[ 卞軍民 ]——(2004-12-28) / 已閱14758次
行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督的幾點(diǎn)思考
國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）在總結(jié)以往行政監(jiān)督制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“創(chuàng)新層級(jí)監(jiān)督新機(jī)制，強(qiáng)化上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督”的要求，對(duì)于順利推行依法行政具有重要意義。然而，層級(jí)監(jiān)督在各級(jí)政府行政實(shí)踐中并沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的形式與內(nèi)容、方法與措施、實(shí)施與效果存在著相互脫節(jié)，甚至流于形式，從深層次影響了依法行政水平的提高。為此，筆者結(jié)合《綱要》的學(xué)習(xí)，對(duì)加強(qiáng)行政層級(jí)監(jiān)督談點(diǎn)膚淺認(rèn)識(shí)，以供同仁商榷。
一、層級(jí)監(jiān)督，依法行政的重要抓手
行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部依法定程序進(jìn)行的，是具有法律效力的層級(jí)監(jiān)督制度。這是依法解決行政糾紛的重要渠道，是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的重要制度，也是政府對(duì)其所屬部門(mén)和下級(jí)政府最有效的監(jiān)督手段。做好行政復(fù)議工作，不僅對(duì)保護(hù)群眾的合法權(quán)益，而且對(duì)保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，促進(jìn)依法行政，有著極為重要的作用。但是，行政復(fù)議活動(dòng)的啟動(dòng)者是行政相對(duì)人，沒(méi)有相對(duì)人的申請(qǐng)行為便不會(huì)產(chǎn)生復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議行為，這是行政復(fù)議區(qū)別于其他行政監(jiān)督的一個(gè)重要特征。因此，在推進(jìn)依法行政的進(jìn)程中，行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督僅靠行政復(fù)議這一被動(dòng)監(jiān)督手段還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)的主動(dòng)監(jiān)督，這樣才能促使行政機(jī)關(guān)依法行政開(kāi)展得到全程監(jiān)督。
行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督是指在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)，負(fù)有行政監(jiān)督職能的上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)是否依法行使職權(quán)的一種監(jiān)督制度體系。從法律意義上說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督是一種自我糾錯(cuò)制度，如果說(shuō)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督是一種外部監(jiān)督的話，那么行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督則是一種內(nèi)部監(jiān)督。這種差異性決定了行政機(jī)關(guān)監(jiān)督具有自身監(jiān)督功能、方法和程序。
一是層級(jí)監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的基本特征。層級(jí)制的結(jié)構(gòu)是上下統(tǒng)屬的，每一下級(jí)層次對(duì)上一層次負(fù)責(zé)。除了最高層外，每一層都是按地域行政單位分成若干塊塊，層次越低，塊塊越多�；谛姓䴔C(jī)關(guān)層級(jí)制，行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系成為構(gòu)建兩大監(jiān)督關(guān)系的基礎(chǔ)，這兩大監(jiān)督關(guān)系是：（1）上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的監(jiān)督；（2）各級(jí)政府對(duì)所屬的職能部門(mén)的監(jiān)督。當(dāng)然，在垂直領(lǐng)導(dǎo)體制中，只存在一種監(jiān)督關(guān)系，即上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下一級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。
二是各級(jí)人民政府及其所屬的職能部門(mén)是行政監(jiān)督的主體。行政監(jiān)督是一種自我糾錯(cuò)的監(jiān)督機(jī)制，層級(jí)制的結(jié)構(gòu)決定了在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)中，除鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府外，行政機(jī)關(guān)都是監(jiān)督主體，凡是有下一級(jí)被領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)，作為上一級(jí)的具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行政機(jī)關(guān)就具有監(jiān)督主體資格。國(guó)務(wù)院作為中央人民政府有權(quán)監(jiān)督所屬的部委以及其他直屬機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)，同時(shí)監(jiān)督地方各級(jí)人民政府的工作。地方的省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府分別行使憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)。
三是各級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為是行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象。在各級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限中，除了部分行政機(jī)關(guān)具有制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的行政立法權(quán)外，行政機(jī)關(guān)的權(quán)限主要是具有執(zhí)行性的具體行政行為。因此，行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的監(jiān)督。
