢察機(jī)關(guān)的主要職能是監(jiān)督職能。我國憲法第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)�！币簿褪钦f，人民檢察院擁有國家所賦予的監(jiān)督權(quán)，應(yīng)監(jiān)督法律的有效實(shí)施，并最大限度的維護(hù)國家和人民的合法權(quán)益，以確保社會的穩(wěn)定發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能具體體現(xiàn)為檢察權(quán)，如刑事偵查活動監(jiān)督權(quán)、民事行政檢察權(quán)、公訴權(quán)等。其中，民事行政監(jiān)察權(quán)是指檢察院依照法律規(guī)定對人民法院的審判活動和行政訴訟活動實(shí)行的法律監(jiān)督的權(quán)力。但是，對于某些損害國家利益或公民重大權(quán)益的民事行政行為，如果沒有還啟動訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)就無法對其合法性進(jìn)行監(jiān)督，這無疑是檢察監(jiān)督的“盲區(qū)”；公訴權(quán)是檢察權(quán)的一項(xiàng)重要職能，指人民檢察院享有以國家名義對一切損害國家利益和社會公共利益的違法犯罪行為向人民法院提起公訴、并派員出席法庭支持公訴的權(quán)力。在現(xiàn)階段，檢察院的公訴權(quán)只限于刑法所規(guī)定的違法犯罪行為，而對民事行政方面的違法違規(guī)行為給國家或個(gè)人造成的損失，缺乏長期有效的監(jiān)督，使得國有資產(chǎn)非正常流失現(xiàn)象嚴(yán)重。這不得不說是法律監(jiān)督的一大缺憾。國有資產(chǎn)是我國社會主義制度賴以存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是全體人民根本利益的集中體現(xiàn)。當(dāng)前我國國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重：有一部分是貪污、賄賂等犯罪行為所造成，但也有相當(dāng)一部分是由于違法的民事行政行為所造成的。對于這類違法行為，沒有人代表國家提起訴訟，或者雖有人享有訴權(quán)，但由于種種原因而不行使，以致國家和社會的公共利益所遭受的損失無法彌補(bǔ)。在中國即將加入的WTO（世界貿(mào)易組織）中規(guī)定的中國政府的義務(wù)，很多都涉及了國家公益的職能。為了保護(hù)公共利益，各國都通過了民事行政公訴權(quán)訴予以保障，而我國卻無人代表公共利益提起訴訟，對此，我國立法應(yīng)當(dāng)考慮賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事行政公訴的權(quán)力。
從目前的立法狀況來看，我國在民事行政監(jiān)督權(quán)的立法上確有不足之處�！缎淌略V訟法》第七十七條第二款規(guī)定：如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以附帶提起民事訴訟。然而在《民事訴訟法》中，并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)代表公共利益提起民事訴訟的權(quán)力。首先，同是國家利益受損，由犯罪行為所造成的損失，檢察機(jī)關(guān)可以介入，受損的國家利益有機(jī)會得到補(bǔ)償；而違法但不構(gòu)成犯罪的民事行政行為所造成的國家損失，檢察機(jī)關(guān)就不能介入，無法行使監(jiān)督權(quán)。由于不同原因造成相同的損害后果，檢察機(jī)關(guān)卻不能行使相同的監(jiān)督權(quán)對其進(jìn)行保護(hù)，這不能不說是三大訴訟法之間不協(xié)調(diào)的表征。其次，由于種種原因，刑事訴訟法的這一規(guī)定在實(shí)踐中常常無法落實(shí)。如《刑法》規(guī)定的簽訂、履行合同失職被騙罪，為親友非法牟利罪，造成破產(chǎn)、損失罪，徇私舞弊低價(jià)折股、出售國有資產(chǎn)罪。這幾種罪名侵犯的客體均為國家利益，且侵犯程度都是重大損失。但這幾種罪的偵查權(quán)現(xiàn)屬公安機(jī)關(guān)，以公安機(jī)關(guān)目前的偵查管轄范圍之大、人力狀況之緊張經(jīng)常無暇顧及，執(zhí)行起來不很得力；而且，即使追究了有關(guān)人員的刑事責(zé)任，對于檢察機(jī)關(guān)提起附帶民事訴訟的規(guī)定仍需著力落實(shí)，加大附帶民事賠償?shù)牧Χ取?br>
檢察機(jī)關(guān)的民事行政公訴權(quán)理論在國外由來已久，并被許多國家所采納。法國《民事訴訟法》第四百二十三條規(guī)定：在事實(shí)妨礙公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟。法國訴訟理論認(rèn)為，檢察官是國家利益的代表，是社會公共利益的代表，凡是涉及到國家利益、社會公共利益、公民的重大利益的民事活動，檢察院都有權(quán)提起訴訟和參與訴訟。檢察官提起行政訴訟，在理論上和實(shí)踐中是完全可行的。行政訴訟最早的形式是以法國為代表的行政越權(quán)之訴。建立行政越權(quán)之訴的目的不是為了恢復(fù)個(gè)人的權(quán)利，而是為了維護(hù)行政行為的合法性。在行政越權(quán)之訴中，與自己利益沒有關(guān)系的人都可以對某些具體的行政行為提起公益性的行政訴訟。行政越權(quán)之訴是行政訴訟的主要形式，是行政訴訟的內(nèi)在功能。由于法國憲法明確規(guī)定司法機(jī)關(guān)不能干預(yù)行政，所以法國檢察機(jī)關(guān)不能提起這種訴訟。但是，許多國家采納了行政越權(quán)之訴的理論，承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公權(quán)訴訟。
