[ 楊亞佳 ]——(2005-1-12) / 已閱10236次
論依法執(zhí)政的思維方式和工作方式
楊亞佳
黨的十六大不僅將建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作為政治文明的主要內(nèi)容，還進(jìn)一步提出為建設(shè)法治國(guó)家，執(zhí)政黨要不斷提高依法執(zhí)政的能力問(wèn)題。這是對(duì)黨的執(zhí)政方式提出的新要求。
對(duì)于生活在一個(gè)長(zhǎng)期缺乏法治文明的國(guó)度，又一直習(xí)慣于行政命令式領(lǐng)導(dǎo)方式的政黨，其執(zhí)政方式向依法執(zhí)政轉(zhuǎn)變，必然要求其思維方式和行為方式的轉(zhuǎn)變。
傳統(tǒng)的思維方式是政治斗爭(zhēng)式思維方式，是在戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成，但卻不合時(shí)宜的在和平年代光大起來(lái)的思維方式。它強(qiáng)調(diào)“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，強(qiáng)調(diào)政治斗爭(zhēng)的至上性，強(qiáng)調(diào)法律對(duì)政治的依附性。人類歷史已經(jīng)表明，沒(méi)有法律的政治是危險(xiǎn)的政治，是缺乏理性的政治。法治之所以是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，是政治文明的主要內(nèi)容，就是因?yàn)榉ㄖ螌⒄涡袨橐?guī)范化、公開化、程序化和民主化。它將專制時(shí)代政治斗爭(zhēng)的權(quán)術(shù)與陰謀轉(zhuǎn)化為和平的、程序化的博奕與妥協(xié)。走向法治時(shí)代的領(lǐng)導(dǎo)者，“依法執(zhí)政”就要逐步形成法律思維方式：
第一，合作思維。“依法執(zhí)政”的“法”是以國(guó)家意志的方式表現(xiàn)來(lái)的各階級(jí)、階層利益的綜合，它們是各階級(jí)、階層基于利益而進(jìn)行博弈、妥協(xié)、合作的產(chǎn)物。因此，依法執(zhí)政要改變行政命令或政治斗爭(zhēng)式的思維方式，建立合作和妥協(xié)的思維方式。因?yàn)檎味窢?zhēng)式思維方式主要強(qiáng)調(diào)階級(jí)之間的斗爭(zhēng)，而法律式思維方式則主要強(qiáng)調(diào)的是階級(jí)之間的合作。一切政治斗爭(zhēng)都是為了奪取政權(quán)和鞏固政權(quán)，而法律則是試圖在各個(gè)階級(jí)或階層之間尋求妥協(xié)，維持一個(gè)和平的休戰(zhàn)狀態(tài)。近代以來(lái)每當(dāng)一個(gè)新的國(guó)家建立時(shí)，往往都要制定、頒布憲法和法律，不僅把戰(zhàn)勝者的意志通過(guò)一定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，同時(shí)還會(huì)對(duì)戰(zhàn)敗者作出一定的讓步，把戰(zhàn)敗者的部分意志要求也吸納到國(guó)家意志中，使白熱化的階級(jí)斗爭(zhēng)演變?yōu)闀簳r(shí)的階級(jí)合作。在和平年代，通過(guò)修改憲法和法律，將更多的階級(jí)和階層的利益整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)各階層人民的團(tuán)結(jié)與合作更是國(guó)家穩(wěn)定與繁榮的保障。黨的十六大進(jìn)一步擴(kuò)大了黨的階級(jí)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨就更要善于倡導(dǎo)合作精神，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)攬全局的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。因此，“依法執(zhí)政”就要學(xué)會(huì)合作式思維，通過(guò)讓步團(tuán)結(jié)更多階層，通過(guò)協(xié)商整合公眾意志，并將之上升為國(guó)家意志――法律。
第二，權(quán)利思維。法律的核心問(wèn)題是權(quán)利，一切法律活動(dòng)都是圍繞權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而展開。所謂權(quán)利思維就是執(zhí)政者要增強(qiáng)人權(quán)意識(shí)，清除封建義務(wù)本位的思想，保障和發(fā)展人權(quán)，保護(hù)憲法和法律規(guī)定的公民權(quán)利。而政治思維方式的核心是權(quán)力問(wèn)題，一切政治活動(dòng)都是圍繞權(quán)力的運(yùn)行而展開。雖然權(quán)力運(yùn)用得當(dāng)可以為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造有利條件，但由于權(quán)力本身具有自腐性，因而常常造成對(duì)權(quán)利的威脅與侵害。所以，現(xiàn)代憲法、行政法、訴訟法等公法的設(shè)立，旨在捍衛(wèi)權(quán)利，抵抗權(quán)力的不當(dāng)侵?jǐn)_。因此，權(quán)利思維方式不僅要增強(qiáng)人權(quán)保障意識(shí)，而且還必須摒棄權(quán)力無(wú)限和權(quán)大于法的觀念，牢固樹立權(quán)力有限觀和權(quán)力受制約的意識(shí)，明確自己手中的權(quán)力是有限職權(quán)，是人民通過(guò)憲法和法律所賦予的，要“保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益”（十六大報(bào)告語(yǔ)），同時(shí)權(quán)力必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，任何法外之權(quán)，濫用職權(quán)，或者職權(quán)不作為都違背權(quán)力授予者的本意，都是違法行為，甚至是犯罪行為。
第三，穩(wěn)定思維。政治的思維方式是多變和靈活。有些封建統(tǒng)治者為了達(dá)到統(tǒng)治的目的，甚至可以不擇手段，玩弄權(quán)術(shù)，背信棄義。法律的思維方式則是趨于保守和穩(wěn)定，反對(duì)朝令夕改和沒(méi)有連續(xù)性。政令的頻繁變動(dòng)和溯及既往會(huì)導(dǎo)致執(zhí)政者的信譽(yù)下降和人們對(duì)行為結(jié)果的未卜心理，尤其是影響私人權(quán)利的政策的突然變化，必然成為有權(quán)勢(shì)而膽大妄為者的專利，也必然成為社會(huì)上勤奮而信息不靈通的那一部分人的圈套。法律反對(duì)那種脫離法律的所謂靈活性，它追求一般性或普遍性。法律的這一特點(diǎn)要求執(zhí)政者要具有穩(wěn)定的思維方式，將具有前瞻性的改革決策與立法結(jié)合起來(lái)，保持改革的系統(tǒng)性和連續(xù)性。同時(shí)，要求執(zhí)法行為要公正，同樣的情況應(yīng)同樣地對(duì)待，不同的情況不同對(duì)等，法律面前人人平等。
