[ 曲宇輝 ]——(2005-1-20) / 已閱18967次
淺談在征地拆遷中保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的幾點意見
曲宇輝
近期，一些人在報刊上發(fā)表文章，引用《憲法》第十三條“國家保護(hù)公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)”和《憲法》第三十九條“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，對房屋拆遷的合法性提出質(zhì)疑，有人甚至提到了“違憲”的高度，大有叫停房屋拆遷之勢。筆者認(rèn)為，這是極不妥當(dāng)?shù)摹?br>
首先，就事論事，《憲法》第十三條“國家保護(hù)公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)”中關(guān)于“房屋”的保護(hù)，并不是保護(hù)房屋本身，而是保護(hù)房屋所有人的房屋所有權(quán)。保護(hù)房屋與保護(hù)房屋所有人的房屋所有權(quán)，有質(zhì)的區(qū)別。如果法律保護(hù)房屋，這個房屋就不能拆除，包括它的所有人也不能拆除這個房屋。就目前我國的法律而言，只有列為重點文物保護(hù)對象的建筑物等極少數(shù)房屋，受法律保護(hù)不能拆除。而保護(hù)房屋所有人的房屋所有權(quán)，則根據(jù)不同事項有不同的保護(hù)方法。房屋所有權(quán)的登記發(fā)證，是對房屋所有人權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)；房屋的租賃、抵押登記和交易變更登記，是對房屋所有人權(quán)利變更和房屋所有人變更的確認(rèn)和保護(hù)。而房屋拆遷是通過評估補(bǔ)償和提供安置措施來保護(hù)被拆遷人的房屋所有權(quán)，是基于房屋拆遷實際的一種特殊保護(hù)形式。至于《憲法》第三十九條“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，是為防止執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員擅入民宅非法搜查而立，保護(hù)的是住宅內(nèi)的人身安全和財產(chǎn)安全。
其次，目前我國仍處于社會主義初級階段，發(fā)展是第一要務(wù)，主要任務(wù)是集中力量發(fā)展社會生產(chǎn)力，實現(xiàn)國家工業(yè)化。要發(fā)展就避免不了新建建設(shè)項目，新建建設(shè)項目就避免不了房屋拆遷，不能因為個別地方在房屋拆遷中存在違法拆遷、侵害被拆遷人權(quán)益的事情而“因噎廢食”。建設(shè)的根本目的是以人為本，為人服務(wù)，為了提高和改善人民的生活水平，這就決定了工廠、學(xué)校、醫(yī)院、商店、住宅等建設(shè)項目需要建在有人生活而不是荒無人煙的地方，城市和村鎮(zhèn)在建設(shè)和改造的過程中也不能只建新房而不拆除舊房，鐵路、公路也不能為了避開房屋拆遷而彎來彎去。一句話，該拆的，還得拆。叫停房屋拆遷，不利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不利于提高和改善人民的生活水平，也無助于保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。
第三，保護(hù)被拆遷人的權(quán)益，關(guān)健在于房屋拆遷是否依法進(jìn)行，職能部門是否監(jiān)管有力，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合法合理，安置措施是否及時落實，建設(shè)資金是否按時到位，法律救濟(jì)是否渠道暢通。只有嚴(yán)格而又有效的監(jiān)督管理措施，依法而又合理的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，安全而又到位的拆遷和建設(shè)資金，暢通而又公正的法律救濟(jì)渠道，才能從根本上達(dá)到保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的目的，才能在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和被拆遷人權(quán)益保護(hù)兩個方面取得雙贏效果。依法
目前，一些地方確實存在比較嚴(yán)重的違法拆遷問題，如個別地區(qū)至今還沒有出臺統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一個項目一個價，甚至拆遷人定價；個別單位未取得房屋拆遷許可證，甚至規(guī)劃紅線尚未劃出、用地手續(xù)尚未批準(zhǔn)，即行違法拆遷；有的在拆遷補(bǔ)償資金不足，安置措施不落實的情況下，匆匆拆遷，結(jié)果不僅拆遷中途停止，已拆戶長期在外過渡，建設(shè)項目也難以按時開工建設(shè)；有的地方實行評估公司總額承包，評估公司則降弄虛作假，降低補(bǔ)償費用，減少安置面積，通過損害被拆遷人的利益來增加自己的贏利，等等。