德國法律規(guī)定：聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公共利益的代表人，有權(quán)參與民事訴訟和行政訴訟。在美國，檢察官是政府的代表，有權(quán)代表政府行使訴訟權(quán)利，對損害政府和公共利益的違法行為提起訴訟，又稱“社會公益訴訟”，涉及民事和行政領(lǐng)域。在我國的《澳門民事訴訟法典》中，也規(guī)定檢察官有權(quán)提起民事訴訟。
根據(jù)各國的立法實(shí)踐，我國應(yīng)立法確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)民事行政公訴權(quán)，充分履行法律監(jiān)督職責(zé)，將國家對國有資產(chǎn)的特殊保護(hù)落到實(shí)處。人民檢察院提起公訴的民事行政案件，應(yīng)當(dāng)是違反國家有關(guān)法律，并且侵犯的客體是國家、集體、社會的公共利益，或某些涉及公民重大利益損害的案件。筆者將其大致分為六種：
一、侵害國家利益的案件。例如，某行政機(jī)關(guān)違反了有關(guān)規(guī)定，對不合格的私人煤礦發(fā)放了開采許可證，使得國有資源被破壞性開采，造成巨額的損失。人民檢察院是國家利益忠實(shí)的守護(hù)神，在現(xiàn)階段我國民事行政方面的違法行為主要是侵犯國有資產(chǎn)所有權(quán)，造成國有資產(chǎn)流失的行為以及破壞國家資源的違法行為，其主體可以是公民、法人、其他組織，或者做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。
二、侵害社會利益的案件。即人們經(jīng)常說的“公害案件”。公害案件是指違法行為直接造成不特定多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)遭到損害的案件。我國現(xiàn)在還處在社會主義初級階段，市場公平競爭機(jī)制不很完善，就會有一些企業(yè)靠違反法律，逃避制裁來提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。其中最為明顯的就是環(huán)境污染。比如某造紙廠違反有關(guān)環(huán)保規(guī)定，向附近河流排放大量有毒污水，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。對此，為了維護(hù)人民的生存環(huán)境，檢察院應(yīng)對此類案件負(fù)有監(jiān)督義務(wù)，并要代表公眾利益提起公訴。
三、損壞社會公共設(shè)施的案件。損壞社會公共設(shè)施的違法行為，侵害的是不特定多數(shù)人的合法權(quán)益。如行政機(jī)關(guān)違反法律占用公共設(shè)施，但又未給予應(yīng)有的維護(hù)，以致公共設(shè)施被損壞。對于這種針對不特定多數(shù)人的侵害，檢察院有權(quán)力、有義務(wù)代表被侵害的不特定多數(shù)人，對行政機(jī)關(guān)的違法行為提起公訴。
四、侵害涉及公民重大權(quán)益的案件。此條字面包含范圍甚廣，但在實(shí)際應(yīng)用中應(yīng)具體到用列舉法解釋條文。如法國、德國、澳門地區(qū)的檢察院重視在婚姻、收養(yǎng)、親子關(guān)系等社會問題上提起“民事訴訟程序”，對民事訴訟進(jìn)行國家干預(yù)。
五、沒有起訴主體的民事案件。在實(shí)踐中，往往有些民事案件，由于種種原因造成無合格訴訟主體，但違法行為侵害了受害人的合法權(quán)益，造成了嚴(yán)重的損害后果。如被損害人死亡且無親屬無單位，但此民事違法行為造成的社會影響極壞。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其法律監(jiān)督的作用，對此類案件提起公訴。
六、涉及違反公序良俗的民事、行政案件。例如某行業(yè)幾巨頭召開臨時(shí)峰會，共同議定價(jià)格聯(lián)盟，形成價(jià)格壟斷。這種行為表面上是侵害了別的生產(chǎn)廠家的權(quán)益，實(shí)際上破壞的是社會主義經(jīng)濟(jì)秩序。在我國的金融秩序沒有培育完善，企業(yè)還缺乏聯(lián)合抵制不正當(dāng)競爭的經(jīng)驗(yàn)和法律意識的情況下，檢察機(jī)關(guān)有必要對此類行為提起公訴。
人民檢察院提起公訴的民事行政案件的范圍應(yīng)有嚴(yán)格限制。因?yàn)闄z察院提起民事、行政公訴行為的性質(zhì)與公民、法人和其他社會組織作為原告起訴的性質(zhì)不同，為了維護(hù)民事訴訟的行政訴訟雙方當(dāng)事人地位平等，以及民事訴訟的抗辯平衡原則，各國在立法上和實(shí)踐上都有嚴(yán)格限制�！斗▏穹ǖ洹返谒陌俣䲢l詳細(xì)規(guī)定了檢察院提起公訴的職權(quán)范圍：有關(guān)公民重大利益的如親子關(guān)系、未成年人監(jiān)護(hù)、負(fù)債核查、個(gè)人破產(chǎn)案件；涉及法人重大利益的如公司破產(chǎn)與財(cái)產(chǎn)清算、追究公司負(fù)責(zé)人財(cái)產(chǎn)責(zé)任的案件等。美國法典第二十八卷第五百四十七條規(guī)定檢察官有權(quán)對涉及聯(lián)邦利益的七種民事案件提起訴訟；德國檢察院有權(quán)對婚姻無效、雇用勞動、禁治產(chǎn)等案件提起訴訟；日本民事訴訟程序法規(guī)定檢察院有權(quán)提起訴訟的范圍是婚姻案件、收養(yǎng)案件和親子案件。
加入世貿(mào)組織以后，我國現(xiàn)有的法律體系必將受到一定的沖擊。如何限制權(quán)力將成為核心問題，而更重要的是要加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任十分重大。讓檢察院享有民事行政公訴權(quán)只是改造法學(xué)之城的一塊鋪路磚，中國法治之路還有很長�！奥仿湫捱h(yuǎn)兮，吾將上下而求索�！薄�
