[ 周軍 ]——(2004-12-30) / 已閱17246次
論代表議案的現(xiàn)狀與發(fā)展①
——關(guān)于代表議案和建議專題思考之一
周 軍
與審議權(quán)、選舉權(quán)一樣，提出人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案是人大代表重要的職務(wù)行為，是代表參與管理國家事務(wù)、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務(wù)的重要權(quán)利與途徑。代表議案的合理提出是制度完善和代表素質(zhì)提高的結(jié)果，代表議案的有效處理是發(fā)展社會主義民主的題中之義。
一、代表議案的實際涵義與現(xiàn)狀
所謂代表議案，是各級人民代表大會代表向國家權(quán)力機關(guān)即全國人民代表大會或者地方各級人民代表大會提出的議事原案。理論上代表議案包括修改憲法的議案、選舉案、質(zhì)詢案、罷免案、成立特定問題調(diào)查委員會的議案、就本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)提出的一般性議案。但實際情況并沒有如此復(fù)雜，除了代表大會期間代表提出的一般性議案外，其他特殊議案②的發(fā)生概率極低，不具有研究的典型性與普遍性。
在缺乏組織性行為與非特殊情況下，代表大多集中于立法、監(jiān)督、重大事項決定、司法案件、建設(shè)項目與預(yù)算調(diào)整方面提出議案，雖然對于司法案件與建設(shè)項目能否成立為代表議案頗有爭議，但實際情況卻是在代表議案中大量發(fā)生。很顯然，目前代表議案的實際涵義被代表們賦予了比較寬泛的一般議案的含義，而目前的法律制度并不比代表認識更明確。在憲法的原則規(guī)定下，全國人民代表大會議事規(guī)則將幾類議案放在不同章節(jié)，似表明了對于一般議案與特殊議案區(qū)別的立場，地方法規(guī)則是依據(jù)各自的情況，有的地方取廣義概念，如山西等省人民代表大會代表議案的規(guī)定；但大部分地方則依然比較模糊，如江蘇、貴州等省人民代表大會關(guān)于議案的規(guī)定僅籠統(tǒng)規(guī)定代表有權(quán)就“代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的事項”提出議案。筆者認為，由于特殊議案不具有普遍意義，將代表議案的實質(zhì)涵義限于一般議案既符合當(dāng)前情勢，也具研究與規(guī)范的實際意義。
自第六屆全國人民代表大會一次會議提出代表議案以來，代表議案的數(shù)量處于不斷上升的過程，特別是近年來，攀升幅度越來越大。以第六至第十屆全國人民代表大會代表議案數(shù)為例，如下表：
統(tǒng)計顯示，目前代表一般議案正處于高漲階段，顯示了代表民主意識和參與意識的不斷提高，也是代表工作和民主法制建設(shè)發(fā)展的結(jié)果。但由于憲法規(guī)定的代表議案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)“屬于人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)”的內(nèi)容不易把握，相當(dāng)多的代表議案并不符合代表議案要求，只能轉(zhuǎn)作建議、批評和意見處理。例如六屆全國人大一次會上，大會收到代表議案61件，其中有28件轉(zhuǎn)作建議處理，占45.9%；七屆全國人大一次會議上，大會收到代表議案488件，其中有394件轉(zhuǎn)作建議處理，占80.7%；八屆全國人大一次會議上，大會收到代表議案611件，其中517件轉(zhuǎn)作建議處理，占84.6%；九屆全國人大一次會上，大會收到代表議案830件，其中有730件轉(zhuǎn)作建議處理，占87.9%；十屆人大一次會議上，大會收到代表議案1050件，其中712件轉(zhuǎn)作建議處理，占67.8%，以上數(shù)字還不包括大量重復(fù)的代表議案。可見，代表議案數(shù)量越來越高，但能夠立案由專委會初步審議的比例卻總體上越來越低，而經(jīng)過專委會審議建議列入大會議程并且列入大會議程的數(shù)量則更少。
議案的提出和處理應(yīng)當(dāng)受制于嚴格的程序，議案經(jīng)以法定的方式提出后，必須先經(jīng)過逐一審查，提出處理意見，然后由主席團會議決定是否列入大會議程。任何一件議案都不僅僅要牽扯到代表本人，還要牽扯到議案審查委員會、主席團會議、全體會議等諸多方面和程序。不符合議案標準的數(shù)量如此龐大與不斷增長的態(tài)勢，直接導(dǎo)致了大會主席團、專門委員會審議中無效勞動的增加，甚至不堪重負，難以保證代表議案的審議質(zhì)量。
但是，就目前代表數(shù)而言，代表議案的數(shù)量還越?jīng)]達到應(yīng)該達到的數(shù)量，假定每位代表平均每年認真準備并提出三件左右的議案，全國人民代表大會的代表議案將達到一萬件左右，而不是現(xiàn)在的一千多件�？梢姡瑢τ诖碜h案數(shù)量的增長應(yīng)當(dāng)有充分的心理準備，采取適當(dāng)措施利用代表議案推動民主法制建設(shè)發(fā)展而不是人大工作的負擔(dān)。
二、代表議案的分析模式與問題
代表議案合理模式的制度設(shè)計是以代表的高度責(zé)任心和具備較高代議素質(zhì)為前提的。憲法、全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會議事規(guī)則、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法等僅作了比較簡約的規(guī)定，部分地方雖以地方性法規(guī)對代表議案的提出與辦理專門立法，但在代表議案的合理模式方面制度設(shè)計仍不詳盡，代表議案合理模式并未得到比較有效的解決。
代表議案的合理模式包括合理的提出與合理的處理兩個方面。代表合理地提出議案，是正確行使代議制中代表權(quán)利的必然要求，是代表個體素質(zhì)與整體素質(zhì)的充分反映，體現(xiàn)在規(guī)范的形式、合法的內(nèi)容、正確的認識、合理的思維等諸多方面。代表議案得到合理的處理，是正確保障代表法定權(quán)利的必然要求，是人民代表大會制度設(shè)計合理性的證明，體現(xiàn)在對代表正確行使權(quán)利的保障、對代表不適當(dāng)行使權(quán)利的合理制約、對代表議案法定性和嚴肅性的維護等諸多方面。
關(guān)于代表議案合理的形式與內(nèi)容要件，憲法與法律均有不同程度的規(guī)定，但其形式要件與內(nèi)容要件是否得到尊敬、遵守與運用，不僅決定于這方面的法律制度，而且受到代表認識角度、思維方式與代表議案處理程序的制約。如下表：
自覺性低 代表權(quán)利 自覺性高
權(quán)利來源 高數(shù)量+低質(zhì)量 高數(shù)量+高質(zhì)量
低數(shù)量+高質(zhì)量 高數(shù)量+低質(zhì)量
制約度高 處理程序 制約度低
研究與設(shè)計代表議案合理模式的目的是發(fā)揮代表在管理國家事務(wù)上的重要作用，追求高質(zhì)量的模式才是合理模式。從上表可以看出，代表議案的數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系主要受到代表行使權(quán)利的自覺性和代表議案處理程序的制約程度的影響，而代表行使權(quán)利的自覺性是決定因素。在代表素質(zhì)不可能及時提高與普遍提高的現(xiàn)狀下，合理地設(shè)計代表議案制度亦能比較有效地解決這一問題。關(guān)鍵是如何在提高代表議案質(zhì)量的前提下適當(dāng)保有代表議案的數(shù)量。
但在目前情況下，代表對議案的認識還存在一定的差距，對議案處理程序還缺乏足夠的了解，所提議案不符合法律規(guī)定的形式要件，代表的知情權(quán)還未得到充分保障，代表議案的針對性不夠強等，使代表議案的作用發(fā)揮受到極大的制約：部分代表對議案規(guī)范與作用不甚了解，在滿腔熱情地提出后采取放任態(tài)度；大會主席團面對數(shù)量龐大的代表議案無能為力，在尊重與放棄的兩難中采取轉(zhuǎn)移勞動量的下策；制度設(shè)計對于代表權(quán)利能否制約莫衷一是，維持現(xiàn)狀只有讓非國家權(quán)力機關(guān)組成人員的工作人員分權(quán)。而合理模式的設(shè)計卻遭遇保障代表權(quán)利使之虛化還是制約代表權(quán)利使之有效的兩種理念的矛盾沖突。
在制度設(shè)計并不完備的情況下，代表采集議案的方式各行其是，內(nèi)容五花八門，而又彼此影響，因此，部分代表抱著各種心態(tài)盡可能提出議案，甚至在媒體追捧下為了爭當(dāng)“議案大王”而濫湊數(shù)量的個別代表也不鮮見。當(dāng)代表議案提交后，唯一有權(quán)處理的大會主席團沒有合理授權(quán)的法律規(guī)定，負責(zé)議案實際工作的工作機構(gòu)及其人員囿于習(xí)慣方式的樊籬，對于明顯不合理的代表議案不能作廢，事事請示大會主席團事實上卻不可能，只有自作主張地將部分甚至是大部分代表議案轉(zhuǎn)為代表建議、批評和意見處理。
三、代表議案的歷史趨勢與解決
民主的發(fā)展是個漸進的過程，代表議案是代議制民主的產(chǎn)物，它因為民主需要而產(chǎn)生，同樣也因為現(xiàn)實的需要而發(fā)展。代表從現(xiàn)實經(jīng)濟和社會發(fā)展所提供的客觀條件以及追求民主發(fā)展的愿望出發(fā)，從價值、制度、組織以及具體的建設(shè)項目等方面提出安排社會政治與經(jīng)濟生活的愿望，從而形成特定的具有中國特色的代表大會制度中的代表議案。歷史與現(xiàn)實的發(fā)展證明，社會發(fā)展需要代表們的廣泛參與，代表需要通過議案的方式表達意見、提出愿望。
但前文所述的代表議案的現(xiàn)狀與已經(jīng)呈現(xiàn)的規(guī)律并不等于其歷史發(fā)展的趨勢。因為在現(xiàn)實情況下代表議案的發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)引起了高層領(lǐng)導(dǎo)和廣大代表的深切關(guān)注。所以代表議案在經(jīng)過二十年的充分實踐后，必然會產(chǎn)發(fā)深度的理論探索，覺醒代表的責(zé)任意識，催生相關(guān)的法律規(guī)定，使代表議案的質(zhì)量產(chǎn)生一個全新的飛躍。
代表議案的發(fā)展是整個人民代表大會制度系統(tǒng)化完善的一個重要方面。一般來說，代表議案存在問題的解決與合理模式設(shè)計，要根據(jù)人民代表大會制度的基本理論與實踐，要符合代表比較習(xí)慣的方式和中國的政治文化，要適應(yīng)代表文化素質(zhì)與法律素質(zhì)逐步提高的現(xiàn)實，要利于發(fā)揮工作機構(gòu)的助手作用。
首先，要進一步完善法律制度，明確規(guī)定代表議案的合理內(nèi)容，對于不符合法律規(guī)定的代表議案實行廢案制度。
目前困擾代表議案的主要問題是法律規(guī)定不夠明確具體，加強法律制度的設(shè)計，必須明確規(guī)定代表議案的內(nèi)容范圍，準確規(guī)范代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的事項。以全國人大代表議案為例，代表可就憲法第六十二規(guī)定的全國人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的事項，提出關(guān)于修改憲法的議案，關(guān)于制定、修改、廢止法律的議案，關(guān)于重大事項決定的議案和關(guān)于憲法及法律執(zhí)行情況的議案等；規(guī)定除在全國范圍內(nèi)具有重大影響、投資金額巨大的工程建設(shè)項目，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行中的重大變化，國家預(yù)算執(zhí)行中存在的重大問題，以及其他在全國范圍內(nèi)有重大影響的事項外，規(guī)定代表不得就國務(wù)院及其所屬部委的職權(quán)范圍內(nèi)的事項、人民法院職權(quán)范圍內(nèi)的事項、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的事項、地方事務(wù)、黨派、社會團體、企事業(yè)單位、其他組織和個人事務(wù)、經(jīng)濟文化建設(shè)項目、具體司法案件、機構(gòu)設(shè)置、人員編制、薪酬福利等具體事務(wù)等提出議案。
對于不符合法律規(guī)定的形式要件，簽名人數(shù)不足法定人數(shù)，以及內(nèi)容不符合上述要求，直接作為廢案處理，不予審議。
其次，要進一步提高代表素質(zhì)，增強代表參政議政的責(zé)任意識和大局意識，對于代表議案實行獎優(yōu)罰劣。
代表在大會期間提出代表議案是憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，任何組織和個人必須保障代表這一權(quán)利的充分實現(xiàn)，列入大會議程并經(jīng)過大會審議通過的代表議案，有關(guān)單位必須認真予以實施。