行為方式是受思維方式支配的行為模式。依法執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)方式要求執(zhí)政者的行為方式必須符合法律規(guī)范，體現(xiàn)法治的原則。筆者認(rèn)為，依法執(zhí)政的行為方式起碼具有以下幾個(gè)特征：
第一，間接式。即執(zhí)政黨不是代替人民執(zhí)政，而領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主；黨的組織不是代替國(guó)家政權(quán)，而是通過(guò)國(guó)家政權(quán)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。與此相對(duì)立的則是直接式領(lǐng)導(dǎo)方式，即以黨治國(guó)，以黨代政，以黨代法，政黨利益高于民眾利益，政黨意志高于國(guó)家法律，政黨權(quán)力高于一切，政黨機(jī)構(gòu)包辦一切。鄧小平同志曾就此情況尖銳指出：我們共產(chǎn)黨絕不能像國(guó)民黨那樣搞“以黨治國(guó)”，因?yàn)槟鞘恰奥楸渣h、腐化黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最有效的辦法”。（鄧小平文選 第一卷第10頁(yè)。北京：人民出版社，1993）。江澤民同志在1989年9月26 日中外記者招待會(huì)上也鄭重宣布：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問(wèn)題，我想我們一定要遵循法治的方針”。間接式的領(lǐng)導(dǎo)方式，要求黨在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的基礎(chǔ)上，支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能；支持政府依法行政；支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能；支持各人民團(tuán)體依照法律和各自的章程開展工作。公民、法人、機(jī)關(guān)、組織都依法行使權(quán)利（職權(quán)），履行義務(wù)（職責(zé)），使體現(xiàn)黨和人民意志的憲法和法律從應(yīng)然狀態(tài)轉(zhuǎn)化為實(shí)然狀態(tài)，就是在更高層次上實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)。
第二，宏觀式。黨對(duì)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是全面性的，但全面性不等于事無(wú)巨細(xì)，事必躬親。依法執(zhí)政不等于依法行政。后者是指政府（主要是行政機(jī)關(guān)）根據(jù)憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和職責(zé)和程序所進(jìn)行的，區(qū)別于立法和司法的，國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理活動(dòng)，其特點(diǎn)是微觀性和具體性；而前者是宏觀式的領(lǐng)導(dǎo)。正如十六大報(bào)告所說(shuō)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用”�！包h委在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作，集中精力抓好大事，支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致開展工作�！边@種宏觀式領(lǐng)導(dǎo)方式主要表現(xiàn)為，把黨的主張，黨的基本理論、路線和方針政策經(jīng)過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志，變?yōu)閲?guó)家法律，并帶頭自覺(jué)遵守這些法律，領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾依法辦事，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。
第三，程序式。程序是制度化了的方式和過(guò)程。法律程序是法律關(guān)系主體在實(shí)施法律行為時(shí)，必須遵循的方式和過(guò)程的總稱，是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利和義務(wù)的合法方式和必要條件。馬克思早就說(shuō)過(guò)：程序是“法律的生命形式，因而也是法律的內(nèi)部生命表現(xiàn)”（《馬恩選集》第１卷第１７８頁(yè)）。法律程序的價(jià)值就在于其以公開的形式給人以公正感，它即能約束權(quán)力行使者的恣意妄為，也為所有利益相關(guān)者提供參與的機(jī)會(huì)。程序?qū)⒗鏇_突的解決以文明的方式表現(xiàn)出來(lái)，排除了領(lǐng)導(dǎo)行為的恣意、魯莽和專斷。政治文明的主要內(nèi)容之一就是政治領(lǐng)導(dǎo)行為的法律化和程序化。因此，依法執(zhí)政在領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式上就表現(xiàn)為依程序執(zhí)政，不僅黨的主張要經(jīng)過(guò)法定程序才能上升為國(guó)家法律，黨組織推薦的人選也必須經(jīng)過(guò)法律程序才能成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人；不僅領(lǐng)導(dǎo)和決策要經(jīng)過(guò)法定的信息收集和反饋程序（包括公示制度和聽證制度等），而且對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約也要依靠嚴(yán)密的制度和程序。遵循程序是法治的表現(xiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的程序化，將增強(qiáng)民眾對(duì)法律的信仰，提高黨的作為執(zhí)政者的威信。
作者：中共河北省委黨校政法部
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