在房屋拆遷中，相對拆遷人而言，被拆遷人處于弱勢，是需要予以特別保護(hù)的群體。下面，就房屋拆遷中如何保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益，談幾點個人意見。
一、建章立制，加強(qiáng)管理
1、建立健全房屋拆遷有關(guān)規(guī)章制度是保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的重要保證。
建立健全房屋拆遷有關(guān)規(guī)章制度，是以拆遷法規(guī)為依據(jù)，在拆遷管理、服務(wù)管理、補(bǔ)償安置、爭議調(diào)處、監(jiān)督檢查等方面，通過制定具體的政策規(guī)章和規(guī)范性文件，建立依法、公正、規(guī)范、有序的房屋拆遷秩序，保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。
2、加強(qiáng)對房屋拆遷的監(jiān)督管理是保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的重要措施。
公告拆遷，接受監(jiān)督。拆遷主管部門核發(fā)房屋拆遷許可證后，必須將拆遷人名稱、房屋拆遷許可證發(fā)證機(jī)關(guān)名稱和文號、拆遷范圍和四至、拆遷期限和搬遷期限、拆遷登記事項和訴權(quán)等內(nèi)容，依法進(jìn)行公告，接受社會監(jiān)督。被拆遷人認(rèn)為核發(fā)房屋拆遷許可證的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向人民法院起訴。人民法院在審理期間認(rèn)為需要停止拆遷行為的，可以作出暫停拆遷的決定。
加強(qiáng)監(jiān)管，維護(hù)秩序。首先，加強(qiáng)對拆遷人的監(jiān)督管理力度，防止違法拆遷、損害被拆遷人合法權(quán)益的事情發(fā)生。對無房屋拆遷許可證拆遷、超拆遷范圍拆遷、超拆遷期限拆遷、自行評估、克扣補(bǔ)償款和安置面積、拖延補(bǔ)償款、超期限安置等違法行為，拆遷主管部門應(yīng)當(dāng)堅決制止、嚴(yán)肅查處。其次，加強(qiáng)對被拆遷人的監(jiān)督管理力度，對乘拆遷之機(jī)滿天要價、敲竹杠的，也應(yīng)及時制止，依法維護(hù)拆遷人的合法權(quán)益。第三，加強(qiáng)對拆遷服務(wù)工作的監(jiān)督管理力度，對無證服務(wù)、有證亂服務(wù)等行為，要堅決查處，決不姑息。要建立健康、有序的拆遷服務(wù)市場。通過開展經(jīng)常性的房屋拆遷服務(wù)工作上崗資格培訓(xùn)和后續(xù)教育等工作，不斷提高房屋拆遷服務(wù)隊伍的政治思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)工作技能，保證房屋拆遷服務(wù)工作的公正和拆遷服務(wù)工作的質(zhì)量。第四，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理，對違法核發(fā)房屋拆遷許可證、該管理的不管理、該查處的不查處、不該管的亂管等行政違法行為，要嚴(yán)肅處理，維護(hù)房屋拆遷正常秩序。
二、依法拆遷，規(guī)范服務(wù)
1、拆遷人依法進(jìn)行房屋拆遷活動是保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的關(guān)健因素。
持證拆遷。持證拆遷的“證”，即房屋拆遷許可證。任何單位因建設(shè)需要拆遷房屋的，應(yīng)持建設(shè)項目計劃立項批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地批準(zhǔn)文件和拆遷方案等資料，向拆遷主管部門提出申請，取得房屋拆遷許可證后，方可拆遷。
按證拆遷。在房屋拆遷中，拆遷人必須按照房屋拆遷許可證核定的拆遷范圍、拆遷期限進(jìn)行拆遷，不得超過批準(zhǔn)的拆遷范圍或者拆遷期限違法拆遷。確實需要調(diào)整拆遷范圍或者拆遷期限的，拆遷人應(yīng)持相應(yīng)資料，向拆遷主管部門提出申請，經(jīng)拆遷主管部門批準(zhǔn)，重新核發(fā)房屋拆遷許可證，并重新發(fā)布房屋拆遷公告。
2、規(guī)范的拆遷服務(wù)行為是保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的重要因素。