但如何合理提出議案，不斷提高代表議案的質(zhì)量，關(guān)鍵在于代表的法律素質(zhì)與文化素質(zhì)，在于代表的大局意識和責(zé)任意識。人大常委會和各代表團應(yīng)當(dāng)采取多種形式加強代表培訓(xùn)，使代表明確議案的基本要求，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)提出議案。不斷提高代表的參政議政能力，使代表提出議案時能夠從本行政區(qū)的大局出發(fā)；努力保障代表的代表性，提倡從人民群眾的根本利益出發(fā)，避免狹隘地局限于本部門本單位甚至是個人的小利益；引導(dǎo)代表依法對司法機關(guān)進行監(jiān)督，避免通過代表議案方式影響司法獨立；增強代表履職的責(zé)任心，鼓勵代表密切聯(lián)系人民群眾，通過多種方式采集代表議案；強調(diào)代表客觀求實和依法履職，認真思考，深入調(diào)研，使所提議案合理合法適當(dāng)。
對提出重大議案，為推動社會進步和經(jīng)濟發(fā)展有重大貢獻的代表或者代表團，予以通報表揚。貢獻突出的，由國家予以獎勵。但對于多次提出與事實不符的議案，或者多次提出廢案的代表和所在的代表團，也應(yīng)當(dāng)予以通報批評。同時切實保障議案能充分反映代表的真實意愿，對于采取欺騙或者威脅手段，強制代表提出議案或者強制代表簽名的任何組織和個人，所在單位或有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)嚴肅處理。構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任。
第三，要進一步發(fā)揮工作機構(gòu)的作用，適當(dāng)授以權(quán)責(zé)，協(xié)助代表提高議案質(zhì)量，對代表提交的議案實行初步審查。
代表是各級國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，人大常委會機關(guān)應(yīng)當(dāng)為代表依法履行職責(zé)發(fā)揮好參謀助手的作用。尤其是大會秘書處作為人民代表大會的工作機構(gòu)，擔(dān)負著做好代表議案登記、整理、摘報、分析、存檔等重要的基礎(chǔ)工作，在大會期間發(fā)揮著不可替代的作用。正確有效地處理好大會期間代表提出的議案，必須適當(dāng)?shù)厥谝詸?quán)責(zé)，可以對代表議案進行初步審查。對不符合法定形式要件的代表議案，有權(quán)要求提出議案的代表在議案截止日期前補正，對不同意補正的，有權(quán)予以退回；對議案內(nèi)容不屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)事項的，可以建議提出議案的領(lǐng)銜代表或者代表團團長撤回議案。提案人不同意撤回的，大會秘書處應(yīng)當(dāng)向大會主席團報告，經(jīng)大會主席團同意，作為廢案處理，不予審議。對不提交主席團會議審議的，經(jīng)領(lǐng)銜代表或代表團團長要求或者同意，大會秘書處將其按代表建議、批評和意見處理。
人大常委會的工作機構(gòu)及代表團負責(zé)議案的工作人員應(yīng)當(dāng)主動協(xié)助代表作好議案的收集、整理、撰寫、打印等具體工作，為代表議案調(diào)研時聯(lián)系有關(guān)部門和單位，提供適當(dāng)?shù)谋憷麠l件。有條件的地方，還可以成立專門的代表議案工作部門，為代表提案服務(wù)。
總之，代表依法提出議案是法律規(guī)定的權(quán)利，如何充分保障代表的提案權(quán)，不斷提高代表議案的質(zhì)量，是一個值得長期探索的重要問題，是人民代表大會制度發(fā)展與進步的重要方面。事實上，各級人大常委會正在不斷努力，部分代表也已經(jīng)在代表議案的采集與制作上不斷探索。如利用廣告征集議案、建立專家型議案腦庫、轉(zhuǎn)發(fā)議案公開信、工作機構(gòu)代擬等等，雖然這些方式的合理性與必要性還值得進一步研究，但已經(jīng)有了比較可喜的開端，只要適當(dāng)?shù)丶右越M織引導(dǎo)、制度規(guī)范、人力保障，代表議案進入良性軌道是完全可以預(yù)期的。
①本文資料除特別注明外，均來源于《中國人大網(wǎng)》歷屆人民代表大會主席團通過的代表議案處理意見的報告
②為了行文方便，姑且將前文所述的一般性議案之外的其他議案稱之為特殊議案。