行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督雖然有自身的缺陷，如監(jiān)督的公正性、有效性等，都因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的無(wú)法擺脫的利害關(guān)系而受損。但是，行政機(jī)關(guān)監(jiān)督也有其優(yōu)點(diǎn)，如具有較高的效率，給行政機(jī)關(guān)一個(gè)自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，從而提高行政機(jī)關(guān)在社會(huì)公眾面前的權(quán)威，從而進(jìn)一步提高行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的有效性。因此，各級(jí)政府要實(shí)現(xiàn)“建設(shè)法治政府”這一目標(biāo)，必須強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，在全面推進(jìn)依法行政的過(guò)程中克服自身的不足，使行政機(jī)關(guān)作出的行政行為始終得到有效地監(jiān)督。
二、諸多問(wèn)題，層級(jí)監(jiān)督的制約瓶頸
行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督是解決和預(yù)防行政機(jī)關(guān)行政不作為、行政亂作為和違法行政的最直接和最有效手段。但與人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和檢察、法院、監(jiān)察、審計(jì)等其它方面的法律監(jiān)督相比較而言，目前它還存在著諸多瓶頸，監(jiān)督依據(jù)不充分、監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)督保障跟不上等問(wèn)題，與《綱要》的定位和要求要求極不相稱(chēng)。
一是行政層級(jí)監(jiān)督的法律、法規(guī)不充分，行政層級(jí)監(jiān)督的有關(guān)立法存在缺失和空白。進(jìn)行行政層級(jí)監(jiān)督的首要條件必須有相應(yīng)的比較完備的法律制度。現(xiàn)有法律、法規(guī)只是籠統(tǒng)地規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政行為的責(zé)任，但未對(duì)行政層級(jí)監(jiān)督作出專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，缺乏應(yīng)有的剛性和可操作性。因此，行政層級(jí)監(jiān)督較之偵查監(jiān)督、立案監(jiān)督等司法(訴訟)等監(jiān)督顯得更薄弱。由于現(xiàn)行法律、法規(guī)缺少對(duì)監(jiān)督主體、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序以及監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用的規(guī)定，造成了監(jiān)督上的許多盲點(diǎn)和空白，以至于行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督在某些方面只能“望詳興嘆”。即使有法可依的監(jiān)督，由于缺乏具體實(shí)施監(jiān)督的程序性和實(shí)體性的規(guī)定，致使監(jiān)督剛性不足、措施乏力。若被監(jiān)督者對(duì)于行政監(jiān)督部門(mén)提出的建議不予履行、不予糾正，行政層級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督便顯得蒼白無(wú)力，只能陷入無(wú)可奈何的尷尬境地。同時(shí)，由于我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不對(duì)等，往往規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力多，義務(wù)少，并且對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行義務(wù)的法律責(zé)任也規(guī)定得不具體、不明確、不完善，行政層級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)即使發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員有違法失職行為，由于缺乏追究責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督難以起到應(yīng)有的效果。
二是監(jiān)督機(jī)制不健全，行政機(jī)關(guān)自我修正機(jī)制不完善。從現(xiàn)行法律制度上來(lái)看，對(duì)行政管理的監(jiān)督機(jī)制很多，有權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督以及行政審計(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督等，并且這些監(jiān)督機(jī)制正在日益發(fā)揮監(jiān)督作用，但因其監(jiān)督性質(zhì)的決定，則過(guò)多注重的是事后監(jiān)督，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政行為只能是“亡羊補(bǔ)牢”式的監(jiān)督。而注重行政全過(guò)程監(jiān)督的層級(jí)監(jiān)督，由于機(jī)制的不健全，行政機(jī)關(guān)自我修正的機(jī)制不完善，其“防微杜漸”的作用得不到真正發(fā)揮，造成了政府行政成本增大，甚至影響政府在廣大人民群眾中的形象。行政層級(jí)監(jiān)督時(shí)常還會(huì)受到人為因素的影響，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視且監(jiān)督機(jī)關(guān)工作能力強(qiáng)，業(yè)務(wù)范圍就廣，監(jiān)督工作就開(kāi)展得有聲有色；各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不重視或者監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作能力弱，業(yè)務(wù)范圍就萎縮�，F(xiàn)今行政層級(jí)監(jiān)督程序不完善，操作不規(guī)范，行政層級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏制約機(jī)制，沒(méi)有合理的監(jiān)督制度，沒(méi)有有效的監(jiān)督手段。行政層級(jí)監(jiān)督方式還停留在“救火式”水平，即哪里有違法行政行為，行政層級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)就到哪里查處，而很少對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的原因進(jìn)行深入分析，找出制度上存在的問(wèn)題和漏洞，從源頭上減少違法行政行為產(chǎn)生。
三是人力、財(cái)力、物力匱乏也是影響行政層級(jí)監(jiān)督工作開(kāi)展的一個(gè)主要因素。主要表現(xiàn)是業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)緊缺和技術(shù)裝備落后。目前，許多行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)都存在著無(wú)人力作為、無(wú)財(cái)力積極作為、無(wú)物力主動(dòng)作為的問(wèn)題，其原因之一就是人員編制緊張、經(jīng)費(fèi)不足、物質(zhì)技術(shù)條件不適應(yīng)客觀要求，其后果往往導(dǎo)致“監(jiān)督不到位”、“監(jiān)督難開(kāi)展”等問(wèn)題的發(fā)生，違法行政行為得不得及時(shí)糾正，增大了行政成本和社會(huì)成本。