持證服務(wù)，“動”“評”分離。從事房屋拆遷服務(wù)工作的單位必須具有房屋拆遷服務(wù)資質(zhì)，其工作人員必須具有房屋拆遷服務(wù)工作上崗資格。未取得房屋拆遷服務(wù)資質(zhì)、上崗證的單位、人員不得從事房屋拆遷服務(wù)工作。同時，應(yīng)實行拆遷服務(wù)“動遷與評估相分離”，動遷工作由具有動遷服務(wù)資質(zhì)的拆遷服務(wù)單位實施，評估工作由具有價格評估資質(zhì)的拆遷服務(wù)單位從事，各負(fù)其責(zé)。動遷單位受拆遷人委托從事動遷工作，對拆遷人負(fù)責(zé)；評估單位居中服務(wù)，如實評估，對法律負(fù)責(zé)，對評估結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。不得由同一家拆遷服務(wù)單位同時進(jìn)行動遷服務(wù)和價格評估工作。
中介服務(wù)，依法收費。拆遷評估是拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。為保證房屋拆遷價格評估的公正性，拆遷人、被拆遷人不得自行評估，拆遷主管部門也不得進(jìn)行房屋拆遷評估。此外，動遷單位和評估單位應(yīng)嚴(yán)格按照物價部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向拆遷人收取動遷服務(wù)費和評估費，要堅決杜絕拆遷費用總包或者拆遷補(bǔ)償安置承包。拆遷服務(wù)單位與被拆遷人分同一塊蛋糕，吃虧的只能是被拆遷人。
三、標(biāo)準(zhǔn)合理，措施到位
1、符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況實際的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的根本所在。
房屋拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是房屋拆遷中最核心的問題，不僅關(guān)系到拆遷人和被拆遷人的切身利益，也會對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生直接影響。偏低的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，損害被拆遷人的利益，影響社會穩(wěn)定，也造成拆遷難；偏高的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，損害拆遷人的利益，影響招商引資，影響社會發(fā)展。
合理的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況實際。衡量拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是否合理，這有一條，“補(bǔ)償費用與安置成本基本平衡”，即被拆遷人得到的房屋拆遷補(bǔ)償款，能夠支付同等級同面積安置房的購（建）房款；被拆遷人得到的臨時過渡費，能夠租得起一定面積的房屋。
2、落實拆遷補(bǔ)償安置各項措施是保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的關(guān)健所在。
房屋拆遷，拆遷人應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備齊全拆遷所需資金，按拆遷協(xié)議的約定，及時向被拆遷人支付房屋補(bǔ)償費、裝修補(bǔ)償費、地面附屬物補(bǔ)償費、搬家補(bǔ)助費、臨時過渡費等拆遷補(bǔ)償費用。
同時，拆遷人還應(yīng)向被拆遷人提供必要的安置措施，并根據(jù)具體安置方式，進(jìn)行安置價格結(jié)算。需要拆遷人購買商品房或者建造成套住宅安置被拆遷人的，拆遷人應(yīng)準(zhǔn)備充足的購（建）房資金，及時購買或者建造符合國家建筑規(guī)范要求的成套住宅，按時交付給被拆遷人。實行貨幣安置的，拆遷人應(yīng)按拆遷協(xié)議約定支付貨幣安置款。征用農(nóng)村集體土地房屋拆遷實行宅基地安置的，拆遷人應(yīng)協(xié)助被征地村辦理農(nóng)居點建設(shè)用地有關(guān)報批手續(xù)。
需要指出的是，許多地方把對被拆遷人的補(bǔ)償安置當(dāng)作僅僅是拆遷人的責(zé)任，似乎與政府無關(guān)，這是一種錯誤認(rèn)識。建設(shè)項目不僅給投資人帶來利潤，也給當(dāng)?shù)貛黹L期的稅收和就業(yè)機(jī)會，帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府在招商引資的同時，也要充分考慮拆遷安置工作，給被拆遷人以一定的政策扶持。如一些地方向被拆遷人提供低價商品房或者經(jīng)濟(jì)適用房，對原住房面積較小的被拆遷人實行保底安置政策，對經(jīng)濟(jì)特困戶由政府給予資金資助，建造農(nóng)村多層公寓或者提供規(guī)劃農(nóng)居點安置征用農(nóng)村集體土地中的被拆遷人等，縮小了被拆遷人補(bǔ)償收入與安置支出之間的差距，變“入不敷出”為“基本平衡”。既不加重拆遷人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也解決了被拆遷人的安置問題，緩解了拆遷難的矛盾。
四、依法裁決，司法救濟(jì)
1、依法調(diào)解和裁決房屋拆遷爭議是維護(hù)拆遷雙方合法權(quán)益的必要手段
在房屋拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人之間對拆遷補(bǔ)償形式、補(bǔ)償金額、安置人口、安置方式、安置面積、安置地點、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事宜有爭議，在所難免。在協(xié)商不成的情況下，申請拆遷主管部門依法裁決，是解決爭議的有效途徑，也是拆遷雙方的正當(dāng)權(quán)利。
裁決工作的目的是保護(hù)合法，糾正違法，解決爭議。因此，拆遷主管部門受理拆遷爭議裁決申請后，應(yīng)查明情況，進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解中應(yīng)充分聽取雙方的陳述意見，保障爭議當(dāng)事人平等行使自己的正當(dāng)權(quán)利。拆遷主管部門應(yīng)認(rèn)真核對資料，核實證據(jù)。對合法的主張，應(yīng)予支持，不合法的主張不予支持。做到依法、公正，適用法律平等，以法服人，以理服人。
調(diào)解無效，拆遷主管部門應(yīng)以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，及時作出裁決決定并送達(dá)爭議各方，不得拖延不辦。裁決后需要人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，實行強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)依法向公證機(jī)關(guān)辦理被拆除房屋證據(jù)保全手續(xù)和拆遷補(bǔ)償安置款提存手續(xù)，拆遷人必須依法向被拆遷人提供過渡用房或者作出安置措施。不能因強(qiáng)制執(zhí)行而侵害被拆遷人的合法權(quán)益。
2、用法律武器保護(hù)自己是拆遷雙方維護(hù)自身合法權(quán)益的法律
手段
1、被拆遷人認(rèn)為拆遷主管部門或者拆遷人有下述違法行為的，可以用法律武器保護(hù)自己。
（1）認(rèn)為拆遷主管部門違法核發(fā)房屋拆遷許可證的，可以依法申請行政復(fù)議，也可直接向人民法院起訴。
（2）認(rèn)為拆遷主管部門不履行法定監(jiān)督管理職責(zé)，對違法拆遷行為不查處，或者不依法查處的，可向該拆遷主管部門的上級行政機(jī)關(guān)或者同級人民政府投訴，也可向人民法院起訴。
（3）認(rèn)為拆遷主管部門違法裁決，或者對拆遷主管部門作出的裁決不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可直接向人民法院起訴。
（4）認(rèn)為拆遷人有違法拆遷行為的，可以向拆遷主管部門舉報，也可向人民法院起訴。
2、拆遷人認(rèn)為拆遷主管部門行政不行為的，可以向人民法院起訴。
3、拆遷雙方發(fā)生拆遷爭議的，可以申請拆遷主管部門裁決，也可向人民法院起訴。
4、對于已經(jīng)超過行政復(fù)議和訴訟期限，或者法律法規(guī)明確規(guī)定不屬于行政復(fù)議和訴訟的事項，可以通過信訪渠道，向政府和拆遷主管部門反映。
3、加強(qiáng)拆遷案件的審判和執(zhí)行工作是維護(hù)拆遷雙方合法權(quán)益的重要手段
人民法院受理房屋拆遷行政訴訟、民事訴訟申請后，應(yīng)依據(jù)國家《行政訴訟法》、《民事訴訟法》和房屋拆遷政策法規(guī)的具體規(guī)定，及時作出判決。拆遷主管部門申請先予執(zhí)行或者強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)依法作出裁定，履行執(zhí)行職能。
法律是保護(hù)合法、制裁違法的雙刃劍。放棄這把雙刃劍，就會出現(xiàn)一些極端情況，一是個別拆遷人仗勢欺人，非法拆遷，自己搞強(qiáng)制拆遷；二是個別被拆遷人有持無恐，滿天要價，達(dá)不到私欲就拒絕評估、拒絕簽約、拒絕搬遷；三是社會不良勢力介入拆遷，以非法手段進(jìn)行拆遷。而上述任何一種極端的出現(xiàn)，都是有悖于“依法治國”方略，不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序建立，危害社會穩(wěn)定的。
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