三、創(chuàng)新機(jī)制，層級(jí)監(jiān)督的重要途徑
針對(duì)目前行政層級(jí)監(jiān)督存在的突出問(wèn)題，根據(jù)《綱要》要求，筆者認(rèn)為應(yīng)從立法保障、創(chuàng)新體制與機(jī)制、提供強(qiáng)有力監(jiān)督保障三個(gè)方面努力，才能有效地確保行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
l、從立法的高度對(duì)行政層級(jí)監(jiān)督的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行明確，保證行政層級(jí)監(jiān)督的權(quán)威性�，F(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政層級(jí)監(jiān)督規(guī)定的不明確嚴(yán)重限制了行政層級(jí)監(jiān)督工作的深入開(kāi)展。筆者認(rèn)為應(yīng)從立法的高度明確規(guī)定行政層級(jí)的監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序以及監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用等有關(guān)問(wèn)題，即應(yīng)明確各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)實(shí)施層級(jí)監(jiān)督的主體由哪個(gè)部門(mén)擔(dān)任，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的哪些方面進(jìn)行監(jiān)督，采取何種方式監(jiān)督以及對(duì)被監(jiān)督單位不服從層級(jí)監(jiān)督可以采取何種懲罰措施，以及與之相配套的各項(xiàng)規(guī)章制度，保證行政層級(jí)監(jiān)督的順利開(kāi)展工作。
2、創(chuàng)新層級(jí)行政監(jiān)督體制與機(jī)制，逐步形成監(jiān)察、審計(jì)、政府法制監(jiān)督的有機(jī)整體。一是改革監(jiān)督體制與機(jī)制。在現(xiàn)有監(jiān)察、審計(jì)、政府法制監(jiān)督的基礎(chǔ)上，可探索一種既有分工，又有協(xié)作的“三合一”的監(jiān)督體制，通過(guò)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體制網(wǎng)絡(luò)化，克服多部門(mén)分散監(jiān)督的弊端，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的整體效能�？商剿髟囆袑徲�(jì)、監(jiān)察等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督的垂直隸屬體制，克服因同級(jí)轄屬而無(wú)力監(jiān)督的缺陷。在改革監(jiān)督體制時(shí)，要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，充分考慮“三個(gè)一定”的主張，即“監(jiān)督機(jī)關(guān)地位一定要高，權(quán)力一定要大，手段一定要硬”，改變因“位低、權(quán)微，手段弱”而不能實(shí)施有效監(jiān)督的現(xiàn)狀。目前，黨的監(jiān)督，人大監(jiān)督，政府層級(jí)行政監(jiān)督，司法監(jiān)督，新聞監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督各自為陣，并沒(méi)有形成一股“監(jiān)督合力”，人多勢(shì)眾卻監(jiān)督不力，造成很大浪費(fèi)。究其原因，根本在于監(jiān)督機(jī)制上不合理。因此，在改革體制的同時(shí)，要探索一種新的監(jiān)督機(jī)制，逐步試行“各類(lèi)監(jiān)督聯(lián)系會(huì)議”，“定期聯(lián)合辦公制度”，“案件移送制度”等，通過(guò)溝通協(xié)作，使分散的監(jiān)督形成一個(gè)有機(jī)的整體。二是積極實(shí)施政府法制監(jiān)督。政府法制監(jiān)督是指縣級(jí)以上人民政府依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)的行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章情況進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)所屬工作部門(mén)和下級(jí)人民政府不合法、不適當(dāng)?shù)男姓袨橐婪ㄓ枰约m正或者撤銷(xiāo)的一種法律制度。就探索行政層級(jí)監(jiān)督新路子而言，經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，政府法制監(jiān)督越來(lái)越顯示出監(jiān)督的全面性、整體性和強(qiáng)制性特征。因?yàn)椋O(jiān)督是以政府為主體，以國(guó)家現(xiàn)行有效的法律為依據(jù)，以法定職權(quán)為手手段，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)行使行政權(quán)的全面、有效監(jiān)督。政府法制監(jiān)督的主體是縣級(jí)以上人民政府；監(jiān)督的內(nèi)容是全部的行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為；監(jiān)督的范圍包括行政行為的事前、事中和事后各個(gè)階段；在監(jiān)督的效果方面，監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)糾正或者撤銷(xiāo)不合法、不適當(dāng)?shù)男姓袨�；具體實(shí)施部門(mén)為縣以上人民政府的法制機(jī)構(gòu)。
3、大力改善行政層級(jí)監(jiān)督部門(mén)的設(shè)備技術(shù)條件，充分保證行政層級(jí)監(jiān)督部門(mén)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，以適應(yīng)行政層級(jí)監(jiān)督工作現(xiàn)代化的客觀要求。特別是在交通工具、通訊設(shè)備、調(diào)查取證工具、檢測(cè)分析儀器、強(qiáng)制執(zhí)行手段、資料檔案管理設(shè)施等方面，應(yīng)予充分保障，并保持一定的先進(jìn)性。這是一種不可減免的行政成本和法制成本，必須按需付出。現(xiàn)在許多行政層級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)都存在著不想為、不能為、不作為等問(wèn)題，其原因之一就是經(jīng)費(fèi)不足，物質(zhì)技術(shù)條件不適應(yīng)客觀要求，其后果往往是導(dǎo)致職責(zé)不能履行、監(jiān)督不能實(shí)施等弊端，實(shí)際上這反而增大了社會(huì)成本。因此，在財(cái)政能力范圍內(nèi)，應(yīng)盡可能保證行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)有足夠的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和必要的物質(zhì)技術(shù)條件，以提供有效服務(wù)和消滅積案，而作此必要投入所帶來(lái)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益將是巨大的。
（卞軍民）
